Hoe in een land van regels gezond verstand weer kan regeren

Je hebt een baan gevonden, maar kunt geen contract krijgen, omdat je geen adres hebt. Maar om een woning te kunnen huren, heb je inkomen nodig.

Je zou zeggen: de belangrijkste hobbel, solliciteren, is genomen, dan zal de rest ook wel te regelen zijn. Maar dat valt tegen, merkt Mark (54).

Vorig jaar kwam hij na een lang verblijf in Suriname terug naar Nederland. Hij logeerde tijdelijk in de studentenkamer van zijn zoon in Amsterdam en vond een baan als postbezorger. Alleen: voor het arbeidscontract had hij een inschrijving nodig in de Basisregistratie Personen. En de huisbaas van zijn zoon stond dat niet toe op diens adres.

Een vriend uit Zaandam - ook de laatste stad waar Mark had gewoond voor hij naar Suriname vertrok - bood aan dan maar zijn adres te gebruiken als briefadres. Maar een Zaanse ambtenaar weigerde Marks aanvraag. Mark verbleef immers niet in Zaandam, maar bij zijn zoon in Amsterdam.

Mark liep, zoals velen, tegen een bureaucratische muur. Geen briefadres betekent geen paspoort, geen zorgverzekering en geen uitkering - of, in het geval van Mark, geen baan.

Mark reageerde op mijn eerste verhaal voor De Correspondent over de vraag waarom het zo vaak misloopt tussen overheid en burger. Het gevolg is dat mensen die zijn aangewezen op de overheid, vaak de grootste hekel hebben aan de overheid. Ze voelen geen dankbaarheid over de geboden hulp, maar frustratie over de tegenwerking. Voor deze serie wil ik weten hoe dat komt. En vooral: hoe het anders kan.

In deze editie: hoe gemeenten maatwerk inzetten.

Het woud van regels waar gemeenteambtenaren over gaan

In de verzorgingsstaat nemen gemeenteambtenaren aan de lopende band besluiten als die over Marks briefadres. Ze beslissen over uitkeringen, bijzondere bijstand, een urgentiebewijs voor een woning, leerlingenvervoer, schuldhulpverlening, thuiszorg of persoonlijke begeleiding en nog veel meer.

Sinds 2015 gaan ze over nog meer dan daarvoor. De jeugdzorg en delen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) zijn overgeheveld naar de gemeente.

Tegelijkertijd hebben de meeste gemeenten sociale wijkteams ingesteld. Die teams kijken naar de samenhang van verschillende problemen. Ze kijken naar de veiligheid van kinderen en naar de schulden van ouders, naar de psychische klachten van ouders en naar de beperkingen van kinderen.

Ook Mark klopt aan bij een wijkteam in Zaanstad. Waar de gemeente hem een briefadres weigerde, krijgt het wijkteam het wel voor elkaar hem in te schrijven. Niet op het adres van de vriend, maar op het stadhuis.

Dat is mooi, maar geeft ook te denken. Als burger word je weggestuurd en pas als je terugkomt met een hulpverlener word je geholpen. De bureaucratie is zo ontoegankelijk dat mensen door de gemeente gefinancierde professionele bureaucratie-experts nodig hebben om zaken voor elkaar te krijgen.

Dat geldt in nog sterkere mate voor mensen die laaggeletterd zijn. En let wel: de helft van de mensen met financiële problemen is laaggeletterd. Zij begrijpen brieven slecht en weten vaak niet voor welk probleem ze bij welk loket moeten zijn. Een ontoegankelijke bureaucratie versterkt hun financiële problemen. Ze krijgen dan niet waar ze recht op hebben, zoals kwijtschelding van de gemeentelijke belasting of bijzondere bijstand.

Ook sociaal werkers kunnen soms weinig

Ook sociaal werkers lopen vaak met hun kop tegen de muur. Pedro had een eigen bedrijf als steigerbouwer, maar ging in de crisis failliet. Nu kampt hij met met forse schulden. Hij meldt zich bij het sociaal wijkteam in Haarlem - zijn hulpverleners vertelden me zijn verhaal.

Die beseffen al snel: Pedro heeft zo snel mogelijk schuldhulpverlening nodig, zodat hij na drie jaar weer schuldenvrij is en een nieuw leven kan beginnen. Maar schuldsanering kan pas als Pedro een overzicht heeft van zijn schulden. Dat overzicht heeft Pedro niet, en hij kan zijn boekhouder niet meer betalen om erachter te komen wat de slotbalans van zijn bedrijf is.

Pedro kan pas de schuldsanering in als hij een overzicht heeft van zijn schulden – maar hij kan zijn boekhoeder niet betalen

Lang verhaal kort: de sociaal werker vraagt tot drie keer toe bijzondere bijstand aan, zo’n 2.500 euro, om een boekhouder te betalen - maar de aanvraag wordt elke keer afgewezen.

De sociaal werker stelt weliswaar de samenhang tussen de problemen vast, wat de bedoeling is, maar kan daar weinig aan doen. Kortom, van het kastje naar de muur en weer terug. Alleen doet Pedro dat nu niet alleen, maar samen met de sociaal werker.

Het gevolg: Pedro komt niet van zijn schuld af. Schuldeisers kunnen nog jarenlang volledig beslag leggen op zijn inkomen, tot al zijn schulden volledig zijn afbetaald. Schuldsanering zou hem maar drie jaar hebben gekost.

Van het mooie motto ‘één gezin, één plan, één regisseur’ dat sinds de decentralisaties van 2015 zo vaak als ideaal wordt genoemd, blijft zo weinig over.

Het is een recept voor overspannen medewerkers van de sociale wijkteams. Ze zijn immers voor alle problemen verantwoordelijk, maar hebben niet de macht om te doen wat nodig is.

Hoe het wel kan: een maatwerkbudget

Een stap om deze vicieuze cirkels te doorbreken is sociaal werkers meer macht en mogelijkheden geven. Zo stelt de gemeente Zaanstad sociaal werkers een maatwerkbudget ter beschikking. Dat mogen ze naar eigen inzicht inzetten.

Zo was er een mevrouw die na het overlijden van haar echtgenoot opgezadeld dreigde te worden met een schuld van zevenduizend euro. Het was verstandig om de erfenis te weigeren, maar dat moest ze wel binnen drie maanden doen. Kosten daarvoor: 120 euro. Die had ze niet.

Uit het maatwerkbudget kon een sociaal werker die 120 euro betalen om zo zevenduizend euro aan schulden te voorkomen. Geen slechte investering.

Met zo’n maatwerkbudget had ook de impasse van de failliete steigerbouwer Pedro doorbroken kunnen worden door de kosten voor de boekhouder gewoon uit het budget te betalen.

Het voorbeeld van de gemeente Zaanstad heeft navolging gekregen. Correspondentlid Jelle Boelen bood aan wat onderzoek voor deze serie te doen. Hij deed een kleine peiling onder elf van de veertig grootste gemeenten; daaruit kwam dat de helft van de benaderde gemeenten zo’n maatwerkbudget heeft, waar sociaal werkers zelfstandig over kunnen beschikken.

Maar alleen geld voor maatwerk is niet genoeg

Toch biedt zo’n budget niet altijd een uitweg uit het bureaucratisch moeras. Voor een eerder onderzoek^* sprak ik met de hulpverlener van Anna, een voormalige sekswerker uit Polen. Ze huurt met haar drie kinderen een kamer bij een voormalige klant. Die wil alleen meer dan de huur, wat leidt tot knallende ruzies – er vallen klappen.

Anna meldt zich bij het sociaal wijkteam, waar de sociaal werker weet wat er moet gebeuren: Anna moet daar zo snel mogelijk weg, voor haar eigen veiligheid en die van haar kinderen.

Een aanvraag voor een urgentie, die recht geeft op een woning, wordt tot drie keer toe afgewezen; ze heeft immers al een dak boven haar hoofd. Dat het daar niet veilig is voor Anna en haar kinderen doet er niet toe. En aan een maatwerkbudget hebben ze dus ook weinig. Daarmee koop je geen dak boven je hoofd.

Met een maatwerkbudget koop je geen dak boven je hoofd

Van dit soort problemen weet Eelke Blokker alles, hij is actie-onderzoeker bij Instituut voor Publieke Waarden en gespecialiseerd in casuïstiek waarbij er kortsluiting ontstaat tussen verschillende overheidsregels. Zo probeert hij in de gemeente Den Haag doorbraken te forceren in ingewikkelde gevallen.

Blokker vertelt me over een vrouw met een ernstige angststoornis. Zij kan daarvoor behandeld worden in een instelling in het oosten van het land. Via een kennis kan ze wonen in een tiny house vlak bij de instelling. Win-win, zou je denken.

Dat valt tegen: als zij in een andere gemeente woont, dan wil Den Haag haar uitkering en de kosten voor haar behandeling niet betalen. Voor verblijf in zorginstellingen maakte de gemeente een uitzondering, maar ze verblijft in dat huisje.

Inschrijven in dat huisje, zodat ze onder een andere gemeente valt, kan ook niet, omdat het geen officiële woning is. Het lukt Blokker wel om toestemming te krijgen. Maar het kost ook hem veel moeite om de diverse overheidsinstanties mee te krijgen. Zelfs in een pilot die erop gericht is om bureaucratische belemmeringen weg te nemen.

De wet stelt: een uitzondering op de regel mag

Het is dus niet zo dat een uitzondering niet kan. Veel regels kennen uitzonderingsmogelijkheden. Sterker nog: het was de bedoeling van de decentralisaties dat gemeenten daar meer gebruik van zouden maken.

Han Noten, de burgemeester van Dalfsen (PvdA), was door de regering aangesteld om te kijken hoe het ging met de decentralisaties. Hij trok het land door om te benadrukken wat er allemaal wel kan. Zo staat in artikel 16 van de Participatiewet dat een gemeente ook bijstand mag verstrekken als iemand daar geen recht op heeft. Dat betekent dat het altijd mogelijk is om maatwerk te leveren.

Het gaat er dan wel om hoe je de uitzondering rechtvaardigt. Dat is wat het Instituut voor Publieke Waarden sociaal werkers probeert te leren. Ze moeten daarbij niet alleen kijken naar de regels (de legitimiteit), maar ook naar wat de verschillende oplossingen kosten (rendement) en wat burgers zelf bijdragen aan de oplossing (betrokkenheid).

Als je strikt de regels volgt, ben je namelijk vaak duurder uit dan met maatwerk. De gemeente Enschede heeft 31 maatwerkplannen vergeleken met de gewone aanpak.^* De maatwerkplannen bleken 226.000 euro goedkoper uit te vallen dan de traditionele aanpak, een besparing van 14 procent.

Als een gemeente de kosten in het sociale domein op een rij zet, blijkt er vaak ruimte voor nieuwe oplossingen te zijn. Zo heeft het wijkteam in de wijken Pathmos en Stadsveld in Enschede besloten om twee doorstroomwoningen te huren. Dat was een stuk goedkoper dan kinderen in een pleeggezin te plaatsen of gezinnen onder te brengen in de maatschappelijke opvang.

Wat kunnen andere gemeenten hiervan leren?

De zoektocht naar maatwerk laat zien dat er heel veel kan. Maar ook dat het een permanent gevecht is om medewerking te krijgen van instanties die de toegang bewaken tot gespecialiseerde zorg, tot een woning of tot schuldhulpverlening. Maatwerk kost daardoor ontzettend veel tijd. En laat dat nou net iets zijn waar sociaal werkers tekort aan hebben.^*

Het is daarom noodzakelijk dat ook de instellingen die beslissen over de toegang tot voorzieningen hun houding veranderen. Evelien Meester van Stimulansz, een organisatieadviesbureau op het terrein van sociale zekerheid, heeft daarvoor de ‘omgekeerde toets’ bedacht. Normaal gesproken wordt eerst gekeken naar de regels. Zij vindt dat eerst gekeken moet worden naar wat het beoogde effect is van de regeling.

Het is een permanent gevecht om medewerking te krijgen van instanties die de toegang bewaken tot gespecialiseerde zorg, tot een woning of tot schuldhulpverlening

Meester verheldert het aan de hand van een voorbeeld. De ouders van een jongen met een beperking vragen bij een Wmo-consulent een elektrische fiets aan. Normaal zou zo’n afspraak worden afgewezen omdat het aangevraagde ‘algemeen gebruikelijk’ is, andere mensen hebben ook elektrische fietsen en die betalen die gewoon zelf (de regel is: nee).

Van de Wmo is het doel dat mensen volwaardig mee kunnen doen aan de samenleving. In het geval van deze jongen rolt er met de omgekeerde toets een andere beoordeling uit van de aanvraag. Want de keuze is: zonder elektrische fiets komt hij niet op school, die te ver weg is. Met een elektrische fiets komt hij er wel. Aanvraag geaccepteerd.

Stimulansz heeft inmiddels een kwart van de gemeenten op deze manier getraind.

Wat kunnen gemeenten verbeteren met maatwerk?

Terug naar Mark, de aspirant-postbezorger die geen contract kon krijgen, omdat hij geen adres had. Als de gemeente in Zaanstad bij zijn eerste verzoek voor een briefadres anders had gekeken, was het helemaal niet nodig geweest om het wijkteam in te schakelen.

Het doel van het briefadres was immers dat Mark een baan kan aannemen, een zorgverzekering kan afsluiten en een woning kan zoeken. Het kan zo ongelooflijk simpel zijn.

Nu komt de gekte van het systeem op het bord te liggen van de sociaal werkers in de wijkteams. Zij moeten de kortsluiting tussen regels verhelpen. Maar daarmee moeten zij de fouten van het hele systeem wegpoetsen. Dat is al snel teveel gevraagd.

Het is daarom essentieel dat alle organisaties die beslissen over de toegang tot zorg, inkomen of ondersteuning hun werkwijze veranderen. Zij moeten leren van al die keren dat zij een belemmering vormen voor maatwerk. Zij moeten af van de fixatie op de regel en kijken naar het beoogde effect van de regel. Bij botsende regels moet ook helder zijn wie de bevoegdheid heeft om een uitzondering te maken. Dat klinkt allemaal zo logisch als wat, maar vergt wel een totale cultuurverandering in de publieke sector.

En een machtsoverdracht waarbij mensen in de uitvoering zoveel mogelijk zelfstandig beslissingen kunnen nemen. Dan kunnen ze recht doen aan de omstandigheden van burgers die – zo is het leven nu eenmaal - altijd ingewikkelder zijn dan de regels hebben voorzien.

Met dank aan Correspondentlid Jelle Boelen, die de steekproef onder gemeenten deed.

De voor- en achternaam van Mark zijn bij de redactie bekend. De andere voorbeelden zijn verteld door hulpverleners, wier namen ook op de redactie bekend zijn.

Meer lezen?