Te veel regels, te netjes: Duitsland zit vooral zichzelf in de weg bij de opvang van al zijn vluchtelingen

Vanaf de startbanen klimmen kleurige vliegers door de hemel boven Berlijn. In 2008 landde hier de laatste vlucht, sindsdien is voormalig vliegveld Tempelhof een reusachtig vrijetijdspark: in oppervlakte net iets groter dan Monaco, en dat midden in de stad. In het hoge gras zetten Berlijners hun barbecues neer, over het kilometerslange asfalt zwieren skeeleraars, skateboarders en kitesurfers.

Tempelhof heeft, zoals zoveel plekken in Berlijn, een roemrucht verleden. Begin vorige eeuw gingen vanaf het grasveld de eerste zeppelins de lucht in, in de jaren dertig bouwden de nazi’s er een nieuw vliegveld als prestigeproject – later hadden de Amerikanen er een militaire basis.

Na sluiting van het vliegveld voor de luchtvaart zette het Berlijnse stadsbestuur de hekken open. De gebouwen bleven staan, het open terrein werd een park. En dat moest zo blijven, lieten de Berlijners per burgerreferendum weten: op Tempelhofer Feld mocht voorlopig niet gebouwd of gewoond worden.

Maar nu prijkt midden op de landingsbaan een wit containerdorp en wonen er duizend vluchtelingen.

Om negen uur stipt word ik bij de beveiligingssluis opgewacht door Monika Hebbinghaus, een gedreven woordvoerder van het Berlijnse stadsbestuur. Met kordate passen gaat ze me voor door het containerdorp en reproduceert intussen een indrukwekkende reeks instroomcijfers, streefdoelen en begrotingsbedragen.

Ze praat zo snel dat ze zich af en toe in een zin verslikt. Het is vroeg in de ochtend, maar de zon brandt al op het asfalt. Natuurlijke beschutting is er niet, de plantenbakken tussen de containers bieden een dorre aanblik.

Een containerdorp aanleggen op een historisch vliegveld: eigenlijk was het vanaf het begin een krankzinnig project, verzucht Hebbinghaus, halverwege een relaas over bouwvoorschriften en brandvergunningen. Dat het toch gebouwd werd, illustreert hoe radeloos het stadsbestuur in de herfst van 2015 zocht naar mogelijkheden om de toegestroomde migranten onder te brengen. ‘Alle sporthallen van de stad zaten vol. We wisten werkelijk niet hoe het verder moest.’

Bondskanselier als boegbeeld van de welkomstcultuur

In de nacht van 4 op 5 september 2015 besloot de Duitse bondskanselier Angela Merkel de duizenden mensen die vanuit Hongarije via Oostenrijk op weg waren naar Duitsland niet aan de grens tegen te houden.

Tijdens een persconferentie aan het einde van de zomer had Merkel, gevraagd naar de vluchtelingenstroom, voor het eerst haar ‘Wir schaffen das’ uitgesproken. Duitsland stond voor een historische opdracht, spoorde Merkel haar landgenoten aan, het land had al zoveel geschafft en zou ook deze klus klaren.

Merkel werd het boegbeeld van de ‘welkomstcultuur’ die zich die dagen van het land meester maakte. Het weekblad Die Zeit publiceerde een vluchtelingenspecial met een dikgedrukt ‘welkom’ op de cover. Een Duitse nieuwslezer hield het bij een verslag over het warme onthaal van zovelen nauwelijks droog. Eindelijk, was de teneur, stond Duitsland aan de goede kant van de geschiedenis – met de bondskanselier voorop.

Dat beeld miste zijn uitwerking niet. In het najaar steeg het aantal asielverzoeken naar een historische piek. Over heel 2015 kwamen uiteindelijk 890.000 mensen het land binnen, velen staken in Beieren de grens over. Vanaf daar werden ze over de zestien deelstaten verdeeld. Een aanzienlijk deel kwam terecht in de Duitse hoofdstad. Tussen september en half november alleen al nam Berlijn 40.000 vluchtelingen op, zo’n 700 per dag.

In die tijd woonde ik in de stad, op een steenworp afstand van het voormalige vliegveld. Ik kwam er elke week hardlopen. Op een ochtend in oktober zag ik tijdens mijn rondje over de startbanen ineens activiteit bij het meestal zo verlaten hoofdgebouw van de luchthaven.

Het stadsbestuur verwachtte elke dag een trein uit Beieren en twee of drie bussen. Haastig stouwden soldaten van de Bundeswehr de tochtige hangars van Tempelhof met stapelbedden vol. Een volgende episode in de geschiedenis van het vliegveld brak aan: hier verrees wat de grootste noodopvang van Duitsland moest worden.

Tegen elke permanente plek voor nieuwkomers rijst verzet

Drie jaar later ben ik terug op Tempelhof. Ik woon inmiddels weer in Nederland en reis voor De Correspondent door Duitsland. In Berlijn wil ik weten: heeft het stadsbestuur die zo monter geformuleerde opdracht van Merkel kunnen volbrengen? Wat betekenen zulke grote aantallen migranten in praktische zin voor een stad als Berlijn, voor een land als Duitsland? In hoeverre lukt het de Duitsers, om bij Merkels beeldspraak te blijven, het karwei van de eerste opvang te klaren?

Onderweg door de hangars van het luchthavengebouw beschrijft Hebbinghaus hoe vanaf het voorjaar van 2016 de aantallen migranten ineens begonnen te dalen. Ze somt op: de Turkije-deal, de Balkanroute die dichtging: het was alsof er een schakelaar was omgezet.

Links vindt de opvang vrijwel standaard te grootschalig, rechts begint direct over de veiligheid in de buurt. Je kunt het niet goed doen

De noodopvang in de hangars kon afgelopen december eindelijk worden gesloten. Het containerdorp werd in gebruik genomen als tijdelijke woonruimte voor vluchtelingen. Uiteindelijk duurde de bouw maanden langer dan gepland. Water, stroom – zo midden op het vliegveld moest alles worden aangelegd. Maar nu komt het: de mobiele containerwoningen mogen maar tot eind 2019 blijven staan. Daarna treedt de opgeschorte referendumwet weer in werking die bebouwing verbiedt.

En dan?

Over die vraag breken Hebbinghaus en haar collega’s zich al maanden het hoofd. Want zelfs in een grote stad als Berlijn blijkt het geen sinecure om een permanente plek voor alle nieuwkomers te vinden.

‘Het punt is: zodra je een plan lanceert, komt er meteen een burgerbeweging op de been. Links vindt de opvang vrijwel standaard te grootschalig, rechts begint onmiddellijk over de veiligheid van de buurt. Je kunt het eigenlijk niet goed doen.’ Ze laat voor het eerst een stilte vallen, om dan met een mengeling van plichtsbesef en moedeloosheid vast te stellen: ‘Al die klachten moeten allemaal zorgvuldig worden getoetst. Dat is onze opvatting van de rechtsstaat.’

Daarbij komt: Berlijn is een stadstaat bestaande uit twaalf districten die allemaal verregaande bevoegdheden hebben, dus de discussies zijn eindeloos. ‘In 2015 gaf iedereen hoog op van de welkomstcultuur, maar ik maak me intussen weinig illusies. Zodra de nood afneemt, daalt ook de bereidheid van de bevolking om mensen op te vangen.’

Vastlopen in de ambtelijke molens

Hebbinghaus staat erop me een nieuwbouwproject voor vluchtelingen te laten zien dat er wél gekomen is. Zo zitten we een uur later thee te drinken bij Walid Sleman, een 33-jarige vader van vijf kinderen. Hij was een van de duizenden Syriërs die in 2015 met zijn familie in de hangars van Tempelhof verbleef. Nu hebben ze sinds een paar weken hun eigen twee kamers. Ruhig, sauber, sicher, zegt Sleman: het is er rustig, schoon en veilig.

En toch. Hij zucht, wrijft in de donkere kringen onder zijn ogen. Sleman wil aan het werk. In Syrië werkte hij twaalf jaar als tegelzetter. Maar in Duitsland moet hij eerst een vakdiploma halen voor hij kan solliciteren. Aan die opleiding kan hij pas beginnen als hij de taaltoets haalt waarvoor hij steeds zakt. Intussen lukt studeren nauwelijks, omdat er geen crècheplek is voor de drie kinderen die nog niet naar school gaan. Sleman loopt vast in de Duitse ambtelijke molens.

Wat het er niet makkelijker op maakt: Sleman en zijn gezin kwamen terecht in Marzahn-Hellersdorf, een buitenwijk in voormalig Oost-Berlijn. Het nagelnieuwe centrum voor vierhonderd vluchtelingen staat ingeklemd tussen de grauwe flats die het DDR-bewind er ooit neerplantte. Bij de Bondsdagverkiezingen van 2017 stemde meer dan één op de vijf buurtbewoners op de rechts-populistische AfD.

Hier in Marzahn leeft zijn familie geïsoleerd, zegt Sleman. ‘De buren moeten ons niet. De vrijwilligers in de opvang zijn aardig, alleen zijn het bijna allemaal vrouwen. Daarmee kan ik als getrouwde man geen vriendschap sluiten. Zolang ik geen werk heb, kan ik in Duitsland niet meedoen.’

Op de terugweg naar het stadscentrum vraag ik Hebbinghaus of een volleerd tegelzetter als Sleman niet sneller aan het werk zou moeten kunnen. Haar antwoord is dat van de onverbiddelijke ambtenaar. ‘Diploma’s zijn er niet voor niets.’

Intussen zie ik vanuit de S-Bahn de uitgestrekte buitenwijken van Berlijn voorbijschieten. Steeds weer passeren we braakliggend grasland. Je zou zeggen dat gebrek aan bouwgrond in deze stad het probleem niet kan zijn. Mevrouw Hebbinghaus schudt resoluut het hoofd, alsof ze mijn gedachten heeft geraden. ‘Dit terrein langs het spoor? Ongeschikt voor woningbouw. Geluidsoverlastnormen.’

De kafkaëske bureaucratie

Wie wil begrijpen waarom de migratiepiek uit 2015 voor Duitsland zo’n opgave was, ontkomt niet aan een nadere inspectie van een tamelijk berucht lokaal fenomeen: de Duitse bureaucratie.

Als inwoner van Berlijn wist ik dat het doorgeven van een verhuisbericht al tot kafkaëske avonturen kon leiden. Terwijl je zoiets in Nederland meteen vanachter je laptop regelde, betekende dat in Berlijn weken wachten op een afspraak bij een loket in een verre buitenwijk.

Daar zat achter stapels paperassen een ambtenaar met een stempelkussen om ieder formulier vanachter zijn leesbril aan een minutieus onderzoek te onderwerpen. Naast hem, prominent op het bureau, een nog altijd graag gebruikt communicatiemiddel in de nauwelijks gedigitaliseerde Duitse overheidsomgeving: het faxapparaat.

In heel Duitsland liepen de trage molens vast, maar nergens kwam de asielbureaucratie zo knarsend tot stilstand als in Berlijn

Drie jaar geleden zag dit logge ambtenarenapparaat zich dus geconfronteerd met bijna een miljoen asielverzoeken. In heel Duitsland liepen de trage molens vast, maar nergens kwam de asielbureaucratie zo knarsend tot stilstand als in Berlijn.

Voor het kantoor van de Berlijnse immigratiedienst bivakkeerden mensen dagenlang op straat of in geïmproviseerde tenten voor de deur. Ouders en kinderen wikkelden zich in warmhouddekens van folie tegen de invallende kou.

De rijen groeiden uit tot een voor Duitsland pijnlijk symbool: van ambtenaren die bezweken onder de vele asielaanvragen, van een overheid die zei mensen welkom te willen heten, maar de regie intussen volledig kwijt was.

Ook die beelden gingen de hele wereld over. ‘Migranten wacht een chaotisch onthaal in Berlijn’, schamperde The New York Times. Duitsland als toonbeeld van orde en regelmaat? Van dat imago bleef in de praktijk in een stad als Berlijn weinig overeind.

De Berlijnse ambtenarij deed er intussen alles aan om de indruk te wekken weer grip op de situatie te hebben. Een topman van McKinsey vloog in om orde op zaken te stellen. In een voormalig bankgebouw opende het stadsbestuur een nieuw kantoor dat de asielaanvragen sneller en efficiënter moest verwerken.

Een pr-offensief werd gelanceerd: voor buitenlandse pers en diplomaten waren er rondleidingen door het multifunctionele registratiecentrum. Boven de loketten hing bewegwijzering in kleurige pictogrammen, plukjes mensen zaten bedeesd op stoelen te wachten, in hun hand nog altijd stapels papieren. Hier heerste rust en orde, dat was de boodschap. Maar bij het immigratiekantoor verderop in de stad stonden nog altijd eindeloze rijen.

Overal vrijwilligersinitiatieven

Intussen raakten veel Berlijners ervan overtuigd dat er iets moest gebeuren. Ook in mijn buurt schoten de vrijwilligersinitiatieven uit de grond. De vintagewinkel om de hoek zamelde kleren in, het Griekse café stelde de feestzaal beschikbaar als vergaderruimte voor het actiecomité. En zo belandde ik via een buurvrouw op een middag in de hangars van vliegveld Tempelhof, waar vrijwilligers Duitse les gaven. Het was er stampvol.

In de grote hallen waren kleinere ruimtes gemaakt waarin rijen stapelbedden stonden, maar de muren van tentzeil boden weinig beschutting. Overal renden kinderen rond, er klonk een permanente kakofonie van stemmen. In de herrie zaten vrijwilligsters aan een formica tafel met een taalkwartet. Een groepje vrouwen staarde niet-begrijpend naar de vreemde tekens en plaatjes. Een meisje van een jaar of negen, dat naast me op een stoel kroop, maakte me duidelijk dat haar moeder niet kon lezen.

Een van de initiatiefnemers van de taallessen was Susanne Ceron Baumann, een opgewekte marketingmanager van begin veertig. Na de foto van het verdronken Syrische jongetje op het Turkse strand had ze besloten in actie te komen. De rijen bij de Berlijnse immigratiedienst waren de druppel. Haar eigen stad maakte er een puinhoop van, ze vond het beschamend. Naast de wachttijden voor de asielprocedures was er een groot tekort aan taalcursussen voor alle nieuwkomers. Om daarvoor in aanmerking te komen, hadden ze weer de juiste papieren nodig.

Gewapend met pennen en blocnotes was Ceron Baumann op een zondagochtend naar de sporthal bij haar om de hoek getogen die dienstdeed als noodopvang. Uit die geïmproviseerde Duitse les groeide een organisatie van zo’n duizend vrijwilligers die in de hangars van Tempelhof elke dag taalonderwijs gaf en mensen intussen ook hielp met de papierwinkel van hun asielaanvraag.

Voor Ceron Baumann was het een fulltime klus naast haar marketingbaan. Ze had het gevoel iets historisch mee te maken. Terugblikkend zegt ze: ‘Het kwam op ons als burgers aan. Wij moesten handelen waar de staat het liet afweten.’

De angst voor Kontrollverlust

Een staat die de controle kwijt was: dat beeld zou zich in de maanden die volgden steeds nadrukkelijker opdringen. Na de grimmig verlopen oudejaarsnacht in Keulen sloeg de stemming in de media om: de commentaren stonden bol van ‘Staatsversagen’ en ‘Kontrollverlust’ – in Duitsland gevreesde begrippen.

‘Keulen’ bracht aan het licht dat de registratie van asielzoekers verre van waterdicht was. Aanvankelijk circuleerden geruchten dat het plein voor de Keulse Dom volstond met ‘Syrische vluchtelingen’, later werd duidelijk dat het vooral om mannen van Noord-Afrikaanse afkomst ging.

Het federale karakter van het land hielp ook niet mee. Zo ging in Keulen de Bundespolizei over het station, maar de deelstaatpolitie over het stationsplein

Het federale karakter van het land hielp ook al niet mee: de landelijke overheid en de zestien deelstaten hadden ieder hun eigen systemen en verantwoordelijkheden. Zo was in Keulen de Bundespolizei verantwoordelijk voor het station, maar viel het stationsplein onder de deelstaatpolitie.

Bovendien verliep de uitwisseling van gegevens tussen het Bundesamt für Flüchtlinge (in het hele land verantwoordelijk voor de asielprocedures, kortweg het BAMF), de deelstaten en het politieapparaat op z’n zachtst gezegd gebrekkig – ook als gevolg van de strenge Duitse privacywetgeving.

De chef van het BAMF moest begin januari 2016 toegeven dat er nog altijd 360.000 asielaanvragen op de plank lagen. Verder zouden minstens 300.000 mensen die in Duitsland verbleven nog geen asiel hebben kunnen aanvragen. Van een veiligheidsscreening was het in veel gevallen ook nog niet gekomen.

Nog geen jaar later reed een vrachtwagen in op een kerstmarkt in Berlijn. Ook hier werd het falen van de Duitse asielbureaucratie pijnlijk duidelijk. Anis Amri, de Tunesiër die de aanslag pleegde, stond onder minstens zes valse namen in verschillende deelstaten als asielzoeker geregistreerd.

In de cabine van de gestolen vrachtwagen vond de politie bovendien een papieren uitzettingsbevel, maar dat was door de verantwoordelijke deelstaat niet uitgevoerd omdat Amri geen paspoort had. Daarom werd hij zolang in Duitsland ‘geduld’. De dader van de aanslag had de zwakke plekken in het Duitse asielsysteem genadeloos uitgebuit.

Hysterisch utopianisme

De vraag hoe Duitsland er drie jaar na Merkels ‘Wir schaffen das’ voor staat, leg ik voor aan Ruud Koopmans. Hij werkt al meer dan twintig jaar in Berlijn, is hoogleraar sociologie aan de Humboldt Universität en leidt de afdeling migratieonderzoek aan het Wissenschaftszentrum Berlin. Koopmans onderzoekt onder meer de integratie van migranten op de arbeidsmarkt.

Als ik hem spreek, heeft het Duitse Bundesagentur für Arbeit net bekendgemaakt dat inmiddels 307.000 mensen uit de acht landen vanwaaruit in 2015 de meeste asielzoekers naar Duitsland kwamen een baan gevonden hebben.

Dat is beter dan ik vreesde, zegt Koopmans met een zuinige glimlach. ‘Maar laten we eerlijk zijn: het is nog steeds een klein aandeel van de bijna 1 miljoen mensen die in Duitsland aankwamen. En veel minder dan in alle welkomsteuforie gedacht werd.’

Koopmans deinst er niet voor terug stevig stelling te nemen in het heftige debat over migratie en integratie dat de afgelopen jaren ook in Duitsland losbarstte. In zijn optiek maakte zich in 2015 een ‘hysterisch utopianisme’ van de Duitse samenleving meester, met Merkel voorop. ‘Migratie was een boost voor de economie, het was dé oplossing voor de Duitse vergrijzing en ook nog eens cultureel verrijkend: er zouden nieuwe Duitsers met Syrische wortels opstaan’, vat hij de jubelstemming samen.

Inmiddels is de pendule naar de andere kant doorgeslagen. In het huidige debat wordt migratie vrijwel uitsluitend als iets problematisch voorgesteld. ‘Het geweld tegen migranten dat de afgelopen weken in een stad als Chemnitz aan de oppervlakte kwam, is ronduit griezelig.’

Het verlies van controle over wie het land binnenkomt, wie er legaal mag verblijven en wie er uitgezet moet worden: het is in Italië, Hongarije en Griekenland net zo goed een probleem, zegt Koopmans. ‘Maar in Duitsland was de instroom gemeten per hoofd van de bevolking enorm en zijn er velen ongecontroleerd binnengelaten.’

Intussen functioneert de Duitse asielbureaucratie nog altijd niet feilloos. De rijen voor het systeem hebben zich verplaatst. Moesten mensen in 2015 eindeloos wachten op behandeling van hun asielaanvraag, nu loopt vooral bij de rechtbanken de wachttijd op.

Het merendeel van de asielzoekers die geen verblijfsvergunning krijgen, gaat tegen die uitspraak in beroep – vaak met succes. Ze mogen hun bezwaarprocedure in Duitsland afwachten. Het uitzetten van afgewezen asielzoekers stuit in Duitsland sowieso op groot verzet, zegt Koopmans. ‘Tegen elke prijs moet worden voorkomen dat mensen worden teruggestuurd naar oorlogsgebieden, dat ligt historisch nog altijd erg gevoelig.’

‘Doorgeschoten rechtsstaatfetisjisme’

De rechtsstaat moet eenieder bescherming bieden, maar volgens Koopmans neemt die houding in Duitsland extreme vormen aan. Hij dist een kras voorbeeld op dat ook laat zien hoe chaotisch de samenwerking tussen de overheidsinstanties is: de mislukte uitzetting van een voormalige lijfwacht van Osama bin Laden.

De Tunesiër verzette zich jarenlang met succes tegen zijn terugkeer. Dit jaar oordeelde de immigratiedienst dat de veiligheidssituatie in Tunesië genoeg was verbeterd om hem alsnog terug te sturen. De deelstaat Noordrijn-Westfalen zette de man deze zomer in alle vroegte op een vliegtuig.

Groot was de ophef toen bleek dat de rechtbank vlak voor zijn vertrek had bepaald dat het uitzettingsverbod toch moest worden nageleefd. Alleen kwam dat bericht te laat aan bij de deelstaat: het werd verstuurd – daar is-ie weer – per fax.

De rechter eiste vervolgens dat de als potentieel gevaarlijk aangemerkte Bin Laden-bodyguard naar Duitsland zou worden teruggebracht. Het recht gold immers voor iedereen. Koopmans is er nog verbolgen over. ‘Zo’n geval druist volledig in tegen het rechtsgevoel van de burger. Dit is doorgeschoten rechtsstaatfetisjisme.’

Als het bij één miljoen mensen blijft, kunnen ze in tien jaar rustig integreren. Maar de migranten uit 2015 zullen trachten hun gezin hierheen te halen

Duitsland ziet zich de komende tijd voor een grote opgave gesteld, meent Koopmans. Om het asielbeleid op orde te krijgen, maar ook voor wat betreft de integratie van alle nieuwkomers.

‘Als het bij één miljoen blijft, kun je tien jaar uittrekken om te zorgen dat al die mensen rustig integreren. Maar het merendeel van de migranten uit 2015 bestond uit alleenreizende mannen. Velen zullen proberen hun vrouw of familie naar Duitsland te halen. Daarbij komt: als we het asielbeleid op Europees niveau niet drastisch aanpakken, kan zich elk moment weer zo’n situatie als in 2015 voordoen. En dan krijg je die tijd niet.’

Voor ik vertrek uit Berlijn ren ik een laatste rondje over Tempelhof. Terwijl ik de startbaan opdraai en mijn schoenen op het asfalt laat roffelen, zie ik in de verte het containerdorp liggen. Ik denk aan de families die er wonen, aan de kinderschoenen die er bij de voordeuren staan.

Op dit moment is het aantal asielaanvragen drastisch lager dan drie jaar geleden. Een derde van de mensen die toen kwamen, lijkt inmiddels aan het werk te zijn. Maar nog altijd sleept Merkels nieuwe coalitie zich van de ene naar de andere crisis over de asielpolitiek.

De beelden van een overheid die de controle kwijt was en de gewelddadige incidenten waarbij asielzoekers betrokken waren, hebben het land opgeschrikt en diepe verdeeldheid gezaaid. Merkels positie is aangetast. Haar slagkracht om een Europese oplossing voor het migratievraagstuk te vinden, wordt er niet groter op.

De volgende vuurproef: Beieren

Dat de Duitse asielbureaucratie nog altijd hapert, is intussen koren op de molen voor de rechterkant van het politieke spectrum. Ook in Merkels eigen partij klinkt het koor van critici steeds luider. De volgende vuurproef: de verkiezingen in Beieren dit weekend. Vanuit die voor Duitsland zo belangrijke deelstaat maak ik in het slotdeel van deze serie de politieke balans op, drie jaar na Merkels ‘Wir schaffen das’.

Intussen ben ik het luchthavengebouw genaderd. Ik krijg het warm, ik heb de kilometerslange startbaan weer eens onderschat. Bij de Biergarten aan de rand van het vliegveld vraag ik of ik een glas water mag, ik leg uit dat ik geen portemonnee bij me heb.

Achter de bar staat een Duitser van een jaar of veertig met een ruim assortiment piercings. Een glas kraanwater? Hij kijkt me hoofdschuddend aan. Ik op mijn beurt kijk naar zijn zwarte T-shirt. Daarop prijkt een groot anarchisme-teken. Maar water krijg ik niet. Daar kan hij echt niet aan beginnen, zegt hij. ‘Regels zijn regels.’

Meer lezen?