Wie knipt linten door, werkt voor de provincie, maar hoeft vandaag niet te vrezen voor z’n baan?

In 2017 werd ik gevraagd of ik de politieke biografie van Jacques Tichelaar wilde schrijven. Hij is oud-Kamerlid en -fractievoorzitter voor de PvdA, maar ook oud-commissaris van de Koning (CvdK) in Drenthe.

Tijdens het onderzoek struikelde ik al snel over de vraag: wat doet zo’n CvdK eigenlijk? Het antwoord bleek nog niet zo simpel. Burgers weten vaak nog wel wie ‘hun’ commissaris is, maar ze weten weinig over diens taken, bevoegdheden en benoeming. En dat is jammer, want het is niet alleen een veelzijdige functie, maar zo’n commissaris kan veel voor de burgers van een provincie betekenen.

De taakomschrijving is in de loop der jaren veranderd en de invulling die aan het ambt wordt gegeven, verschilt per provincie en per ambtsdrager. De benoeming van de juiste persoon op de juiste plek is even cruciaal als ondoorzichtig. Reden genoeg voor een explainer over nut en noodzaak van deze bestuurslaag.

Is een commissaris van de Koning niet gewoon een lintenknipper?

In zijn representatieve functie is de CvdK inderdaad het meest zichtbaar. Als voorzitter van het College van Gedeputeerde Staten en van de Provinciale Staten is hij een soort burgemeester van de provincie. Als zodanig vertegenwoordigt hij de provincie bij allerlei officiële gelegenheden, openingen en feestelijkheden.^*

Een commissaris van de Koning rijdt op grasmaaiers, laat zich schilderen, bakt broodjes – en de CvdK van Brabant Wim van de Donk sprong zelfs parachute tijdens een festival rond de oude waterlinie tussen Bergen op Zoom en Grave. Dat kun je afdoen als variaties op ‘lintenknippen’. Maar de commissaris geeft op deze manier wel een gezicht aan de provincie, een ambtelijk en bestuurlijk apparaat dat anders nogal abstract blijft.

Het is door deze taak dat burgers de CvdK vaak zien als het hoofd van de provincie, als ‘hun’ commissaris. Weekblad Elsevier^* noemde de functie ‘de laatste der regenten’. Als hij door zijn chauffeur bij een chique gelegenheid wordt afgezet, denkt menigeen: hier hebben we de baas van de provincie. Zoals Tichelaar me vertelde: ‘Er zijn commissarissen die eisen dat er vlaggetjes op de dienstauto zitten als zij ergens heen gaan.’

Maar een CvdK doet meer. De functie is met de jaren veranderd van bewaker en vertegenwoordiger van het koninklijk gezag naar belangenbehartiger van de provincie in Den Haag. Sinds een wetswijziging in de jaren zestig moet hij dan ook verantwoording afleggen aan de Provinciale Staten in plaats van aan het Rijk.

Commissaris Tichelaar stelde dat over de opslag van CO2 in Drentse grond moest worden gepraat, waar Drentse Statenleden niets in zagen

Als voorzitter van de Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten, van parlement en regering, bewaakt de commissaris het verloop van de besluitvorming, mag hij onderwerpen agenderen en suggesties doen maar heeft hij geen stém in de politieke besluitvorming. Tichelaar stelde in zijn nieuwjaarstoespraken in Drenthe altijd een aantal kwesties aan de kaak. Zo vond hij dat er een nieuw fashion outlet center moest komen in Assen en dat er moest worden gepraat over de opslag van CO2 in Drentse grond, wat eerder tot verontwaardigde reacties in de Provinciale Staten had geleid.

Een commissaris mag ook adviseren bij de benoeming van burgemeesters en voert de sollicitatiegesprekken hiervoor. De uiteindelijke keuze maakt hij echter niet. Ook is hij verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid.

Daarnaast heeft hij ook nog steeds zogenoemde rijkstaken die, verwarrend genoeg, gaan over samenwerkingsverbanden bínnen de provincie. Bij conflicten tussen gemeentes of organisaties kan de commissaris worden ingeroepen als bemiddelaar.

Zo hielp Jacques Tichelaar in Drenthe het vertrek van Philips uit Emmen in goede banen te leiden, poogde Clemens Cornielje, toenmalig CvdK van Gelderland, in 2016 de vertrouwenscrisis tussen burgemeester en gemeenteraad in Wageningen te beslechten en bemiddelt de Groningse CvdK tussen de partijen rondom de gaswinning. Dat zo’n bemiddelingspoging ook mis kan gaan, werd duidelijk in 2017 in Drenthe toen bleek dat Tichelaar tijdens een poging de vastgelopen renovatie van Huize Tetrode vlot te trekken, een prestigieus pand van de provincie, het ontwerpbedrijf van zijn schoonzus noemde als mogelijke oplossing. Uiteindelijk moest hij hierom aftreden.^*

Klinkt als een veelzijdige baan, maar hoeveel macht heeft een CvdK eigenlijk?

Een CvdK heeft weliswaar geen duidelijke politieke macht, maar kan desondanks veel invloed hebben, afhankelijk van hoe sturend hij of zij zich opstelt. En dat is weer deels een persoonlijke keuze en deels gebaseerd op hoeveel ruimte de provinciale politiek hem geeft. Dries van Agt werd als CvdK van Brabant in de jaren tachtig weleens bewust buiten de besluitvorming gehouden. Wanneer hij arriveerde voor een vergadering, kreeg hij dan te horen dat alles al besproken was.

Van een CvdK wordt weliswaar verwacht dat hij de belangen van de provincie veiligstelt, maar hij hoort tegelijkertijd niet te vaak zelf de eer op te strijken. Het zijn de gedeputeerden die het beleid uitstippelen, die herkozen willen worden en die daarom resultaten willen laten zien.

Als er in een provincie vluchtelingen wel of niet geplaatst worden, of als er grote evenementen worden binnengesleept, heeft een CvdK bijna altijd een vinger in de pap

De commissaris moet deuren openen in Den Haag en bij andere instanties, maar moet de gedeputeerden vóór laten gaan. De invloed van de CvdK komt vooral indirect en achter de schermen tot uitdrukking. Als er in een provincie rijksdiensten behouden blijven, vluchtelingen wel of niet geplaatst worden of grote nieuwe evenementen binnengesleept worden, heeft bijna altijd een CvdK een vinger in de pap.

De commissarissen vormen de schakels tussen de provincie en het Rijk en zijn daarom vaak bestuurders die al elders in de politiek hun sporen hebben verdiend. Ze komen voort uit de partijpolitiek, maar horen in hun functie boven de partijen te staan.

Juist het minder politieke karakter van het commissarisschap valt sommige bestuurders zwaar. In het verleden compenseerden zij dit nog regelmatig met allerlei nevenfuncties. Totdat er in 2004 ophef ontstond over het stapelen van deze bijbaantjes van CvdK Jan Franssen van Zuid-Holland. Hij zou op het hoogtepunt dertig nevenfuncties hebben gehad, goed voor anderhalve ton extra vergoedingen boven op zijn salaris. Als voorwaarde voor herbenoeming moest hij minimaal de helft van zijn functies opgeven.

CvdK’s doen het nu rustiger aan, maar nevenfuncties bestaan nog steeds.

Zijn ze ideologisch bevlogen en kunnen ze daar iets mee?

Hoe activistisch CvdK’s zich opstellen, heeft onder meer met hun karakter te maken. Tichelaar wilde zich actief inzetten voor zijn provincie, net als zijn oud-collega Max van den Berg in Groningen. Beiden botsten daardoor regelmatig met de provinciale bestuurders.

Zo waren ze niet te beroerd hun mening te geven. Tichelaar deed dat bijvoorbeeld jaarlijks in zijn nieuwjaarstoespraken. Uitspraken over slecht voorbereide Statenleden of over het geklaag van zijn provinciegenoten leverden hem strenge woorden van fractievoorzitters en gedeputeerden op.

Hun opvolgers, Jetta Klijnsma in Drenthe en René Paas in Groningen, worden als voorzichtiger omschreven. Meer representatief en verbindend dan actief bemiddelend en aanzwengelend. Uit een onderzoek van RTV Noord^* onder Groningse bestuurders, ambtenaren en politici bleek dat commissaris van de Koning Paas onzichtbaarheid en gebrek aan leiderschap wordt verweten.

Commissaris Jorritsma lobbyde met succes voor Leeuwarden als culturele hoofdstad van 2018 en Tichelaar wist de kazerne in Assen te behouden

Bovendien verschilt de invulling en status van een CvdK per provincie. In de Randstad, waar de burgemeesters van de grote steden een grote rol spelen, zijn de commissarissen minder zichtbaar dan in landelijke provincies als Drenthe, Friesland of Zeeland: daar heeft een commissaris al snel meer statuur, maar is deze ook harder nodig om de belangen van de provincie in Den Haag te behartigen.

Zo lobbyde oud-CvdK van Friesland, John Jorritsma, succesvol voor Leeuwarden als culturele hoofdstad van 2018, wist Tichelaar de kazerne in het Drentse Assen te behouden en zet Van de Donk het criminaliteitsprobleem in Brabant al jaren op de kaart in Den Haag.

De daadkracht van sommige commissarissen bleek ook tijdens de aanpak van de vluchtelingencrisis in 2015. Terwijl in de Randstad de burgemeesters van de grote steden het woord voerden, speelden in andere provincies de commissarissen een sleutelrol in de verdeling van de vluchtelingen over de gemeentes. In Noord-Brabant ging Wim van de Donk bijvoorbeeld proactief de confrontatie aan met de burgers en gemeentes om de vluchtelingen verdeeld te krijgen.

Dat Johan Remkes in Noord-Holland zichtbaarder was dan zijn Zuid-Hollandse collega, heeft te maken met zijn verleden als minister en staatssecretaris. Zijn lijntjes met Den Haag waren nog steeds kort en hij wist ze te benutten, waardoor hij bijvoorbeeld ook voorzitter van de Staatscommissie parlementair stelsel werd, die advies uitbracht over de verbetering van de Nederlandse democratie.^*

Alleen in Limburg heet de CvdK officieus nog steeds gouverneur en de allure die deze ouderwetse benaming uitstraalt, tref je ook in het provinciehuis aan: het protocol wordt altijd opgevolgd, gasten hebben het gevoel op audiëntie te komen.

Als de invulling zo persoonlijk is, lijkt de keuze voor de juiste persoon cruciaal. Hoe wordt die keuze gemaakt?

Net als burgemeesters worden CvdK’s benoemd en niet gekozen. Voor het type bestuurder dat CvdK wordt, is de profielschets voorafgaand aan de sollicitatierondes allesbepalend. Daarin staat wat voor iemand de provincie zoekt.

Toen Tichelaar solliciteerde, zocht Drenthe een proactieve bestuurder die het aandurfde tegen schenen te schoppen en die de boel in beweging moest brengen. Ze vonden in Tichelaar de juiste man. Noord-Holland zocht na het aftreden van Johan Remkes eind 2018 in de profielschets^* meer naar een integere en open verbinder tussen verschillende culturen. Dat werd op 1 januari 2019 Arthur van Dijk. Wie er verder in de running waren, daarover doen provincie en minister zoals gebruikelijk geen uitspraken.

Soms wordt aan de burgers input gevraagd. Ook organisaties als het MKB, VNO-NCW of gemeenteraden worden regelmatig geraadpleegd, zoals in het geval van Noord-Holland. Dit gebeurt voordat er kandidaten hebben gesolliciteerd.

Zodra de procedure gestart is, heeft de kiezer geen zicht meer op de procedure – en invloed had hij sowieso al niet. De vertrouwenscommissie houdt de namen van de sollicitanten geheim, evenals de inhoud van de gesprekken en de reden voor de uiteindelijke keuze.

Deze wordt alleen voorgedragen aan de minister. Of de keuze de juiste was, valt niet te controleren. Als een CvdK onzichtbaar is of slecht functioneert, wordt dat doorgaans gecompenseerd door het optreden van Provinciale Staten en gedeputeerden.

Is dit niet hopeloos ouderwets en ondemocratisch?

In tijden waarin de gekozen burgemeester steeds dichterbij lijkt te komen, vindt er nauwelijks discussie plaats over het bestaansrecht van de CvdK. En dat terwijl de functie in de toekomst wellicht helemaal overbodig kan worden.

Zo wilde oud-CvdK Tichelaar zijn eigen functie het liefst opheffen en daarmee ook meteen de hele provinciale bestuurslaag. Zoals hij in zijn nieuwjaarstoespraak in 2013 provocerend stelde: ‘Er is over een poosje geen middenbestuur meer nodig. Je kunt natuurlijk blijven weigeren om mee te werken aan je eigen opheffing, maar dan is er straks niemand die je nog gelooft.’ Als bij gemeentelijke herindelingen de gemeentes steeds groter worden, zouden burgemeesters die functie kunnen overnemen, vond en vindt hij nog steeds. In de Randstad zijn zij immers nu al zichtbaarder dan de commissarissen.

Er is straks geen middenbestuur meer nodig. Je kunt natuurlijk blijven weigeren mee te werken aan je eigen opheffing, maar dan is er straks niemand die je nog gelooft

De gemeentes zouden dan samenwerkingsverbanden met andere regio’s kunnen aangaan, stelde Tichelaar al herhaaldelijk toen hij nog commissaris was. Andere commissarissen zijn terughoudender en wijzen op het bestuurlijke nut van de provincies. Zij vrezen dat de eigenheid van hun regio anders in gevaar komt, de unieke eigenschappen die commissarissen zouden moeten bewaken.

Hoe verder de provincies af liggen van Den Haag, hoe belangrijker de functie van de commissarissen, zou je kunnen stellen. Bij gebrek aan grote gemeentes en invloedrijke burgemeesters kunnen zij een belangrijke verbindende en lobbyende rol vervullen. Dan moeten ze zich wel proactief opstellen en daarvoor de ruimte krijgen, en dat is niet in elke provincie het geval.

Voordat een discussie gevoerd kan worden over een mogelijk gekozen CvdK, zou de functie daarom duidelijker moeten worden afgebakend. Hoe politiek de invulling is, zou verankerd moeten zijn in de functieomschrijving en niet moeten afhangen van het karakter van de commissaris zelf.

Een puur representatieve CvdK hoeft niet per se gekozen te worden, maar zodra het de bedoeling is dat de commissaris zijn invloed proactief doet gelden, zou het wenselijk zijn dat burgers met hun stem kunnen bepalen wie ze als provinciaal belangenbehartiger willen hebben.

Meer lezen?