Nederlandse universiteiten lijden onder hun eigen groei. Zo kunnen ze weer gezond worden

Al maanden kijken universiteiten uit naar deze ochtend. Sommige hoopvol, andere angstig. Na vandaag weten ze namelijk meer over hun financiële toekomst.

Zo meteen presenteert de door onderwijsminister Ingrid van Engelshoven (D66) ingestelde commissie-Van Rijn haar advies over de bekostiging van het hoger onderwijs. Anderhalve maand later, op 1 juli,^* staat vervolgens een debat in de Tweede Kamer gepland, om een definitief voorstel te bespreken.

De minister wil dat de commissie in haar voorstel rekening houdt met een aantal factoren. Zo wil zij dat er meer geld naar het bèta- en techniekonderwijs gaat en dat het voor iedereen die wil studeren, mogelijk blijft aan een studie te beginnen. Ook wil ze dat de commissie goed kijkt naar de (on)wenselijkheid van financiële prikkels die de groei van het aantal studenten uitlokken.

Het is een ingewikkelde puzzel. Helemaal omdat Van Engelshoven heeft aangegeven dat de herziening van de bekostiging ‘met gesloten beurs’ moet plaatsvinden. Oftewel: er komt geen cent bij – hoe hard personeel van universiteiten en studenten daar onder de noemer WOinActie ook om smeken.

Wij zijn razend benieuwd naar de bevindingen van de commissie-Van Rijn. Als studenten zien wij dagelijks de gevolgen van de groeiende universiteit. Om die reden begonnen wij aan deze serie over de perverse prikkels in het huidige bekostigingssyteem. We zitten in overvolle collegezalen, zien onze docenten zwoegen om al hun taken in hun werkweek te proppen en lieten internationale studenten op onze banken slapen toen zij geen kamer konden vinden.

Hoe de financiering van het hoger onderwijs tot enorme werkdruk leidt

Na maandenlang ploeteren door beleidsdocumenten en stapels vol rapporten, gesprekken met onderwijshistorici, wetenschappers en beleidsmakers en onderlinge discussies is onze conclusie onvermijdelijk: in de financiering van het hoger onderwijs zijn allerlei prikkels ingebouwd die negatief uitpakken voor de werkdruk van staf en studenten en de kwaliteit van het onderwijs en onderzoek. Bedoeld, en onbedoeld.

Studentenaantallen spelen sinds de jaren negentig een steeds grotere rol in de bekostiging van wetenschappelijk onderwijs. Haalt een universiteit relatief minder studenten binnen dan andere universiteiten, dan verliest ze haar aandeel in de geldpot. Dus doen de instellingen er van alles aan om te groeien. Daarvoor werven universiteiten zelfs actief over de grens: het aantal buitenlandse studenten aan Nederlandse universiteiten is in acht jaar tijd verdubbeld.

Haalt een universiteit relatief minder studenten binnen, dan verliest ze haar aandeel in de geldpot. Dus doen instellingen er van alles aan om te groeien

Het totale beschikbare bedrag voor universiteiten groeide maar mondjesmaat mee in de laatste decennia. En de gemiddelde rijksbijdrage per student daalde met een kwart.^*

Maar niet alleen de aantallen studenten, ook hun prestaties zijn ontzettend belangrijk.

Als de studenten eenmaal binnen zijn, is het in het financieel belang van universiteiten dat zij zo snel mogelijk afstuderen. Om dat te bereiken, gingen docenten veel harder werken – zo is de hoeveelheid personeel sinds 1999 niet meegegroeid met het aantal studenten en is het aantal diploma’s dat jaarlijks per staflid wordt afgegeven zelfs bijna verdubbeld.

Daarnaast zijn zowel toelating door middel van decentrale selectie als het wegsturen van langzame studenten door middel van het bindend studieadvies gemeengoed geworden. Op papier om ‘de juiste student op de juiste plek’ te krijgen, maar in de praktijk om het rendement te verhogen.

En dan is er nog de promotiepremie, die universiteiten prikkelt om meer promoties af te leveren. Dat gaat dan weer ten koste van de werkdruk voor promotoren, maar ook van de promovendi zelf. Zij zien hun arbeidsvoorwaarden uitgehold worden en hebben weinig perspectief op een baan binnen de academische wereld.

Al die prikkels, valt daar wat aan te doen?

Jazeker. Sterker nog, eind jaren negentig sloopte toenmalig onderwijsminister Jo Ritzen (PvdA) ze bijna volledig uit de bekostiging van het hoger onderwijs. Zijn daar nu nog lessen uit te trekken?

Het ideaal eind jaren negentig: een kleine universiteit

In 1996 was de prognose dat de instroom van eerstejaarsstudenten aanzienlijk zou afnemen. Ritzen vond dat dit gevolgen moest hebben voor de bekostiging van universiteiten. Hij kondigde aan dat hij bij universiteiten elke prikkel wilde wegnemen om hun studentenaantallen te vergroten.

Door de groeiprikkel uit het model te halen, luidde de gedachte, zou Ritzens ideaal van kleinere universiteiten kunnen worden nagestreefd.

De minister stelde in plaats van een bekostiging op aantallen een zogeheten capaciteitsbekostiging voor: universiteiten zouden afspraken maken over de bekostiging per student, en het aantal studenten dat ze bekostigd zouden krijgen. Elke paar jaar zouden de afspraken worden herzien.

Universiteiten waren het hier maar ten dele mee eens. Ze zagen een financiering op basis van vaste studentenaantallen niet zitten. Want wat nou als je toch onverhoopt groeide? Dan kreeg je daar geen geld voor.

Toen duidelijk werd dat de partijen er op korte termijn niet uit zouden komen, werd door Ritzen in 1997 een tussenoplossing ingevoerd: het STABEK-model. Omdat het de financiering grotendeels bevroor ten opzichte van 1996, kwam dit model bekend te staan als het ‘vrieskastmodel’.

Was eerst 80 procent van het totale onderwijsbudget afhankelijk van het aantal ingeschreven studenten aan een universiteit, in het nieuwe systeem was dat nog maar 10 procent. En nog maar 10 in plaats van 20 procent van het geld werd afhankelijk van het aantal behaalde diploma’s. Kortom: 80 procent van het onderwijsbudget lag vast. Van de groeiprikkels was niets meer over.

De trendbreuk met bekostiging die op aantallen en prestaties gericht was, was van tijdelijke aard. In 1998, Ritzen was nog altijd minister, werd besloten om vanaf 2000 de tussenoplossing te vervangen door een definitief model dat weer meer op prestaties focuste.

Ritzens oorspronkelijke idee van capaciteitsbekostiging kreeg geen gevolg. De vrieskast kon naar de kringloop. En daar staat hij tot op de dag van vandaag nog steeds.

Tijd om hem eens af te stoffen en in de etalage te zetten.

De lessen van de jaren negentig

Sinds de eeuwwisseling zijn studentenaantallen onder invloed van de bekostigingsprikkels hard verder gegroeid naar hun huidige omvang. Er is nog minder geld per student en docenten kampen met een torenhoge werkdruk.

Nederland wil tegen een zo laag mogelijke prijs onderwijs van de hoogste kwaliteit leveren, dat ook nog eens voor iedereen toegankelijk is. Met oververhitte universiteiten als gevolg.

Daarom zeggen wij: bevries die groeiprikkels. Baseer de begroting voor de komende jaren op die van dit jaar, zoals Ritzen in 1997 deed.

Het zal zorgen voor de nodige verkoeling. Zodra universiteiten niet meer de behoefte voelen om te groeien, zullen ze hier rekening mee houden in hun wervingsbeleid. Werkgroepen worden kleiner, de werkdruk neemt af. Keuzes omtrent internationalisering en de taal van een opleiding hoeven niet langer gemaakt te worden met een sterke prikkel om de studentenaantallen – ten minste – op peil te houden.

Nederland wil tegen een lage prijs onderwijs van de hoogste kwaliteit leveren, dat ook nog eens voor iedereen toegankelijk is. Met oververhitte universiteiten als gevolg

Misschien vraag je je nu af: hebben al die prikkels niet ook gezorgd voor een betere kwaliteit en doelmatigheid? Dat klopt. Maar dat was in de jaren zeventig. Prikkels in de bekostiging waren een medicijn voor het zieke hoger onderwijs. Het kampte met uit de hand lopende kosten en traag studerende studenten.

Universiteiten, medewerkers en docenten stellen dat het allemaal niet veel doelmatiger kan. Het Nederlandse onderwijs en onderzoek horen bij het beste van de wereld. Tegelijkertijd werken onderzoekers gemiddeld 28 procent meer uren dan in hun contract is afgesproken en studenten besteden inmiddels dertig uur per week aan hun studie.

Zoals we in ons eerste artikel uit de mond van onderwijshistoricus Pieter Slaman optekenden over de staat van het hoger onderwijs: ‘We hebben de patiënt inmiddels aan een overdosis geholpen.’

Op zoek naar andere oplossingen spraken we met onder meer de Landelijke Studentenvakbond (LSVb) en Frans van Vught, oud-bestuurder van de universiteit Twente en tussen 2012 en 2016 voorzitter van de Reviewcommissie Hoger Onderwijs en Onderzoek.

Ook zij stellen: de bekostigingsprikkels moeten anders. Daarvoor komen ze met verschillende alternatieven. Een ervan is, zoals de minister wil, mogelijk zonder dat er extra geld voor nodig is.

Hoe het ook kan

De minister zou bijvoorbeeld kunnen kiezen voor bekostiging op basis van inschrijvingen. Dat kan ervoor zorgen dat de studentenaantallen nog steeds een rol uitmaken in de verdeling, maar dat de noodzaak om hen snel door de studie te loodsen niet meer bestaat. Het neemt een van de belangrijke veroorzakers van werkdruk onder docenten weg – en misschien ook wel een veroorzaker van stress bij studenten – terwijl er een relatie blijft tussen het aantal studenten en de hoeveelheid geld die een universiteit daarvoor krijgt.

De Landelijke Studentenvakbond (LSVb) pleit, met het oog op de stress onder studenten, voor bekostiging van het nominale aantal studiejaren, plus één extra jaar. Ook doet hij de suggestie om de student-stafverhouding mee te nemen als factor in het verdeelmodel. Overschrijding ervan zou financiële gevolgen moeten hebben voor universiteiten. ‘Dit maakt het minder aantrekkelijk om veel studenten binnen te halen’, stelt LSVb-financiënspecialist Maarten Heinemann.

Volgens oud-bestuurder Van Vught is de boosdoener niet zozeer de prestatiegerichtheid. Ook als de minister van Onderwijs alle prestatieprikkels wegneemt, blijft er een spanning bestaan tussen de toegankelijkheid en de kwaliteit van het onderwijs.

Maar binnen de huidige systematiek streven universiteiten naar het maximaliseren van de prestaties waar zij geld voor krijgen, in plaats van dat ze zichzelf een doel stellen. Zijn antwoord? Een combinatie van capaciteitsbekostiging en missiebekostiging. ‘Het vergt meer regie bij het maken en controleren van afspraken, maar zorgt voor minder concurrentie.’

Bij de capaciteitsbekostiging worden afspraken gemaakt over de aantallen studenten waarvoor universiteiten plaats hebben. ‘Dat vormt de basisbekostiging. Ik zou het daarbij een goed idee vinden dat instellingen ook meer vrijheid krijgen om studenten te selecteren. Dan komt de vraag over de toegankelijkheid bij de minister of coördinator te liggen.’

Met missiebekostiging spreken universiteiten met de minister af welke doelen ze willen behalen en welk bedrag daartegenover staat. Van Vught: ‘Je zegt bijvoorbeeld: wij streven naar een international classroom met een rendement van 85 procent, en sluit daar een contract over af.’

In tegenstelling tot WOinActie, het collectief van studenten en docenten, en de VSNU, denkt hij dat extra geld niet noodzakelijk is: ‘Natuurlijk, extra geld is altijd welkom. Maar ik denk dat de bekostiging van ons hoger onderwijs internationaal gezien bepaald niet slecht is. Dit is een alternatief dat mogelijk is zonder toename van het budget.’

Nu zijn we benieuwd: hoe kijk jij tegen deze alternatieven aan? Zijn er manieren van bekostiging die niet aan bod zijn gekomen, maar die in jouw ogen dé oplossing zijn? Zijn prestatieprikkels noodzakelijk om de kwaliteit en doelmatigheid op peil te houden? Wat is een groter probleem: prestatieprikkels of een gebrek aan financiering? En voor later vandaag: hoe kijk jij aan tegen het rapport van Van Rijn? We gaan graag het gesprek aan!

Correctie 15-05-2019: In een eerdere versie stond dat de minister wil dat er meer gaat naar bèta- en gammastudies, dat moet zijn bèta- en techniekonderwijs en is aangepast.

Lezen wat de commissie-Van Rijn uiteindelijk adviseerde?