Waarom we het toch weer over stikstof moeten hebben

Het leek wel een wonder: de VVD die toestemde om alle borden langs de snelweg met 130 erop weer los te schroeven. Het was een van de maatregelen die ervoor moesten zorgen dat de hoeveelheid stikstofoxide en ammoniak in natuurgebieden snel zou dalen.

Alle maatregelen werden gebundeld in de vorm van een razendsnel geformuleerd wetsvoorstel. Zo snel dat het zelfs eerder op tafel lag dan het eindadvies van de commissie-Remkes, die advies zou geven over de inrichting van dat wetsvoorstel. Afgelopen maandag kwam dat rapport uit. Het velt een vernietigend oordeel over het wetsvoorstel.

Het zijn bizarre wendingen in een dossier dat grote gevolgen heeft voor iedereen in Nederland. Dat begon vorig jaar, toen de oude stikstofwet met een grote klap werd afgeschoten door de Raad van State, waarna vrijwel alle grote bouwprojecten in Nederland stil moesten worden gelegd.

Het is ook een deprimerend dossier, omdat onze kwetsbare natuur tot nu toe steeds het kind van de rekening bleek. Terwijl natuurbescherming juist was waar het allemaal om begon. Tegelijk is het ook hoopvol dat, na een tijd waarin corona alles overheerste, naast institutioneel racisme nu ook de staat van onze natuur weer onderwerp van debat is in ons parlement.

Waarom moeten we ons ook alweer druk maken over stikstof? En waarom wordt het nieuwe beleid alweer afgeschoten voordat het überhaupt is ingegaan? Zeven vragen over het Nederlandse stikstofbeleid.

1. Wat is stikstof en waarom is het gevaarlijk voor het milieu?

Stikstof is een van de essentiële bouwstenen van het leven op aarde.^* 78 procent van de atmosfeer is opgebouwd uit stikstof. Zoals vrijwel elk scheikundig element kent stikstof een paar belangrijke verbindingen met andere stoffen. De bekendste zijn stikstofoxide (NOx, vermengd met één of meer zuurstofatomen), ammoniak (NH3, gemixt met waterstof) en lachgas (N2O).

Een overschot aan elk van deze varianten is problematisch. De laatste vooral omdat het een broeikasgas is, dat minstens 265 keer zo krachtig is als het veel bekendere CO2.^* Maar de andere twee zijn de stoffen waar het nu om gaat.

Stikstofoxide en ammoniak slaan neer op de bodem, en kunnen dan door planten worden opgenomen. Daardoor ontstaat er een grote hoeveelheid beschikbare stikstof voor planten. Als er veel stikstof in de bodem zit, is dat goed voor die paar planten die goed bestand zijn, zoals braam en brandnetel. Precies de soorten die je tegenwoordig veel tegenkomt als je de bosjes induikt.

Maar meestal is stikstof een schaars goed in de natuur, en daarom zijn de meeste planten juist geëvolueerd om er zo efficient mogelijk mee om te gaan, ten koste van hun concurrentievermogen in een stikstofrijke omgeving. Daarom worden nu veel soorten weggedrukt. De paardenbloem en de stekelbrem zullen het bij te veel stikstof afleggen tegen grassen; orchideeën verliezen de strijd van brandnetels.

Of zoals ecoloog Roland Bobbink en zijn collega’s het uitdrukken: ‘Zeldzame soorten worden steeds zeldzamer en veelvoorkomende soorten steeds meer voorkomend.’^* Een onderzoek uit 2010 in negen Europese landen onderschrijft dit.^*

Daarnaast zorgt een stikstofoverschot voor een teveel aan voedingsstoffen in het oppervlaktewater en de bodem. Dat belemmert de groei van schimmels, zoals bospaddenstoelen. Bomen zijn op hun beurt vaak afhankelijk van de voedingsstoffen uit deze paddenstoelen.

Een stikstofoverschot leidt bovendien tot verzuring van de bodem. En dat zorgt weer voor een ophoping van giftige metalen (waaronder aluminium en cadmium) in de grond.^*

Belangrijke bouwstoffen als calcium zakken juist dieper weg door de verzuring, zodat ongewervelde beestjes als duizendpoten daar niet meer genoeg van binnenkrijgen.^* Insecten kunnen hun essentiële taken – bestuiving van bloemen en bestrijding van natuurlijke plagen – moeilijker vervullen.^*

Eén gevolg daarvan is weer dat zangvogels - het volgende dier in de voedselketen – óók aan een calciumtekort leiden. Wat weer nadelig is voor zijn eieren – met een schaal van, inderdaad, calcium.

Zo zijn er nog talloze voorbeelden te noemen van het negatieve effect van te veel stikstof in de natuur.

2. Hoe en waar komt stikstof in de lucht?

Van de drie stikstofvarianten stoot Nederland ruimschoots het meest stikstofoxiden uit: ruim 337.000 ton in 2017. Daarna komt ammoniak, met meer dan 132.000 ton uitstoot in dat jaar. Lachgas volgt ten slotte op flinke afstand, met nog geen 30.000 ton.

Van de 337.000 ton stikstofoxiden die Nederland in 2017 uitstootte, komt bijna twee derde op naam van vervoersmiddelen. Een andere voorname bron van stikstofuitstoot is de landbouw. Ruim 12 procent van de stikstofoxiden die in 2017 de Nederlandse lucht in dwarrelden, is te wijten aan akkerbouw en veehouderijen.^* Dat komt onder meer door de grote hoeveelheid stikstof in veevoer.^*

Uiteindelijk joeg diezelfde sector bijna 114.000 ton ammoniak, dat vrijkomt uit dierlijke mest, de atmosfeer in. Om je een idee te geven: dat is 16 keer het gewicht van de Erasmusbrug in Rotterdam.^* In totaal is de landbouw daardoor verantwoordelijk voor 46 procent van de schadelijke neerslag van stikstof.

Ten slotte zorgt ook de natuur voor stikstofemissies. Dit gebeurt met name door het vrijkomen van lachgas uit de bodem, voornamelijk in waterrijke gebieden.^* Lachgas ontsnapt mede uit de bodem doordat miljarden bacteriën continu een serie chemische reacties inzetten. Amerikaanse wetenschappers schatten dat dit proces verantwoordelijk is voor de helft van de stikstofuitstoot via de bodem.^*

Het probleem is het zelfversterkende effect: hoe meer stikstof in de bodem terechtkomt door menselijke activiteit, hoe meer lachgas – een broeikasgas – de bacteriën in de bodem aanmaken.^*

3. Stoot Nederland veel uit vergeleken met de rest van de wereld?

In absolute aantallen valt dat mee. Wereldwijd staat Nederland qua stikstofuitstoot rond plek veertig – ver achter grootmachten China, India en de VS, maar ook ruimschoots ingehaald door Duitsland.

Het punt is echter dat Nederland een veel kleiner land is, en dus veel meer stikstofemissies kent gemeten naar oppervlak. Als je de Nederlandse uitstootcijfers per hectare bekijkt, komen we op gelijke hoogte met grote vervuilers als Libanon, Koeweit, Zuid-Korea en Hongkong, berekende de Volkskrant.

De Nederlandse stikstofuitstoot steeg fors tussen 1950 en eind jaren tachtig, dankzij de verbranding van fossiele brandstoffen door de energiesector en de industrie, en door de groei van het aantal intensieve veehouderijen.^* Met name in de Gelderse Vallei, Oost-Brabant en Noord-Limburg kwam veel stikstof vrij van varkens en pluimvee.^*

Tussen 1993 en 2003 daalde de uitstoot met 30 à 40 procent. Sindsdien zijn de emissies langzaam verder teruggeschroefd, naar enkele honderdduizenden tonnen stikstof in 2017. De uitstoot is de afgelopen jaren weer iets toegenomen, en ook de coronacrisis lijkt daar geen verandering in te hebben gebracht. Hoewel de uitstoot van stikstofoxide iets is afgenomen dankzij minder verbranding van fossiele brandstoffen, zijn we nu alweer hard opweg naar het oude niveau. De uitstoot van ammoniak, vooral door de landbouw, was zelfs hoger dan in voorgaande jaren.

4. Mag Nederland zo veel stikstof uitstoten?

Officieel niet. In 2017 stootte Nederland 4.400 ton ammoniak méér uit dan is toegestaan volgens de Europese richtlijn, schreef staatssecretaris Stientje van Veldhoven (Infrastructuur en Waterstaat, D66) in april 2019 aan de Tweede Kamer. Gevolgd door een open deur: ‘Aangezien de overschrijdingen in het verleden hebben plaatsgevonden, kunnen ze niet meer met maatregelen ongedaan worden gemaakt.’

Nederland is niet bepaald het braafste jongetje van de klas als het om stikstofuitstoot gaat. Van 2011 tot en met 2014 werd het emissieplafond dat de Europese Unie heeft opgesteld voor stikstofoxiden telkens overschreden. In 2015 en 2016 bleef ons land er nét onder. Alleen Ierland en Oostenrijk deden het nog beroerder.^*

Ook de ammoniakuitstoot van Nederland kan niet altijd door de beugel. In 2010 en 2011 gingen we over de schreef, om in de volgende jaren ternauwernood aan de regels te gehoorzamen.

Maar ons land heeft geluk: van begin 2018 tot eind dit jaar ziet de EU de Nederlandse stikstofuitstoot even door de vingers. Boeren mogen in deze periode tot wel 250 kilogram stikstof per hectare meer gebruiken op hun landbouwgrond – flink meer dan de Europese regel van 170 kilo stikstof. Nederland heeft hard gelobbyd voor deze uitzondering.

Daar vraagt de EU wel wat voor terug: in ruil voor een soepelere uitstootnorm moesten Nederlandse boeren de laatste jaren meer grasland aanleggen en meer mest verwerken.^* Deze uitzonderingspositie heet een derogatie.

De honderdduizenden tonnen stikstof die Nederland jaarlijks uitstoot, komen boven op de reeds aanwezige stikstofconcentraties in de lucht. Die concentraties worden berekend in microgrammen per kubieke meter lucht. Op basis daarvan bepalen politici en wetenschappers wat veilige hoeveelheden zijn voor de mens en de natuur.

De hoeveelheid stikstofoxiden die gemiddeld in de Nederlandse lucht mag hangen, is geleidelijk teruggebracht naar maximaal 40 microgram per kubieke meter.^* Dat komt overeen met de richtlijn van de Wereldgezondheidsorganisatie. De norm wordt niet overal gehaald: bij vijf van de negentien meetstations wordt het maximum overschreden, in het bijzonder in Amsterdam en Rotterdam.^*

De Europese richtlijn is strenger dan de Nederlandse wet. In 2008 stelde de EU de jaarlijkse grenswaarde voor stikstofoxiden vast op 32 microgram per kubieke meter, voor de ‘bescherming van de menselijke gezondheid’. Nog strenger is de norm ter ‘bescherming van de vegetatie en de natuurlijke ecosystemen’: 24 microgram. Alleen Noord-Nederland, het westen van Zeeland en het uiterste zuiden van Limburg halen dat niveau.^*

5. Waarom werd het vorige beleid afgeschoten?

Omdat Nederland al jaren te veel stikstof uitstoot, introduceerde de regering in 2015 het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Daarin werken de landelijke overheid, provincies, natuurorganisaties en ondernemers samen om de hoeveelheid stikstof in de natuur te verminderen. In dit beleid konden bedrijven alsnog vergunningen aanvragen om overmatige hoeveelheden stikstof uit te stoten, maar die moesten dan wel gecompenseerd worden met andere maatregelen.

Denk aan stikstofrijke bodemlagen die worden verwijderd, of boeren die stikstofarm voer aan hun vee geven – met minder ammoniakuitstoot tot gevolg. Ook vergunningsaanvragen voor bedrijven die stikstof uitstoten en dicht bij natuurgebieden zijn gevestigd, werden via dit programma langs de meetlat gelegd. Meestal zijn dit boerenbedrijven, maar ook bijvoorbeeld afvalverwerkers hebben met dit beleid te maken.^*

Een paar maanden na de invoering van het Programma Aanpak Stikstof verleende de overheid vergunningen aan zes agrarische bedrijven in Noord-Brabant. Deze liggen allemaal in beschermde natuurgebieden. Stichting Werkgroep Behoud de Peel, die zich sterk maakt voor het milieu, was het daar niet mee eens en na een lange rechtsgang boog de Raad van State zich erover.

Die heeft de groep gelijk gegeven. De overheid was veel te optimistisch over de verduurzaming van bedrijven in de buurt van natuurgebieden, aldus de Raad van State.^* ‘Vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden’, schrijft de rechter, ‘[wordt] alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden.’

Bovendien mogen ‘de verwachte voordelen’ van een duurzamere bedrijfsvoering volgens de Raad niet worden betrokken bij ‘de beoordeling of de negatieve gevolgen (...) kunnen worden voorkomen of verminderd’.

Samenvattend: de overheid verstrekte vergunningen voor veehouderijen, bedrijventerreinen of wegen, zonder dat ze weet of dat uiteindelijk minder schadelijk was voor het milieu. En dat mag niet, want die positieve gevolgen moeten van tevoren al zeker zijn, oordeelde de Raad van State.

6. Wat houdt het nieuw voorgestelde beleid in?

De reden dat er een nieuwe stikstofwet moet komen is dat onze natuurgebieden door te veel stikstof vervuild worden, en kwetsbare soorten uitsterven. Dat het kabinet zo snel tot actie overging, zelfs zonder het advies van haar eigen commissie af te wachten, was echter niet om gevlekte orchissen te redden, maar de bouwsector. Want de Raad van State had per decreet vrijwel alle grote bouwprojecten stilgelegd, om zo de stikstofuitstoot per direct te verminderen.

Het doel van het nieuwe beleid dat nu door Schouten is voorgesteld, is dat in 2030 de helft van de kwetsbare Natura 2000-gebieden voldoen aan de Europese stikstofnorm. Om dit te bereiken worden er een hele trits aan maatregelen genomen. Naast de snelheidsbeperking moeten veehouders bijvoorbeeld hun voer aanpassen, zodat er minder overtollig eiwit in zit en de urine en mest van boerderijdieren minder stikstof bevatten. Dat kan bijvoorbeeld door koeien geen soja te voeren, maar gras. Wel wordt die maatregel volgend jaar alweer ingetrokken, en vertrouwt de minister erop dat vanaf dan goede afspraken met de veevoer-industrie voldoende zullen zijn.

Op dezelfde manier gaan ook de meeste andere maatregelen niet om harde regels, maar om zogenaamde streefwaardes. Het meeste geld, 350 van het totaal van 522 miljoen euro, gaat naar het uitkopen van boeren. Maar ook dit gaat op vrijwillige basis.

Critici, inclusief sommige boeren, vinden het doodzonde dat al dit geld wordt gebruikt om een fractie van de boeren uit te kopen, zonder garantie dat het de meest vervuilende bedrijven zijn die het dichtst bij kwetsbare gebieden zitten. Volgens hen zou het geld beter gebruikt kunnen worden door voor elk kwetsbaar gebied specifiek een structurele oplossing te zoeken. Kort gezegd is de frustratie van de critici dat in dit nieuwe beleidsplan opnieuw de landbouw centraal wordt gesteld, en niet de natuur.

7. Waarom schiet de commissie-Remkes dit nieuwe beleid nu al af?

Het kabinet wil dus een beleid gaan voeren met als streven om de wet voor de helft te gaan volgen (want het doel is dat de helft van de Natura 2000-gebieden gaat voldoen aan de bindende stikstofnorm). Het is kenmerkend voor de positie van de huidige regering ten opzichte van kwetsbare natuur: een beetje in de goede richting schuiven is al hartstikke mooi. Een dergelijke houding ten opzichte van de wet zou ondenkbaar zijn als het om mensen of zelfs bedrijven ging.

De commissie stelt dat de situatie in natuurgebieden met het voorgestelde beleid niet zal verbeteren. Nederland zal daarmee niet voldoen aan de Europese verplichtingen. Het beleid komt neer op het zoeken naar ‘rek en ruimte’ binnen de huidige kaders, en de regering lijkt niet doordrongen van het feit dat er serieuze opofferingen gemaakt moeten worden om onze natuur te redden.

Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de commissie-Remkes dit beleid nu afschiet. Want het is nu eenmaal de wet dat álle kwetsbare natuurgebieden onder die norm moeten blijven. De commissie concludeert daarom dat het beleid twee keer zo streng moet, en bovendien dat die vrijblijvende ‘streefwaardes’ moeten worden omgezet in harde regels. Een algemene regeling voor boeren die willen afzwaaien is volgens de commissie-Remkes niet voldoende, en deels zelfs weggegooid geld. In plaats daarvan pleit de commissie voor selectieve dwingende maatregelen bij kwetsbare gebieden.

Anders zal het beleid opnieuw door de rechter worden afgekeurd, zoals met het oorspronkelijke beleid gebeurde en waar het gedonder vorig jaar mee begon, aldus Remkes.

De commissie kan zich naar eigen zeggen ‘niet aan de indruk onttrekken’ dat de voorgestelde aanpak ‘overeenkomsten vertoont’ met het vorige stikstofbeleid. Het is een vreselijke conclusie: de regering draait in rondjes, terwijl de toestand van onze natuurgebieden elke dag verder verslechtert.

Hoe nu verder? Het negeren van dit advies is voor minister Schouten geen optie, want ze heeft zelf om dit advies gevraagd. Aan de andere kant is het advies ook geenszins bindend. Maar de vorige uitspraak van de Raad van State galmt nog na in het kabinet. Corona bestond nog niet, en Rutte zei destijds dat de stikstofcrisis de heftigste periode was die hij in zijn negen jaar als premier had meegemaakt. De conclusie van Remkes, dat het nu voorgestelde beleid net zo hard beoordeeld gaat worden door de rechters, zal niet aan dovemansoren gericht zijn.

Meer lezen?