Hoe twee miljard dollar van de tabaksindustrie achter een Brussels rookgordijn verdwijnt

‘Het is te erg wat er is gebeurd,’ zegt Ingeborg Grässle. ‘Ik kan niet opgeven. Het raakt aan de reden waarom ik politicus ben.’

De Duitse christendemocratische Europarlementariër voert een verbeten strijd om transparantie in de affaire-Dalli. Op 16 oktober 2012 moest de Maltese eurocommissaris aftreden, nadat tegen hem de verdenking was gerezen dat hij via een vriend omkoopgeld aan een tabaksfabrikant had gevraagd. Sindsdien woedt er in de Europese instellingen een almaar heviger gevecht over de toedracht van John Dalli’s val.

In april dit jaar sprak het Europees Parlement uit dat de beschuldigingen tegen Dalli tot op de dag van vandaag onbewezen zijn. Ook ‘betreurde het sterk’ dat het onderzoek van het European Anti-fraud Office (OLAF) dat Dalli de kop kostte ‘ernstige tekortkomingen’ had.

In juli 2014 haalde Grässle, die als voorzitter van de begrotingscontrolecommissie van het Parlement een belangrijke positie bekleedt, fel uit in het blad Europolitics. Ze verweet OLAF het Parlement voorgelogen te hebben en oordeelde dat het tijd was voor een grote schoonmaak bij het antifraudebureau.

Giovanni Kessler, de directeur van OLAF, reageerde als door een wesp gestoken. Hij schreef een brief gericht aan de voorzitters van de drie belangrijkste Europese instellingen, een document dat De Correspondent in handen heeft. Kessler sprak daarin zijn zorg uit dat de beschuldigingen ‘op de rand van laster’ de reputatie en het vermogen om onafhankelijk onderzoek te doen van zijn bureau aantastten.

Half oktober kreeg Kessler een vriendelijk antwoord. De hoogste bazen van de Europese Unie besloten hun brief met: ‘We moedigen u en uw staf aan om uw belangrijke werk voort te zetten, in volledige onafhankelijkheid, en verzekeren u van onze volle steun bij deze inspanningen.’

Wonderlijk. Kessler heeft in een door het Europarlement aangenomen beslissing felle kritiek gekregen, maar de voorzitter van het Parlement gaat pal achter hem staan.

Maar Grässle laat zich niet uit het veld slaan. Op haar werkkamer in het Europarlement zet ze nauwgezet uiteen waarom OLAF volgens haar juridisch in de fout is gegaan. Ook licht ze toe waarom ze argwaan koestert over de akkoorden die de Europese Commissie met de vier grootste tabaksfabrikanten sloot.

Allereerst heeft ze weinig fiducie in de opbrengst ervan. ‘Het is verbazingwekkend hoe blij iedereen is met heel weinig resultaten,’ zegt ze. Nog belangrijker: ze heeft sterke aanwijzingen dat de sigarettenmakers bij afsluiting van de overeenkomsten is beloofd dat de Europese tabaksrichtlijn niet aangescherpt zou worden. ‘In dat geval heeft de zaak-Dalli logica,’ denkt Grässle. Want de eurocommissaris van Gezondheid werkte juist aan een strengere tabakswet.

Een betwiste telefoontap

In het onderzoek naar de beschuldigingen tegen Dalli ging OLAF volgens de Duitse christendemocrate juridisch de mist in met een telefoontap. Het Bureau voor fraudebestrijding arrangeerde een telefoongesprek tussen Inge Delfosse, een tabakslobbyiste, en Silvio Zammit, de bekende van de eurocommissaris die om de omkoopsom zou hebben gevraagd. Het getapte gesprek, dat als doel had meer zicht te krijgen op de ‘diensten’ die Zammit aanbood, leverde geen bruikbare informatie op ten aanzien van de beschuldigingen.

Het getapte gesprek had als doel meer zicht te krijgen op de ‘diensten’ die Zammit aanbood

Achteraf wees het Supervisory Committee van OLAF erop dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in een vergelijkbare zaak heeft geoordeeld dat het op deze manier opzetten en afluisteren van een privételefoongesprek in strijd is met de wet. De toezichthouders spraken hun diepe verontrusting uit over het feit dat OLAF schijnbaar geen juridische analyse had gemaakt die liet zien dat de tap in dit geval wel geoorloofd was.

Het Europarlement verzocht OLAF in april dit jaar een dergelijke analyse alsnog te leveren. Voor Grässle is het duidelijk: ‘Artikel 259bis van de Belgische wet zegt dat het een misdaad is.’ Ze verwijt Kessler publiekelijk te hebben verkondigd dat hij zijn onderzoek legaal heeft verricht en het weer zo zou doen. ‘Dit is feitelijk een leugen.’

De persdienst van OLAF laat desgevraagd weten dat de telefoontap wel legaal was. Hij verwijst naar de regulering waarin is vastgelegd wat OLAF wel en niet mag. De dienst zegt dat de juridische analyse waar het Parlement om heeft verzocht is gemaakt. Maar dat is een intern werkdocument dat niet voor de ogen van een journalist bestemd is.

‘De regulering waar OLAF naar verwijst, is de wettelijke basis voor interne onderzoeken, niet voor externe,’ werpt Grässle tegen.

Ze lijkt het gelijk aan haar zijde te hebben: aan het begin van het artikel waarnaar OLAF verwijst, staat expliciet dat het betrekking heeft op interne onderzoeken. En de mensen tussen wie het getapte gesprek plaatsvond, Zammit en Delfosse, werkten niet in de Europese instellingen.

Het is een wezenlijke kwestie. De club die zich bezighoudt met de bestrijding van fraude binnen de Europese Unie zou zelf het summum van zuiverheid en wettelijkheid moeten zijn.

Nog meer leugens?

De Duitse Europarlementariër heeft nog wel meer voorbeelden van momenten waarop OLAF naar haar overtuiging de waarheid geweld aan deed. In mei 2013 vroeg het Europarlement in een besloten hoorzitting aan OLAF-directeur Kessler of Rita Schembri van het Maltese antifraudebureau betrokken was geweest bij het onderzoek. Het Parlement wilde dat weten, omdat Schembri op dat moment ook in het Supervisory Committee zat en dan dus op haar eigen onderzoek toezicht moest houden. Kessler zei volgens Grässle tijdens de hoorzitting dat Schembri geen rol had bij het onderzoek. Maar uit het eigen rapport blijkt dat zij wel degelijk aanwezig was bij verschillende verhoren.

En dan is er nog de vraag hoe happig OLAF is om mee te werken aan lopende rechtszaken. In Malta bijvoorbeeld, in de zaak tegen Zammit, de man die de omkoopsom zou hebben gevraagd. In het achtergrondverhaal dat Dalli schreef over de affaire stelt de gevallen eurocommissaris dat Kessler vier keer heeft geweigerd als getuige te verschijnen, naar de overtuiging van Dalli omdat Kessler bang is dat aan het licht komt hoe hij de waarheid heeft verdraaid. Grässle geeft mij Maltese krantenberichten waarin ook te lezen is dat OLAF herhaaldelijk heeft geweigerd als getuige op te treden.

De openbaar aanklager van Malta bevestigt desgevraagd dat hij juridische assistentie heeft gevraagd van het Belgische Openbaar Ministerie om getuigen van OLAF via een videoconferentie te horen. Maar de persdienst van het antifraudebureau houdt in een reactie vol: ‘OLAF heeft geen enkel officieel verzoek gehad voor enig OLAF-personeel om te getuigen voor enige Maltese rechtbank in zaken verbonden met de zaak waarnaar je verwijst. OLAF is bereid met de Maltese juridische autoriteiten samen te werken, in het geval dat ze een formeel verzoek indienen voor OLAF-personeel om te getuigen.’

Merkwaardig. Zeker is in ieder geval dat OLAF niet staat te springen om te verschijnen voor een parlementaire commissie in Malta. De Correspondent is in het bezit van een e-mailwisseling waaruit blijkt dat het Parlement al sinds half juni pogingen onderneemt Kessler te horen. Een medewerker van OLAF laat op 24 juli weten dat zijn ‘agenda voor weken, zelfs maanden vol zit’ en stelt data half oktober voor. Maar in een brief van 10 oktober, die ook in handen is van De Correspondent, deelt Kessler zelf mede dat hij alle vragen al in een schrijven van 2 juli heeft beantwoord en hij zijn aanwezigheid niet langer noodzakelijk vindt.

In twee urenlange achtergrondgesprekken met de baas van OLAF en een persvoorlichtster waaruit ik niet mag citeren, houdt Kessler vol dat zijn dienst geen steken heeft laten vallen en dat hij volledig bereid is zijn medewerking aan lopende onderzoeken te verlenen.

Ik vraag hem ook naar de akkoorden met de tabaksfabrikanten over de bestrijding van sigarettensmokkel waar OLAF bij betrokken is. Het officiële, citeerbare antwoord komt later per e-mail van de persdienst van de Europese Commissie.

Wisselgeld

In 2004 tekenden de Commissie en tien landen waaronder Nederland het eerste akkoord met Philip Morris. Het doel: het bestrijden van sigarettensmokkel en namaaksigaretten. Industrie en overheid hadden er baat bij: door sigarettensmokkel liep de overheid naar schatting jaarlijks tien miljard euro aan accijnzen mis en namaaksigaretten drukten de verkoop van de producten van de tabaksfabrikanten.

‘In het begin maakte het Parlement zich helemaal niet druk over deze akkoorden,’ zegt Ingeborg Grässle. ‘Dat was fout.’ Want de tabaksfabrikanten kregen voor hun centen – in totaal 2,15 miljard dollar – heel wat terug. ‘Er liepen juridische procedures tegen tabaksfabrikanten over hun betrokkenheid bij smokkel,’ vertelt de Duitse christendemocrate. ‘Deze procedures door de lidstaten zijn stopgezet.’

Ze wijst erop dat de Europese Commissie een advocatenkantoor 200 miljoen euro betaalt voor juridische bijstand ten aanzien van de overeenkomsten. Alleen dat al is een indicatie dat er grote belangen mee gemoeid zijn.

Wat haar nog meer verontrust, is dat de akkoorden mogelijk invloed hebben gehad op de aanscherping van de Tobacco Products Directive (TPD), de Europese wet die alles rondom de productie en verkoop van tabak regelt. ‘Bronnen die deel hebben genomen aan de onderhandelingsronden met Philip Morris International hebben me verteld dat de Commissie bij het sluiten van de deal ook heeft beloofd de wetgeving ten aanzien van tabaksproducten niet te veranderen,’ zegt ze.

Met een dergelijke belofte zou de tabaksindustrie natuurlijk zeer gelukkig zijn. Want op strengere regels, bijvoorbeeld ten aanzien van hoe sigarettenpakjes eruit moeten zien, zat ze niet te wachten.

‘Dat betekent dat je EU-wetgeving kan afkopen,’ becommentarieert Grässle. ‘Daarom ben ik heel goed naar die akkoorden gaan kijken. Staat ergens zwart op wit dat de TPD niet zou veranderen? Dan zou de Dallizaak daarin passen.’

Want de gezondheidscommissaris en ex-roker zag het juist als zijn levenswerk de tabakswet aan te scherpen. Zelf zegt hij dat hij eind 2011 van het allerhoogste niveau – de intussen vertrokken voorzitter van de Europese Commissie Barroso – te horen kreeg dat hij daarmee moest stoppen. Dat is iets wat hij zich, laat Dalli me in een e-mail weten, ‘levendig herinnert’ en dat hij ook als getuige in de rechtszaak tegen Zammit, onder ede dus, heeft herhaald. Maar dat Barroso dit tegen hem heeft gezegd in een gesprek onder vier ogen, kan hij natuurlijk niet bewijzen.

Kan Grässle wel hardmaken dat de fabrikanten is toegezegd dat de tabakswet niet zou wijzigen en dat ze anders hun betalingen kunnen intrekken?

Alles is openbaar. Of toch niet?

Dat kan ze niet, omdat niet alles wat met de akkoorden te maken heeft openbaar is en ook Grässle dus niet kan achterhalen wat er allemaal is afgesproken.

Toch wel. De akkoorden staan gewoon online, laat een woordvoerder van de Europese Commissie mij weten. En de geheime annexen dan, waar de in oktober uitgezonden Franse documentaire Cash Investigation. La grande manipulation de l’industrie du tabac op wees? ‘Een klein deel van de annexen is niet meegenomen in de publieke versie omdat deze passages verwijzen naar vertrouwelijke bedrijfsinformatie, zoals welke fabrieken welke sigaretten voor welke markten maken,’ antwoordt de woordvoerder. Maar deze niet-publieke informatie zou ‘geen verborgen verplichtingen’ bevatten, dus ook niet de belofte dat de tabakswet niet zou wijzigen.

Zeker, delen staan online, bevestigt Grässle, maar ‘belangrijke delen ontbreken.’ Ze wijst erop dat de akkoorden met drie fabrikanten bepalingen bevatten die het recht geven de overeenkomst te beëindigen wanneer er sprake is van een aanhoudende schending van ‘redelijke verwachtingen.’

En bij de beoordeling van wat in die categorie van ‘redelijke verwachtingen’ valt, tellen alle aan de akkoorden gerelateerde documenten mee, ook briefwisselingen tussen de ondertekenaars en notulen van bijeenkomsten. Ze geeft me een lange lijst van documenten waar de begrotingscontrolecommissie van het Europarlement om heeft gevraagd, maar die ze niet heeft gekregen.

Bestemming: onbekend

Van de in totaal ruim twee miljard dollar gaat een kleine tien procent naar de Europese Commissie en ruim 90 procent naar de lidstaten die de akkoorden ondertekenden.

De Europese Rekenkamer schreef in 2012 dat het onbekend is wat de lidstaten met het geld doen. Niet best, vond de Rekenkamer. Want dergelijke informatie zou eigenlijk op het niveau van de Europese Commissie beschikbaar moeten zijn, om goed bij te kunnen houden hoe de middelen voor de bestrijding van tabakssmokkel worden besteed.

Niets vreemds aan, vindt de woordvoerder van de Europese Commissie. ‘Het geld verkregen door de EU en de lidstaten als gevolg van de akkoorden met de vier grootste tabaksfabrikanten is niet geoormerkt voor enige specifieke daaruit volgende acties,’ laat ze weten. ‘Het is daarom niet mogelijk een verband te leggen tussen de binnenkomende gelden en specifieke uitgaven.’

Het geld verkregen als gevolg van de akkoorden met de vier grootste tabaksfabrikanten is niet geoormerkt

Al kunnen we, gezien het feit dat het geld niet is geoormerkt, dus niet zeggen dat de kleine tien procent voor de Europese Commissie rechtstreeks naar OLAF vloeit, zeker is dat volgens het jaarverslag van het antifraudebureau in 2013 ruim twintig personeelsleden werkten aan de bestrijding van illegale tabakshandel. OLAF tekent op dat het een ‘significante hoeveelheid geld’ besteedt aan ‘de soepele implementatie van de akkoorden.’ Maar gedetailleerde informatie over hoeveel geld, de precieze besteding en de opbrengst daarvan, ontbreekt.

En de lidstaten? Navraag bij het Nederlandse ministerie van Financiën leert dat het geld hier wordt gezien als compensatie voor misgelopen accijnzen en er geen maatregelen tegen tabakssmokkel mee worden gefinancierd. Zo staat het ook vermeld in een rapport van de Nederlandse Rekenkamer uit 2012: tot op dat moment is er bijna 26 miljoen binnengekomen en dat geld is verdwenen in de zak van de Belastingdienst.

Hè, de akkoorden zijn toch bedoeld om tabakssmokkel te bestrijden? Neem de overeenkomst met Philip Morris. Daarin staat dat de ondertekenaars erkennen dat het doel ervan is ‘betekenisvolle assistentie te verlenen aan de lidstaten en de Europese Commissie bij het terugdringen van de smokkel en illegale distributie van sigaretten.’ Dan is het toch vreemd dat het geld daar helemaal niet voor wordt gebruikt? In reactie op die vraag zegt ook het ministerie van Financiën dat de inkomsten niet zijn geoormerkt.

Het eerste van de vier akkoorden is al tien jaar geleden getekend, maar in een heel decennium heeft de Europese Commissie geen enkele beoordeling gemaakt over het terugdringen van tabakssmokkel met geld van de industrie. Het Europarlement verzocht de Europese Commissie in april een dergelijke effectbeoordeling te maken. Nu de Europese Commissie de gesprekken met Philip Morris is begonnen over voortzetting van het akkoord, is het dat wel van plan. ‘De diensten van de Commissie zijn al (!) begonnen met het werk de ervaringen te beoordelen met de eerste tien jaar van het toepassen van het akkoord met Philip Morris,’ laat de woordvoerder weten.

Vooralsnog ziet Grässle in ieder geval weinig opbrengsten, behalve de centen dan. Niet voor de EU althans, wel voor de tabaksindustrie. ‘In Duitsland zeggen we: je wordt hoffähig,de deuren gaan voor je open, je zit met elkaar om tafel.’

Vrienden van de industrie

Hoe belangrijk de tabaksfabrikanten dat vinden, blijkt wel uit de stapel documenten van Philip Morris die Florence Berteletti op een mooie dag in haar postvak vond. Berteletti is de directeur van Smoke Free Partnership, een organisatie die als missie heeft de wereld te bevrijden van sterfte en lijden door rookwaren. In haar Brusselse kantoor mag ik het zeshonderd pagina’s dikke dossier doornemen. Nogal onthutsend materiaal.

De documenten geven een inkijkje in hoe Philip Morris de Tobacco Products Directive in de afgelopen jaren probeerde te beïnvloeden. Er staan doelstellingen in als ‘het verzekeren van politieke overeenstemming door contacten op topniveau,’ ‘target the commissioner’ en ‘break the health silo’ in de Raad van Ministers. Daaronder verstonden ze: zorgen voor een blokkerende minderheid in de Raad die de wet die Dalli en zijn opvolger Borg in de maak hadden kon tegenhouden en ‘intelligence/political pressure from other ministries’opwekken.

Philip Morris bracht alle Europarlementariërs in kaart. Over Wim van de Camp van het CDA: ‘ontvankelijk voor argumenten van de industrie, dol op motorrijden.’ Over zijn fractiegenoot Ria Oomen: ‘op dit moment geen factor van betekenis’ en ‘heeft een zeer slechte relatie met Wortmann, De Lange,’ de twee andere CDA-Europarlementariërs.

Dat Berteletti dit alles in haar postvak vond en dus kon openbaren, heeft eraan bijgedragen dat er in het voorjaar van 2014 toch een scherpere tabakswet is gekomen. ‘De industrie was te ver gegaan, het keerde zich tegen haar,’ analyseert ze. ‘Het laten zien van dit materiaal had een sterk effect. Het schokte nogal wat parlementariërs dat hun naam werd genoemd, en ook de hoeveelheid ontmoetingen met de industrie die ze hadden gehad en het psychologische onderzoek dat naar hen was gedaan.’

Alle computers verdwenen

De uiteindelijk mislukte strategie van de industrie was simpelweg vertragen, zegt Berteletti. En het indienen van een klacht tegen commissaris Dalli paste naar haar overtuiging in die strategie.

‘Op de dag dat ik hoorde dat Dalli was afgetreden, ging ik in tranen naar bed,’ vertelt Berteletti. Ze had het gevoel dat hij aan hun kant stond en dat zijn val de doodsklap voor de tabakswet kon betekenen.

Toen ze een dag later naar het kantoor ging, waren alle computers van haar organisatie verdwenen. De inbraak is nooit opgehelderd. Als baas van een evidence based-organisatie kan ze niet zeggen dat er een verband is met haar strijd voor een strenge tabakswet. Maar ze vertelt wel dit: ‘We kregen een rapport van onze beveiligingsdienst die zei dat de inbraak was verricht door echte professionals, niet door dieven die geïnteresseerd waren in het stelen van computers. We hadden het beste alarmsysteem in het gebouw, maar ze gingen ons kantoor het eerste binnen en wisten wat ze deden. En er was een tweede organisatie in het gebouw waar ook werd ingebroken. Zij werkten op hetzelfde dossier. Alleen de computers van de mensen die op dit dossier werken, waren verdwenen.’

In haar computer zat ook haar strategie om de tabakswet zo streng mogelijk te krijgen. Op 18 oktober 2012 had ze bijna haar hoop verloren. Ze vindt het een wonder dat de wet er, mede dankzij de uitgelekte documenten, toch is gekomen.

Maar de strijd is niet gestreden: Philip Morris is een rechtszaak begonnen. Daarin zal moeten blijken of het bedrijf ook beroep zal doen op de tabaksakkoorden en alle volgens Grässle daarmee verbonden documenten.

Helderheid krijgen over die overeenkomsten is een van de zaken waar Berteletti zich in de komende tijd op wil richten. ‘Er is een fenomenaal gebrek aan transparantie. Het Parlement heeft gevraagd aan de Europese Commissie: waarom zijn jullie bezig deze akkoorden te hernieuwen? Geen antwoord. Er is geen effectbeoordeling gemaakt of de bestaande akkoorden de illegale handel hebben verminderd. Er is geen informatie op enig niveau. Dit is een schandaal.’