Tien vragen, tien minuten: is er wel een Europees migratiebeleid?

Het was niet lullig bedoeld. Een collega vroeg me onlangs of ik eens in een artikeltje kon uitleggen wat het EU-migratiebeleid nu precies inhoudt. Gewoon, in een paar honderd woorden, zodat ik daar makkelijk naar kon doorlinken in mijn stukken. 

Ik moest bekennen dat ik geen kant-en-klaar antwoord had op haar vraag. Vrij lullig – want ik gebruik de term ‘EU-migratiebeleid’ constant in mijn artikelen.

En ik ben niet de enige. Kranten kunnen een politicus rustig omschrijven als een ‘uitgesproken tegenstander van het EU-migratiebeleid’.^* Tijdschriften schrijven analyses over ‘falend EU-migratiebeleid’.^* Volgens Amnesty International draagt ‘het EU-migratiebeleid’ bij aan misstanden in Libië.^* Onze premier hoopt op ‘doorbraken in het Europese migratiebeleid’. ^* Academici pleiten voor een ‘slimmer EU-migratiebeleid’.^*  

We gebruiken de term massaal als containerbegrip, om een reeks beleidsmaatregelen, deals, fondsen, programma’s, internationale afspraken en een flinke dosis politieke grootspraak te vatten. Een containerbegrip waar iedereen wel een beeld bij heeft. Dat heeft verder geen uitleg nodig, toch?

Wel dus, liet mijn collega me met haar vraag zien. Daarom doe ik vandaag, nadat ik het EU-migratiebeleid al anderhalf jaar becommentarieer, een poging om uit te leggen: wat ís het EU-migratiebeleid precies? 

Het is niet gelukt in een paar honderd woorden. Wel in tien vragen en zeven infographics. 

1. Poging één: wat is het EU-migratiebeleid? 

Het helpt om over het EU-migratiebeleid na te denken als drie concentrische cirkels. In de kleinste cirkel bevindt zich de Schengenzone. De 26 landen die binnen deze zone vallen, hebben onderling geen grenscontroles – inwoners mogen vrij wonen, werken en reizen in de hele zone. Het migratiebeleid in deze cirkel gaat over de verdeling van asielzoekers, en het bewaken van de Schengengrenzen. 

De tweede cirkel, die iets groter is, bestaat uit de landen die grenzen aan de Schengenzone, met name in het Middellandse Zeegebied. Denk aan Turkije, Marokko en Libië. Hier bestaat het EU-beleid uit afspraken met deze landen over het opvangen of tegenhouden van migranten die proberen de EU te bereiken. Zo betaalt Europa de Libische kustwacht om bootjes te onderscheppen en maakt de EU grote sommen geld over aan de Turkse overheid voor vluchtelingenkampen (zogenoemde ‘opvang in de regio’). 

De derde cirkel bestaat uit landen die verder van de EU liggen, en waar migranten vandaan vertrekken. Dit zijn voornamelijk Afrikaanse landen, waar migranten vandaan komen die veelal geen recht hebben op asiel in de EU.

In deze cirkel komt het beleid neer op onderhandelen over terugkeer-overeenkomsten, om migranten makkelijk te laten terugkeren naar hun land van herkomst. Het bestaat ook uit het financieren van ontwikkelingsprojecten, om mensen minder reden te geven naar Europa af te reizen. Én uit het versterken van de grensbewaking van deze landen. 

2. Is er dan wel één EU-migratiebeleid?

Niet echt, nee. Het EU-migratiebeleid is een samenraapsel van maatregelen op het gebied van grensbewaking, terugkeer, asielprocedures en ontwikkelingsprojecten.  

Na de zogenoemde ‘vluchtelingencrisis’ van 2015 is er wel veel veranderd aan dat samenraapsel. De nadruk is meer op de buitenste cirkels komen te liggen. In feite schuift de EU haar zuidgrenzen steeds dieper Afrika in. (Terwijl – o ironie – Afrikaanse migranten met de crisis van 2015 weinig te maken hadden.)

3. Waarom kwam de nadruk steeds meer op de buitenste cirkels te liggen?

In één zin: omdat de Europese lidstaten het over de binnenste cirkel niet eens kunnen worden. 

Er is even een uitstapje nodig om dat te begrijpen – naar de categorieën die de EU voor migranten in het leven heeft geroepen. Want de ene migrant is de andere niet. 

Afhankelijk van het soort migrant dat je bent, mag je wel of niet in de Europese Unie blijven. Twee uitgangspunten zijn voor de EU belangrijk:

• Het onderscheid tussen legale en illegale (‘irreguliere’) migratie. Dat wil zeggen: komt een migrant met een geldig visum de Europese Unie in? Een migrant die op een rubberboot aankomt in Italië noemen we een ‘irreguliere migrant’. Wie op Schiphol door de douane komt is een ‘reguliere migrant’.
• Het onderscheid tussen migranten die wél recht hebben op asiel in de EU, en zij die dat niet hebben. Iedere migrant heeft recht op een eerlijke asielprocedure (al kan die soms jaren duren). Maar alleen diegenen die kunnen aantonen op de vlucht te zijn voor geweld of vervolging in eigen land, komen in aanmerking voor een vluchtelingenstatus. Wie als ‘vluchteling’ wordt bestempeld mag in de EU blijven. Wie wordt afgewezen niet.  

In de praktijk kan één migrant heen en weer bewegen tussen deze categorieën – van legaal naar illegaal en weer terug. Een migrant kan legaal binnenkomen, op een studentenvisum bijvoorbeeld, maar langer blijven dan is toegestaan – en zo in de illegaliteit belanden. Een migrant kan op de vlucht voor oorlog illegaal binnenkomen op een rubberboot en na een asielprocedure als een legale vluchteling een verblijfsvergunning krijgen. En een expat die legaal in Europa komt werken is een economische migrant – maar in de volksmond gebruiken we die term juist voor een uitgeprocedeerde asielzoeker, of een ongedocumenteerde migrant die nooit asiel heeft aangevraagd.

De migranten in de bootjes op tv, die voorpagina’s vullen, mogen dan ‘illegaal’ binnenkomen, maar hebben wel degelijk het recht om asiel aan te vragen – en mogelijk ook het recht om als erkende vluchteling in de EU te verblijven. Hoewel de associatie bij ‘het EU-migratiebeleid’ vooral het tegengaan van ‘irreguliere migratie’ is, heeft het beleid effect op alle soorten migranten.  

4. Oké, maar waar kunnen de EU-landen het dan niet over eens worden?

Over de vraag welke landen al die asielaanvragen moeten verwerken. 

Jarenlang is de unie al bezig om ervoor te zorgen dat een asielzoeker overal in de EU dezelfde kans maakt op een vluchtelingenstatus. Want het kan natuurlijk niet zo zijn dat een asielzoeker in Italië méér kans op asiel maakt dan in, zeg, België. Als de asielzoeker eenmaal een vluchtelingenstatus heeft, mag hij namelijk overal in de Schengenzone wonen en werken. 

In 2013 werd het Common European Asylum System (CEAS) afgehamerd. Daarmee werden alle asielprocedures in Europa gelijkgetrokken. Onderdeel van het CEAS is de inmiddels beruchte Dublin-regulering, die bepaalt dat een migrant alleen in het land van aankomst in de EU asiel mag aanvragen. Daardoor krijgen Zuid-Europese landen veel meer asielverzoeken te verwerken dan Noord-Europese – aan hun Mediterrane kusten komen bootmigranten immers aan wal.

Premier Mark Rutte noemde dat in 2011 ‘gewoon pech’. ‘Landen hebben voor- en nadelen van hun ligging.’

Maar toen kwam de zomer van 2015. Tienduizenden mensen gingen in rubberboten de Middellandse Zee op, en de meesten waren Syriërs.

De ‘Dublin-regeling’ zorgde voor een gigantische druk op de asielsystemen van Zuid-Europese landen, waar tienduizenden mensen in één klap een asielprocedure moesten doorlopen. Waar moesten zij verblijven? Wie moest al die aanvragen behandelen? 

Wat volgde zijn we de vluchtelingencrisis gaan noemen: overvolle Griekse eilanden, uitpuilende Italiaanse kampen, colonnes mensen die te voet Oost-Europa in trokken. Een foto van een aangespoeld kinderlijkje. 

Het was duidelijk dat Noord-Europese landen een steentje moesten bijdragen. Merkel deed haar schaffende best door de Duitse grenzen open te stellen voor tienduizenden migranten. De ene migratietop na de andere werd georganiseerd. Enkele tienduizenden Syriërs werden ‘herverdeeld’. Het jaarbudget van het Europees Grens- en kustwachtagentschap Frontex ging over de kop, van 142 miljoen in 2015 naar 320 miljoen euro in 2018. 

Maar een eerlijkere verdeling van asielzoekers – daar zijn de EU-lidstaten het nog altijd niet over eens.  

En bij gebrek aan een oplossing voor de problemen in de binnenste cirkel, verplaatste de focus van het EU-beleid naar beleidsmaatregelen waar de lidstaten wél gezamenlijk achter konden staan: maatregelen die gelden voor de buitenste cirkels. 

Hoewel de zomer van 2015 dus vooral een interne crisis was voor de EU, was hij het startschot voor een gigantisch extern migratiebeleid. 

5. Hoe ziet dat externe migratiebeleid er dan uit? 

In november 2015 en maart 2016 vonden twee belangrijke internationale toppen plaats, die aan de basis staan van het huidige externe EU-migratiebeleid. 

De eerste vond plaats in Valetta, de hoofdstad van Malta. Aanwezig waren vrijwel alle staatshoofden van de EU én van de Afrikaanse Unie. 

Het Emergency Trust Fund for Africa zag er het licht: een fonds van zo’n 4 miljard euro, met als doel het aanpakken van de grondoorzaken van migratie in Afrika. In navolging van de top werd ook het Partnership Framework on Migration gelanceerd. De belangrijkste ‘partners’ werden Ethiopië, Mali, Nigeria en Senegal – landen in de ‘derde cirkel’ van ons migratiebeleid. De EU maakte migratie tot haar hoogste prioriteit in de relaties met deze landen.

Tijdens de tweede top, in Brussel, werd nóg zo’n groot fonds geboren: het ‘Facility for Refugees in Turkey’-fonds, ter waarde van ongeveer 6 miljard euro – beter bekend als ‘de Turkije-deal’. Het doel was de opvang van Syrische vluchtelingen in Turkije verbeteren – zodat zij in de ‘tweede cirkel’ zouden blijven.

En zo maakte Europa zijn migratiebudgetten in enkele maanden tijd meer dan twee keer zo groot en begon de Unie met grote haast allerlei programma’s te financieren in omliggende landen.^* VN-organisaties en internationale hulporganisaties zagen ineens bakken met geld vrijkomen voor migratieprojecten die zij moesten gaan uitvoeren.

6. Waar gaat dat geld heen?

Een overzicht krijgen van alle migratiebudgetten van de EU is alsof je van een bord spaghetti een stroomschema probeert te maken. Op de site van het Europees parlement is te lezen dat er tussen 2014 en 2020 binnen de EU 15 miljard euro aan migratie wordt uitgegeven en buiten de EU 12,5 miljard.^*  

In feite zijn de bedragen zeker hoger. Onderzoekers spreken van een ‘incoherent en gefragmenteerd financieringslandschap’.^* Er zijn zeker achttien verschillende geldpotjes waaruit de EU het migratiebeleid betaalt. Een deel van het geld wordt verdeeld per regio, een deel per thema, weer een ander deel per land. En dan is er nog het geld dat de EU aan EU-lidstaten geeft om uit te geven aan bilaterale migratieprojecten. 

Om enigszins te begrijpen hoe het geld verdeeld wordt, pik ik er één fonds uit: het Emergency Trust Fund for Africa, goed voor zo’n 4,2 miljard euro. Bedoeld, zo schrijft het Europees Parlement op zijn site,^* ‘om de leefomstandigheden in Afrika te verbeteren en mensen aan te moedigen in hun land van herkomst te blijven, in plaats van de gevaarlijke reis naar Europa te ondernemen’.  

Traditionele ontwikkelingsprojecten worden door dit fonds nu omgedoopt tot ‘migratieprojecten’. Waar hulporganisaties voorheen moesten rapporteren hoeveel ‘kansarme jongeren’ ze bereikten met hun programma’s, moeten ze nu rapporteren hoeveel ‘potentiële migranten’ ze hebben geholpen. 

In 2017 ging 63 procent^* van het fonds naar ontwikkelingsprojecten (denk aan: jongeren een startkapitaal geven om een bedrijfje op te zetten), 13,5 procent naar veiligheid en vredesopbouw (bijvoorbeeld: de lokale politie trainen) en 1,5 procent naar onderzoek (om bijvoorbeeld betere data over migratiestromen te krijgen). En een flink deel, 22 procent, naar wat de EU ‘migratiemanagement’ noemt. 

7. Migratiemanagement? Wat is dat nu weer?

Dat is een belangrijk begrip in EU-migratieland. En nogal veelomvattend. Migratiemanagement valt uiteen in vijf thema’s. 

1. Migratie beperken en controleren.
2. Migranten terug laten vliegen naar hun landen van herkomst.
3. De bevolkingsregistratie in landen van herkomst verbeteren. 
4. Bewustwordingscampagnes opzetten over de gevaren van irreguliere migratie.
5. Het creëren van meer legale manieren om te migreren.

Migratiemanagement kan in de praktijk dus van alles zijn. Van het verbeteren van grensbewaking door Afrikaanse douaniers te trainen tot postercampagnes over de gevaren van een reis over de Middellandse Zee tot het terugvliegen van onderweg gestrande migranten tot naaicursussen voor uitgeprocedeerde asielzoekers. 

De Europese grensbewakingsclub Frontex speelt daar een belangrijke rol in, bijvoorbeeld door grenswachten te trainen in Afrika, en uitgeprocedeerde asielzoekers terug laten vliegen.

Over dat terugvliegen onderhandelt de Europese Commissie volop met landen waar veel migranten vandaan komen. Ze proberen zogenoemde Return and Readmission Agreements te sluiten: contracten tussen de EU en de landen van herkomst waarin staat dat het land uitgeprocedeerde asielzoekers zonder gedoe zal terugnemen. In ruil voor, bijvoorbeeld, een flinke bak geld. 

Ook het creëren van meer legale mogelijkheden om te migreren valt onder migratiemanagement. Denk aan tijdelijke werkvisa of studiebeurzen. Slechts 0,7 procent van het Trust Fund werd daar in 2017 aan besteed.^*  

8. Vindt de EU legale migratie dan niet zo belangrijk? 

Op papier wel. 

In 2005 heeft de EU één document opgesteld – geüpdatet in 2011 – waar het hele migratiebeleid op stoelt: de Global Approach to Migration and Mobility (GAMM). De GAMM is een vrij genuanceerd document, waarin de positieve kanten van migratie en mobiliteit duidelijk naar voren komen. Drie van de vier ‘pijlers’ van de GAMM gaan in feite over het bevorderen van migratie – mits legaal en voor iedereen gunstig. De vier pijlers zijn: 

1. Het beter organiseren van legale migratie en het goed organiseren van mobiliteit.
2. Het voorkomen en bestrijden van irreguliere migratie.
3. De ontwikkelingseffecten van migratie maximaliseren.
4. Het bevorderen van internationale bescherming van vluchtelingen.

Op papier zijn de vier pijlers van de GAMM even belangrijk. Maar in de praktijk ‘wint’ pijler 2 – het voorkomen en bestrijden van irreguliere migratie – het met vlag en wimpel van de andere pijlers. 

Dat komt doordat na de crisis van 2015 een ander overkoepelend beleidsdocument werd gepubliceerd: de European Agenda on Migration. Deze nieuwe aanpak heeft de GAMM stilletjes en officieus van tafel geveegd.

In de European Agenda on Migration ligt de nadruk veel meer op harde grenzen en veiligheid: er is een pijler expliciet gewijd aan betere grensbewaking. Betere legale routes zijn van pijler 1 gezakt naar pijler 4. En de positieve effecten van migratie worden nu in één paragraaf genoemd, in plaats van in een aparte pijler. 

Het EU-migratiebeleid schakelde in 2015 over op de crisisstand. En is daar sindsdien op blijven staan.

9. Waar gaat dit heen?

Op dit moment is de EU volop bezig met de meerjarenbegroting van 2021-2028. Voor migratiebeleid komt ontzettend veel extra geld vrij. 

Voor de binnenste cirkel gaat de begroting omhoog van 13 miljard (2014-2020) naar 34,9 miljard (2021-2028). Het budget voor Europese grensbewaking zal verviervoudigen.^*

Wat de buitenste ringen van het EU-migratiebeleid betreft, zal de EU al haar fondsen voor ontwikkelingssamenwerking gaan bundelen onder één paraplu: het NDICI-fonds, goed voor zo’n 90 miljard euro.^* Onderwerp van debat in de EU is nu of ten minste 10 procent van dit fonds standaard naar migratiedoelen zal gaan. En als dat zo is, wat daar dan onder mag vallen. Grensbewaking? Het trainen van militairen in de Sahel? Het openen van meer detentiecentra in Libië? 

10. Werkt het? 

Dat hangt ervan af hoe je succes meet. De EU zelf pronkt ermee dat er nu, vergeleken met crisisjaar 2015, 90 procent minder migranten aankomen in de EU. Maar zo’n percentage klinkt vooral indrukwekkend omdat de migratiepiek in 2015 zo uitzonderlijk hoog was. 

Belangrijk is dat we niet weten of de daling in aankomsten is veroorzaakt door Europees beleid. Want die kan ook (deels) veroorzaakt zijn door ontwikkelingen in de oorlog in Syrië, of doordat alle Syriërs met genoeg geld om te vluchten de oversteek al hebben gewaagd.

En: minder aankomsten betekent niet automatisch dat er minder mensen vertrekken. Hoeveel mensen er sterven in de Sahara, weet niemand. Naar schatting zitten er nog tienduizenden Afrikaanse migranten vast in Libië – onder meer doordat een door de EU-gefinancierde Libische kustwacht hun bootjes op weg naar Europa onderschept.

Gemeten naar aankomsten in Europa is het EU-migratiebeleid dus een succes. Gemeten naar het welzijn van migranten zeker niet.  

14-10-2019: In een eerdere versie van dit verhaal ontbrak in het stroomdiagram over (il)legale statussen de categorie ‘gezinshereniging’. Deze is toegevoegd.