De EU heeft in stilte een crisis uitgeroepen in 26 Afrikaanse landen. En omzeilt zo de eigen aanbestedingsregels

Het is 5 december 2017 als hoogleraar Thomas Spijkerboer, in zijn werkkamer in het Zweedse Lund, op zijn dooie gemak Decision C(2015)7293 doorneemt. Het Europese besluit verhandelt over een fonds dat ‘de oorzaken van migratie en ontheemding in Afrika’ tegen moet gaan. Tja, het is niet de meest verheffende stof, maar daarvoor ben je ook hoogleraar migratierecht. Dan komt Spijkerboer aan bij pagina 9.

‘The countries referred to in paragraph 4 of Article 1…’, leest hij in het besluit.

Hij bladert even terug: Burkina Faso, Kameroen, Libië, Nigeria, Niger, Senegal, Kenia, Somalië, Algerije... De lijst gaat door en door. Zo’n beetje driekwart van Afrika staat er op.

‘... are considered to be in a crisis situation in the sense of paragraph 2 of Article 90 of the Rules of Application…’

Ho! Wat!? Zulk slecht nieuws tref je zelden aan in een wettekst – heel Afrika in crisis! En hoelang moest deze tragische situatie voortduren?

‘For the duration of the Trust Fund.’

Spijkerboer is met stomheid geslagen. ‘Makes my day’, tekent hij met gevoel voor ironie op in zijn notitieboek.

Want hier staat nogal wat op het spel. De wettekst die hij leest is het juridische fundament van een van de grootste en belangrijkste Europese migratiefondsen: het EUTF. In slechts drie jaar tijd is via dit fonds 4,6 miljard euro besteed aan migratieprojecten in Afrika. 

En met dit zinnetje, weggestopt in Brussels juridische krochten, omzeilt de Europese Unie haar eigen regels. Want in een crisissituatie hoeft de EU niet openbaar aan te besteden. Nood breekt wet. 

De haast van het EUTF

Nu klinkt het aanbestedingsproces van een Europees migratiefonds misschien meer als iets voor een vakblad. En zo begon het onderzoek van hoogleraar migratierecht Thomas Spijkerboer van de Vrije Universiteit in Amsterdam ook. Samen met hoogleraar Europees bestuursrecht Elies Steyger dook hij in de juridische jungle van het Emergency Trust Fund for stability and addressing root causes of irregular migration and displaced persons in Africa: het EUTF.

Ze wilden begrijpen hoe de contracten voor het uitvoeren van EUTF-projecten worden toegewezen. Met andere woorden: wie het geld krijgt en waarom. 

Maar al snel zagen ze: deze ogenschijnlijk technische vraag staat voor een fundamenteel probleem in het EU-migratiebeleid én heeft in de praktijk grote gevolgen. 

Om dat te snappen, is het goed te weten hoe het EUTF werd opgericht. Eén woord staat daarbij centraal: háást. 

Het was de zomer van 2015, de hoogtijdagen van wat we in Europa ‘de vluchtelingencrisis’ zijn gaan noemen. De Griekse eilanden zaten bomvol bootmigranten, voor de Italiaanse kusten zonk de ene na de andere rubberboot, duizenden mensen trokken te voet door Oost-Europa. Voor de mediterrane bureaucratieën waren de aantallen asielzoekers overweldigend.

En hoewel die asielzoekers grotendeels uit Syrië, Irak en Afghanistan kwamen, zette ‘de crisis’ ook de schijnwerpers op de al jaren redelijk constante migratie uit het Afrikaanse continent. Leiders uit Europa en Afrika besloten tijdens een top in Malta dat er meer geld moest komen om de grondoorzaken van de migratie en ontheemding in Afrika aan te pakken. Flink meer geld. Het EUTF werd geboren, onder management van de Europese Commissie. Een emergency fund ja, een crisisfonds, bedoeld om de oorzaken van ‘de vluchtelingencrisis’ in Europa aan te pakken.^*

Het hele proces is nogal ondoorzichtig

Van de 4,6 miljard euro die nu, drie jaar later, in het fonds is gestopt, komt het leeuwendeel uit bestaande EU-fondsen.^* Dat wordt aangevuld met bijdragen van EU-lidstaten,^* Zwitserland en Noorwegen. Duitsland en Italië zijn daarbij koplopers: zij stopten respectievelijk 182 en 123 miljoen euro in het fonds. Nederland zit in de middenmoot, met 26 miljoen euro. 

Het EUTF is een wat schizofreen fonds: projecten die tot doel hebben Afrikaanse migratie naar Europa tegen te gaan, worden op één hoop geveegd met projecten die noodhulp verlenen in grote humanitaire crises in Afrika. Uit het EUTF wordt van alles betaald: van voedselhulp, tot vredesopbouw, tot grensbewaking, tot bewustwordingscampagnes, tot werkgelegenheidsprojecten.

Maar hoe precies besloten wordt welke projecten wel en niet worden gefinancierd, is behoorlijk vaag. In de woorden van de Europese Rekenkamer is de selectie van projecten ‘niet helemaal consistent en duidelijk’.^* Een onderzoek in opdracht van het Europees Parlement noemt ‘het hele proces nogal ondoorzichtig’.^* Van open competitie tussen projectvoorstellen is veelal geen sprake. Parlementaire controle op de besteding van het fonds is niet mogelijk. Het Europees Parlement riep meerdere keren op tot meer democratische controle op de projectkeuzes van het fonds, maar die oproepen zijn, volgens Europarlementariër Tineke Strik (GroenLinks), ‘grotendeels genegeerd’.

Het voordeel dat tegenover deze wazige beslisstructuur staat, is snelheid, zo zeggen onderzoekers, beleidsmakers, academici en de Europese Commissie zelf. Zelden heeft de EU zo rap en zo ‘flexibel’ projecten in Afrika kunnen uitvoeren. 

Hoe aanbesteden in de EU werkt 

Spijkerboer en Steyger waren benieuwd hoe dat kon. Normaliter is geld ontvangen uit EU-fondsen namelijk een lang proces van openbare aanbesteding.

Alle contracten die de EU afsluit boven een bepaald bedrag moeten worden gepubliceerd in het Official Journal of the European Union.^* Zo heeft elke organisatie evenveel kans om een overheidscontract te bemachtigen. ‘Openbaar aanbesteden is bedoeld om concurrentie te bevorderen, en daarmee te zorgen dat overheidsgeld zo goed mogelijk besteed wordt’, legt Steyger uit. ‘De EU moet er alles aan doen om aanbestedingen zo open, transparant, niet-discriminerend en objectief mogelijk te maken.’

Maar er zijn een paar uitzonderingen op dit principe. Denk: als het om defensiecontracten gaat die staatsgeheimen bevatten. Of als één partij het wettelijke monopolie heeft. 

Subsidies kunnen in de EU zonder openbare aanbesteding worden toegekend wanneer er sprake is van noodgevallen. Denk: tsunami's, orkanen, vulkaanuitbarstingen

Maar de belangrijkste uitzondering: wanneer er sprake is van een crisis. Subsidies kunnen in de EU zonder openbare aanbesteding worden toegekend wanneer er sprake is van ‘uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde noodgevallen’.^* Denk: tsunami’s, orkanen, vulkaanuitbarstingen. 

Nogal wiedes natuurlijk: als er een aardbeving is in Nepal, wil je geen langdradige aanbestedingsprocedures moeten doorlopen voordat je voedselhulp, tenten of dekens kunt sturen. 

De crisis in Afrika 

Terug naar de wetteksten van het EUTF. ‘Het juridische fundament van het fonds bleek een wirwar van documenten’, zegt Spijkerboer. Een juridisch zootje zoals je niet vaak in de EU-bureaucratie ziet. Spijkerboer en Steyger plozen document na document uit, liepen artikel na artikel na, en vonden toen een nogal vreemde paragraaf.

Article 3 Decision C(2015) 7293 final of 20 October 2015^* bestaat uit vier ongenummerde zinnen, die allemaal over iets anders gaan. ‘Dat is niet hoe het hoort in een juridisch document’, zegt Spijkerboer. ‘Daarmee zijn de regels die je opstelt niet meer vindbaar.’ 

Maar daar staat het toch, tussen een paar andere, ongerelateerde zinnen: de landen waar het EUTF projecten zal financieren ‘are considered to be in crisis in the sense of paragraph 2 of Article 90 of the Rules of Application’ voor de gehele duur van het fonds.

‘Artikel 90’, waarnaar verwezen wordt, gaat echter over het vorderen van boetes. Geen crisis te bekennen. Spijkerboer loopt alle EU-aanbestedingsreglementen na op het woord ‘crisis’. En zo treft hij artikel 190: de uitzonderingsclausule voor aardbevingen, tsunami’s en andere rampen. Er bleek een 1 te ontbreken in het EUTF-document. Spijkerboer: ‘Je geeft miljarden uit en dan staat er een typfout in je juridische fundament? Hoe is dat mogelijk!’

Tikfouten daargelaten, roept het EUTF dus een crisis uit in alle landen waar het fonds opereert – zolang het fonds zal bestaan. Dat is in elk geval tot en met 2020, en er wordt gesproken over verlenging. Vanwege die crisis hoeft 4,6 miljard euro dus niet openbaar aanbesteed te worden. In 26 Afrikaanse landen. 

Een topambtenaar van de Europese Commissie vertelt ons dat er in een aantal van die landen wél openbare aanbestedingen zijn gedaan voor lokale contracten. Dat wordt bevestigd door een woordvoerder van de Commissie. ‘Maar’, geeft de topambtenaar toe, ‘de regels verplichten ons daar niet toe. We kunnen als we willen gewoon fondsen uitdelen zonder aanbesteding.’

Waar dit voor staat: de snelheid waarmee de EU het migratiegeld wil besteden

De vraag is natuurlijk waarom dit gebeurt. Wat heeft de EU hieraan? 

In off the record-gesprekken met ambtenaren die voor het EUTF en de Europese Commissie werken, blijven de lippen flink op elkaar. Maar er zijn wel wat redenen te bedenken waarom de EU liever snel zou willen handelen dan de normale aanbestedingsprocessen door te lopen.

‘Migratiebeleid is communicatiebeleid’, zegt een anonieme betrokkene. ‘Politici willen snelle signalen geven dat ze iets concreets doen.’ De top in Malta, waar het EUTF werd opgericht, was daar het ultieme voorbeeld van. Het was het hoogtepunt van de vluchtelingencrisis: alle hens aan dek voor Europese beleidsmakers, om íéts te doen om de aankomsten aan mediterrane kusten terug te brengen.

Regeringsleiders kwamen samen, en na één dag lag er de basis voor de Turkijedeal:^* 3 miljard euro voor Turkije om de instroom van Syriërs terug te brengen. ‘Dat was even slikken voor Afrikaanse leiders’, zegt de betrokken bron. En dus moest er ook een deal met Afrika komen: ‘om te laten zien dat ook de samenwerking met Afrika serieus genomen werd’. Dat werd, vertellen ook andere betrokkenen, ‘een lange nachtsessie’.

Het resultaat was een actieplan^* dat vooral politiek en symbolisch belangrijk was, en waarvan de ‘details’ (lees: de inhoud van de programma’s die het moest opzetten in Afrika) nog helemaal niet uitgewerkt waren. En dus was het van groot belang voor de EU om ‘een snelle en flexibele’ manier te vinden om het actieplan ook echt uit te voeren.

Dat werd het EUTF. ‘Het idee met het EUTF was om binnen enkele dagen te reageren, niet binnen enkele weken’, zegt een adviseur voor het Europees Parlement.

En wat is een betere manier om snelheid te maken dan een crisis uit te roepen? 

Als jurist stop je zo’n clausule alleen op die manier weg als je een probleempje voorziet

‘Er is doelbewust een clausule opgenomen om niet te hoeven aanbesteden – dat is geen vergissing’, zegt Spijkerboer. Dat bevestigt ook de Europese Commissie. Volgens een woordvoerder is het EUTF zo is opgezet om ‘een gezamenlijke en flexibele reactie mogelijk te maken, met concrete en snelle resultaten on the ground.’ 

Andere experts op het gebied van internationale fondsen en Europees recht die we spreken, zeggen dat er ‘zeker over nagedacht’ zal zijn om deze clausule ‘expres een beetje te verstoppen’. Spijkerboer: ‘Die clausule is nauwelijks waarneembaar. Als jurist stop je zo’n clausule alleen op die manier weg als je een probleempje voorziet. En zo’n probleempje kan best zijn dat Afrikaanse landen zouden ontploffen als ze dit zouden weten.’

Inderdaad waren de spanningen tussen de EU en de Afrikaanse Unie al flink opgelopen tijdens de top. Een noodsituatie in 26 landen uitroepen was op dat moment niet echt een slimme diplomatieke move geweest. 

Wat heeft dit voor gevolgen?

Maar dit verhaal gaat voorbij bureaucratie of diplomatie: de clausule heeft ook in de praktijk grote gevolgen. 

Spijkerboer selecteerde alle migratiemanagementprojecten binnen het EUTF (goed voor 1,7 miljard van het fonds) en zag dat slechts vijf organisaties 65 procent van die financiering ontvangen: de VN-organisaties voor migratie (IOM) en vluchtelingen (UNHCR), het Duitse ontwikkelingsagentschap GIZ, de Italiaanse overheid en het Franse Civipol. IOM ontvangt verreweg het meeste geld: 22 procent, bijna een kwart van alle financiering.

In Nigeria ligt dat percentage nog hoger, bleek uit ons eigen onderzoek: 86 procent van het EUTF-geld in Nigeria gaat naar VN- of EU-agentschappen.  

Hoe kan dat?

Niet omdat er een groot complot is, maar simpelweg omdat deze organisaties kortere lijntjes hebben om het fonds te bereiken. De Europese ontwikkelingsagentschappen en VN-organisaties weten in Brussel precies wie ze moeten hebben, spreken de taal van de Brusselse bureaucraten, en weten exact hoe ze voorstellen binnen de EU-regels moeten formuleren. Van meerdere ambtenaren horen we dat de meeste projectvoorstellen uit de koker van lidstaten, hun ontwikkelingsagentschappen of VN-organisaties komen. Dat is ook in de oprichtingsovereenkomst^* van het fonds zo voorzien: Artikel 10 omschrijft het samenwerken met lidstaten als de ‘voorkeursoptie’ voor het implementeren van projecten. 

De Europese ontwikkelingsagentschappen en VN-organisaties weten in Brussel precies wie ze moeten hebben

Zo kan het dus zijn dat het Duitse ontwikkelingsagentschap GIZ een proefballonnetje voor een project oplaat bij de Duitse ambassade in Nigeria, die dat meeneemt naar de Europese Delegatie in Abuja, die het neerlegt bij de Europese Commissie. Als het project even later wordt goedgekeurd, kan GIZ ook weer zelf uitvoerder van dat project worden. Zonder dat een andere organisatie kan meedingen om het project uit te voeren. 

Zo gaat het EUTF-geld dus grotendeels naar VN-organisaties en agentschappen van EU-lidstaten. En veel minder naar internationale ngo’s of Afrikaanse organisaties, die de projecten misschien net zo goed, en misschien wel goedkoper, zouden kunnen uitvoeren. Of die andere organisaties wél projecten zouden krijgen als er een formele aanbestedingsprocedure was, is natuurlijk speculeren. De standaarden van de Europese Unie zijn hoog, en kleine organisaties kunnen daar vaak sowieso niet aan voldoen. 

Maar op deze manier hebben die organisaties niet eens een kans. Afrikaanse landen hebben ook geen stemrecht over de EUTF-projecten: ze mogen alleen aanschuiven als waarnemers bij de vergaderingen waar de projecten gekozen worden.

‘Dit is dus precies wat openbaar aanbestedingsrecht probeert te voorkomen’, zegt Spijkerboer. ‘Een markt waar overheidscontracten maar naar een paar spelers gaan.’

‘Kartelvorming’, noemt hij het. 

Mag dit? 

Dit mag absoluut niet, zeggen Spijkerboer en Steyger. De EU omzeilt haar eigen aanbestedingsregels. 

Noodsituaties moeten volgens de EU-regels ‘naar behoren gemotiveerd’ worden.^* ‘Zo’n motivatie ontbreekt voor het EUTF volledig’, zegt Spijkerboer. ‘Er wordt geen enkel bewijs aangedragen dat er een crisis is in alle 26 Afrikaanse landen voor de gehele duur van het fonds.’ 

Bovendien is zo’n generalisatie ‘evident buiten proportie’, vult Steyger aan. Ook de Europese Rekenkamer laat in een reactie weten dat ‘de crises die het EUTF wil adresseren niet voldoende zijn gedefinieerd voor de verschillende regio’s.’

Natuurlijk zijn er gebieden waar EUTF-geld heen gaat waar wel degelijk een noodsituatie heerst. Dat er niet openbaar hoeft te worden aanbesteed voor voedselhulp in het noorden van Nigeria,^* medische hulp in Zuid-Soedan,^* of terrorismebestrijding in het noorden van Mali^* – dat kun je goed beargumenteren. 

Maar in stabiele landen als Ghana, Senegal of Kenia? Een crisis?

Kunnen we een project voor grensbewaking in Ghana,^* werkgelegenheid in Senegal,^* of zelfredzaamheid van vluchtelingen in Kenia^* niet netjes openbaar aanbesteden, omdat er anders mensen zullen sterven? 

En zelfs in landen als Mali, waar wel degelijk een crisis in het noorden is, zijn lang niet alle projecten van het EUTF beïnvloed door die crisis. Een project om de bevolkingsregistratie te verbeteren^* – een proces dat nota bene al jaren op de plank ligt van de Malinese overheid – is toch onmogelijk te framen als niet-openbaar-aan-te-besteden door een onvoorziene ramp?

Bovendien kun je je afvragen of zo’n crisis-clausule überhaupt nodig was. De Europese Rekenkamer laat in een reactie op dit artikel weten: ‘Hoewel het EUTF er over het algemeen in geslaagd is om de ondertekening van contracten te versnellen, zijn andere bestaande noodhulpinstrumenten in dit opzicht nog altijd sneller.’

Wat zegt de Europese Commissie zelf?

Gevraagd om een reactie laat de Europese Commissie weten inderdaad een crisis te hebben uitgeroepen in 26 Afrikaanse landen. Daarmee overtreedt de EU geen ‘wettelijke voorschriften’, schrijft de woordvoerder, ‘mits de crisis-verklaring is gerechtvaardigd’. Dat zou zo zijn omdat ‘de meeste’ landen waar het EUTF actief is in 2015, toen het fonds werd opgericht, in noodsituaties verkeerden. ‘Daarom zijn alle landen waarop het instrument betrekking heeft (...) gelijkgesteld aan landen die zich in een crisissituatie bevinden’, schrijft de Europese Commissie.

De Commissie benadrukt dat soms wel degelijk openbare aanbestedingsprocedures plaatsvinden voor het EUTF. Hoe vaak is onduidelijk. De woordvoerder zegt dat ongeveer 14 procent van het EUTF-geld via EU-agentschappen naar lokale of internationale ngo’s gaat.

Dat het meeste geld via de lidstaten en hun agentschappen wordt besteed, heeft volgens de Europese Commissie niets met de crisis-clausule te maken, maar met Artikel 10 van de oprichtingsovereenkomst van het fonds.^* Dat omschrijft samenwerking met lidstaten en hun agentschappen als de voorkeursoptie voor het implementeren van projecten. Dat is, zegt de woordvoerder, ‘om overlappingen in de structuur te voorkomen en optimaal gebruik te maken van de deskundigheid van de donoren’. 

De Commissie omschrijft het opzetten van het EUTF als een reactie op ‘de verschillende aard en omvang van crises die worden gekenmerkt door hun volatiliteit en omvang op het Afrikaanse continent’. Opvallend genoeg wordt de vluchtelingencrisis of ‘migratie’ in de gehele reactie niet genoemd. Dit terwijl de missie van het EUTF^* is om ‘de stabiliteit te bevorderen en bij te dragen tot een beter migratiemanagement, onder meer door de onderliggende oorzaken van destabilisatie, gedwongen ontheemding en irreguliere migratie aan te pakken’.

De Commissie gaat niet in op onze vragen over waarom de crisis-clausule zo vreemd verstopt is in de juridische documenten, of over de typfout in het document. 

Wiens crisis is dit?

De Afrikaanse Unie reageerde niet op herhaaldelijke verzoeken om een reactie op dit artikel. Ferdinand Nwoye, de woordvoerder van het Nigeriaanse minister van Buitenlandse Zaken, zei: ‘Het lijkt me geen reden om boos te worden dat Europa een crisis uitroept in ons land. Als wanhopige Nigerianen hun leven wagen om in Europa te komen, is er in ons land dan geen crisis?’

‘Wanneer zich een crisis voordoet, moet het natuurlijk mogelijk zijn om financiering snel beschikbaar te maken. Daar hebben we dit soort noodfondsen voor’, reageert Europarlementariër Tineke Strik. ‘Maar de paradox van het EUTF is dat dit “crisisfonds” projecten met langetermijndoelstellingen voor vier jaar heeft opgezet. Het EUTF is een concreet voorbeeld van hoe het Europees Parlement tijdens de vluchtelingencrisis van 2015 buitenspel is gezet.’

Het is volstrekt onduidelijk welke en wiens “crisis” het fonds moet aanpakken

Strik gaat verder: ‘Het is volstrekt onduidelijk welke, en misschien nog wel belangrijker, wiens “crisis” het fonds moet aanpakken. Het lijkt erop dat het bestempelen van migratiebeleid als het aanpakken van een “crisis” de lidstaten in staat heeft gesteld om uitzonderlijke bevoegdheden te gebruiken. Dat is in strijd met de beginselen van de rechtsstaat waar de EU voor zou moeten staan.’

Internationale hulporganisaties zijn het daarmee eens. ‘Het bredere Europese migratiebeleid – zoals via het EUTF – veroorzaakt soms meer problemen dan het oplost’, zegt Wouter van Dis, migratie-expert bij Oxfam Novib. ‘Zo heeft de EU bijvoorbeeld via het EUTF mogelijk indirect ‘“veiligheidstroepen” in Soedan gefinancierd die de vreedzame protestmarsen in Khartoum hardhandig en bloedig hebben neergeslagen. Absoluut schokkend nieuws, een groot schandaal, maar het is simpelweg het gevolg van het overhaaste en ondoordachte staande beleid.’

De échte crisis

De Europese Unie is niet de enige die, als het om migratie gaat, een noodsituatie uitroept om reguliere checks and balances of democratische controle opzij te schuiven. 

Donald Trump deed het – zoals zo vaak – luid, lomp, en voor een hele hoop camera’s. Hij riep begin dit jaar een crisis uit in het grensgebied met Mexico, om zo gemakkelijk en snel geld vrij te spelen voor zijn lang gedroomde muur.^*  

Viktor Orbán deed het in Hongarije,^* Jair Bolsonaro in Brazilië,^* Kyriakos Mitsotakis in Griekenland,^* Lenín Moreno in Ecuador.^* Allemaal riepen ze een migratiecrisis uit en zetten daarmee het parlement buitenspel. Maar: dat deden ze in eigen land. 

En dat is wel zo eerlijk. Want de crisis waarover Europa hier spreekt, is helemaal geen crisis in Afrika, het is een crisis in Europa. Een crisis die gaat over hoe solidair EU-lidstaten met elkaar willen zijn, over of en door wie aan asielzoekers een plaats moet worden gegeven, en over hoe de ‘Europese Manier van Leven’ precies ‘ beschermd moet worden.’

Het echte antwoord op de crisis ligt in de Brusselse overheidsgangen, niet in Afrika.

De ironie ontgaat Spijkerboer niet. ‘Je gaat dus met wanbestuur in Brussel goed bestuur in Afrika invoeren? Iets zegt me dat dat niet noodzakelijkerwijs een succes wordt.’

Lees de hele reactie van de Europese Commissie op dit artikel hier terug.

Dit artikel is tot stand gekomen met steun van het Money Trail-project, ondersteund door de Nationale Postcode Loterij.