Als het aan de regering ligt, gaat u vooral niet naar de rechter

Luister hier naar het voorgelezen verhaal

Het Kantongerecht in Boxmeer biedt een viergangenkerstmenu aan voor 45 euro. Met onder andere een wildplankje en een duo van eend. Voor de vleesvermijders is er gevulde avocado en een taartje van gegrilde pompoen.

Vroeger werden er nog vonnissen geserveerd. Er was in Boxmeer genoeg horeca. Maar er is geen gerecht meer.

Inwoners van Boxmeer die nu een probleem willen voorleggen aan de kantonrechter, of zich hebben te verantwoorden voor een wetsovertreding, moeten 43 kilometer verder naar Den Bosch reizen.

Dat is verder dan 43 kilometer en een treinretourtje van 27 euro lijkt. En het treft vooral de mensen die het minste cadeau hebben gekregen in het leven, en het meest bij rechter terechtkomen. Bijvoorbeeld die alleenstaande moeder die haar ontslag bij de supermarkt wil aanvechten.

Niet alleen uit Boxmeer, maar ook uit andere kleinere plaatsen zoals Lelystad en Emmen is de rechtspraak wegbezuinigd, verplaatst naar grotere rechtbanken in grotere steden. Met in het achterhoofd een ‘efficiencyslag’. Nu vragen velen zich af of dat een goed idee was. Voorlopig is het niet goedkoper geworden. Het recht is ook niet alleen efficiënt.

De ‘herziening van de gerechtelijke kaart’ in 2013 heeft de rechtspraak, net als veel regionale ziekenhuizen, vooral buiten de grote steden, verder van de burger gebracht. Wie wil bevallen, moet vaak verder reizen. Wie naar de rechter wil, moet vaak verder reizen.

Voor iedere gemeente in Nederland hebben collega’s Reinier Tromp en Heleen Emanuel uitgezocht bij welke kantonlocatie de inwoners in 2012 en 2019 terechtkonden. Daarna is GIS-software gebruikt om deze data te koppelen aan de gemeentegrenzen van 2012 en 2019. Hierdoor konden we ‘kanton-gebieden’ maken. Alle adressen van de zogenaamde BAG (basisregistratie adressen en gebouwen) werden gegroepeerd door alle adressen op te splitsen op basis van het kanton-gebied waar ze onder vielen. Daarna zijn alle afstanden uitgerekend tussen de adressen en de desbetreffende kantonrechtbank. Om de visualisatie te maken, zijn de gemiddelden van al deze afstanden per gemeente uitgerekend.

Een stad zonder rechtbank

Door stadhuizen en rechtbanken weg te halen en verderop samen te voegen in grote, anonieme gebouwen worden dorpen en stadjes ontzield. Het sluiten van postkantoren en brievenbussen, betaalautomaten en bankkantoortjes heeft vergelijkbare gevolgen, maar ze zijn toch minder wezenlijk dan de rechtbank. Het gaat niet om ongemak maar om iets essentieels.

Een stad zonder rechtbank is een stad zonder symbool van de rechtsstaat.

Nederland is daar voor de rechtspraak verder in gegaan dan andere Europese landen. Hier zijn bijvoorbeeld tien keer zo veel inwoners per rechtbank als in België.

Rechtspraak is geen overheidsproduct, maar een kwetsbaar onderdeel van het weefsel van onze beschaving.

Amanda de Nijs, rechter in Rotterdam, vertelt: ‘Ik heb twintig jaar in de sociale advocatuur gewerkt en de man in de straat bijgestaan. Ik weet hoe belangrijk nabijheid van de rechtspraak is. Helaas is het fijnmazige kantongerechtennetwerk afgebroken.

‘Sinds 2013 is de zelfstandige rechtbank in Dordrecht in feite een uitgeklede locatie van de rechtbank Rotterdam geworden. Toen in 2015 uit het Meerjarenplan bleek dat zeven kleinere rechtbanklocaties, waaronder Dordrecht, gesloten dreigden te worden, heb ik mij aangesloten bij de vakbond NVvR en de landelijke protesten. In Almelo en Alkmaar zijn de rechters toen letterlijk de straat opgegaan. De sluiting van deze kleinere rechtbanken is sindsdien van de baan, maar de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak Henk Naves heeft eerder gezegd dat meer rechtbanken sluiten ook wel kan.’

Vier keer minder rechtspraak

Naast de schaalvergroting van de rechtspraak zijn er nog drie ingrijpende manieren waarop de overheid de toegankelijkheid van de rechter heeft beperkt:

De kosten om te kunnen procederen (de griffierechten) zijn verhoogd. Dat ontmoedigt burgers en kleine bedrijven om relatief kleine vorderingen of andere geschillen opgelost te krijgen via de rechter. Dus gaan ze maar niet naar de rechter.
Sociale advocaten zijn jarenlang zwaar onderbetaald. Daarom houden steeds meer van hen ermee op, of kunnen zij niet de tijd geven aan een zaak die nodig is. Mensen met een krappe beurs hebben daardoor minder toegang tot de rechtsbijstand. Klassejustitie, zou je kunnen denken.
Steeds meer boetes en straffen worden buiten de rechter om opgelegd. Allerlei overheidsorganen én het Openbaar Ministerie kunnen burgers flinke straffen en soms een strafblad bezorgen zonder dat er een rechter aan te pas is gekomen. Burgers worden te vaak onterecht gestraft én het is een aantasting van de rechtsstaat.

De buurtrechter als duizenddingendoekje

En nu krijgt het verhaal een verrassende wending. Naast al die uitnodigingen maar weg te blijven bij de rechter.

Het ministerie van Justitie en Veiligheid en de overkoepelende Raad voor de rechtspraak moedigen allerlei experimenten aan met buurtrechters, bemiddelingsrechters, schuldenrechters, overlegrechters, spreekuurrechters, community courts en andere vormen van wat wordt genoemd ‘maatschappelijk effectieve rechtspraak’: waar burgers snel en goedkoop een oplossing van hun probleem krijgen.

Wat zou de laatste kantonrechter van Boxmeer hiervan vinden? Die zat toch om de hoek en deed snel uitspraak?

Het idee van minister Sander Dekker (‘voor Rechtsbescherming’) is dat de burger met een juridisch probleem snel in een Harry Potterse sorteerhoed (triage) belandt, waar wordt uitgemaakt of mediation of andere sociaalmaatschappelijke hulp volstaat. Dat leidt tot minder rechtszaken. Een kwart van de gevallen van gesubsidieerde rechtsbijstand zou zo overbodig worden.

Mocht een advocaat onverhoopt toch nodig zijn, dan biedt Dekker voor mensen met een krappe beurs een gesubsidieerd rechtshulppakket aan: ‘een integrale behandeling van een probleem voor een integrale prijs’. Wie niet in aanmerking komt voor zo’n gesubsidieerd pakket, kan er een verzekering voor nemen. Net zoals je een hernia met vijf fysiotherapiebehandelingen uit je basispakket niet oplost, kan zo’n beperkt rechtshulppakket ook veel te weinig zijn.

De minister is overigens niet de enige die pleit voor een radicaal andere aanpak van de rechtspraak. Het Hague Institute for Innovation of Law (HiiL) meent dat ons rechtssysteem kostbaar en soms schadelijk is en niet levert wat mensen ervan verwachten.

Het grote verschil is dat dit instituut het mensenrecht ‘toegang tot behulpzame rechtspraak’ centraal stelt in zijn kritiek. Het pleit voor een nieuw ministerie van Justitie dat daarvoor moet zorgen. Minister Dekker daarentegen maakt van de rechtsgang een vijfrittenkaart. Met de buurtrechter als duizenddingendoekje.

En de rechtspraak tijdens al deze discussies over een goedkoper stelsel? Die kraakt in zijn voegen.

Fijnmazig netwerk verloren

Die leuke dichtbij-rechtspraak is een doekje voor het bloeden. De grote beweging is ontmoediging van de gang naar de rechter. Om te beginnen door centralisatie.

Verschillende rechters die ik de afgelopen tijd heb gesproken, stelden vast dat men eerst het wijdvertakte stelsel van (kanton)rechtbanken afbreekt en vervolgens van alles verzint om de ontstane gaten op te vullen. Met het wegvallen van de kantongerechten is een deel van het geheugen van de samenleving weggevallen. De efficiencyslag is de alzheimer van de rechtsstaat.

De kantonrechter in Boxmeer kende zijn pappenheimers.

Het herschikken van de plattegrond van de Nederlandse rechtspraak heeft vooral in krimpgebieden als West-Friesland, Zuid-Limburg, Oost-Groningen en Zeeuws-Vlaanderen voor kaalslag gezorgd. Juist ook die regio’s waar relatief veel schuldenproblemen zijn. Zoals Roland Eshuis in een studie van het onderzoeksbureau van Justitie, het WODC, schrijft: ‘Personen die hun rekeningen niet (kunnen) betalen, worden relatief vaak voor de rechter gedaagd. Tegelijk zullen reisafstanden en -kosten voor deze groep meer een barrière opwerpen dan voor andere rechtzoekenden. Er is veel voor te zeggen om juist in gebieden met lage inkomens rechtspraak (fysiek) dicht bij de burger aan te (blijven) bieden.’

De Raad voor de rechtspraak heeft altijd volgehouden dat schaalvergroting nodig was om meer gespecialiseerde rechters te kunnen inzetten. Rechtspraak op enige afstand zou juist onnozele zaken weghouden bij de rechter. Maar geen enkele zaak is onnozel voor de betrokkene.

Voor een betrokkene is geen enkele zaak onnozel

De gevolgen van de schaalvergroting zijn gemengd. Rechters hebben het gevoel dat er meer verdachten bij verstek (in afwezigheid) worden berecht. Maar dat blijkt niet uit de eerder aangehaalde WODC-publicatie. Wel staat vast dat mensen met een grotere reisafstand tot een rechtbank het er eerder bij laten zitten en ervan afzien een rechtszaak aan te spannen. ‘Het opheffen van locaties remt dus de vraag naar rechtspraak.’ Onder aanmoediging van de Raad voor de rechtspraak.

In 2017, bijna vijf jaar na dato, is de herziening van de gerechtelijke kaart geëvalueerd door de commissie-Kummeling. Die constateerde dat hooguit één van de vier doelstellingen is gerealiseerd: de bedrijfsvoering is over het algemeen beter. Maar de kwaliteit van de rechtspraak is nauwelijks verbeterd en ook de financiën zijn niet aantoonbaar beter onder controle door de schaalvergroting.

Hans Hofhuis, oud-president van de rechtbank Den Haag, gaat verder in zijn oordeel: ‘De herziening van de gerechtelijke kaart is een grote fout geweest. Er was hier en daar een kwaliteitsprobleem; sommige kleine gerechten hadden onvoldoende specialistische kennis in huis. Dat had ook anders opgelost kunnen worden. De herziening heeft een weeffout in het systeem opgeleverd, met akelige nevengevolgen voor rechters en personeel. Terugdraaien gaat niet. De mensen zijn murw gemaakt. Er is te weinig weerstand tegen geboden.’

De huidige voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, Henk Naves, had in 2015 een heel ander idee over schaalvergroting: ‘Over een paar jaar is door de digitalisering de realiteit dat de rechter slechts één muisklik van je vandaan is. Je kunt straks 24/7 je dossier inkijken via rechtspraak.nl. Dát is pas toegankelijkheid. De huidige discussie is met een blik op de toekomst achterhaald. De rechter komt alleen maar dichterbij.’

Meer betalen voor je recht: griffierechten omhoog

Niet alleen de afstand tot het recht ging omhoog, ook de drempel. Het politiek-bestuurlijke streven naar minder rechtspraak bracht tien jaar geleden verhoging van de griffierechten én invoering van griffierechten voor gedaagden met zich mee. Wie een rechtszaak wilde aanspannen, moest aanzienlijk dieper in de buidel tasten dan voorheen. Je ging bij de kantonrechter soms meer aan griffierechten betalen dan wat je met de zaak hoopte te winnen. Ernst Numann, vice-president van de Hoge Raad: ‘In Europa is men verbaasd dat ook de gedaagde hier griffierechten moet betalen.’

Een loodgieter die een rekening van 550 euro door tussenkomst van de kantonrechter wilde innen was vóór de tariefswijziging 158 euro kwijt, erna 426 euro (in 2019: 486 euro). Dat is ook in relatieve zin extreem hoog.

Deze tarieven stegen bij handelszaken tussen 2009 en 2012 met 43 procent – vooral bij handelszaken met een financieel belang tussen 500 en 5.000 euro. Deze stijging heeft ertoe geleid dat er 20 procent minder zaken zijn aangespannen.

Raar genoeg zijn de tarieven bij handelszaken in hoger beroep tussen 2009 en 2012 met 20 procent verlaagd. Surprise, surprise: er kwamen meer rechtszaken. De economie van vraag en aanbod in de rechtspraak.

De Raad voor de rechtspraak, die zich altijd heeft verzet tegen verhoging van de griffierechten, stelde na vijf jaar vast dat het nieuwe systeem onbedoelde en ongewenste gevolgen had gehad. Er was meer hoger beroep ingesteld en mensen begonnen minder zaken over arbeids- en huurkwesties, verzekeringen en overeenkomsten. De beloofde administratieve vereenvoudiging was ook niet gerealiseerd.

‘Wij zijn bij de Hoge Raad een soort incassobureau voor de minister geworden’

De toenmalige voorzitter van de Raad, Frits Bakker, pleitte ervoor de griffierechten maar weer te verlagen. Minister Dekker heeft nu, na weer bijna drie jaar, een verlaging aangekondigd voor kleine vorderingen. De rekening daarvoor betalen mensen en bedrijven met vorderingen boven 12.500 euro.

Ernst Numann van de Hoge Raad heeft altijd vraagtekens geplaatst bij de verhoging van de griffierechten: ‘Wij zijn ook bij de Hoge Raad een soort incassobureau voor de minister geworden, de advocaat moet eerst betalen, anders mag de zaak niet beginnen. De gedachte is dat je gebruikmaakt van een overheidsdienst. Men vergeet daarbij dat er meestal geen alternatief is en dat het vaak de overheid is die het er zelf naar heeft gemaakt. Het is lang niet altijd jouw schuld dat er geprocedeerd moet worden. Rechtbanken weten goed om te gaan met overbodige zaken.’

Rechtsbijstand afgeknepen

De toegang tot het recht loopt voor 40 procent van de Nederlanders via een ‘toegevoegde’ advocaat, dat wil zeggen een advocaat die wordt toegewezen door de Raad voor Rechtsbijstand en (naast een eigen bijdrage) betaald door de overheid. Die sociale advocatuur lijdt al jaren onder tekortschietende financiering. Gemiddeld werken toegevoegde advocaten 22 uur aan een zaak en krijgen zij 10 uur vergoed.

Minister Dekker wilde er geen geld bij doen zolang er niet minder zaken kwamen.

Maar 60 procent van de zaken van de sociale advocatuur zijn tegen de overheid. Denk aan ouders die door de Belastingdienst voor de kinderopvangtoeslag ten onrechte achterna worden gezeten. Zonder sociale advocatuur zijn ze nergens.

Vooral in familiezaken (echtscheidingen, uithuisplaatsingen, ondertoezichtstellingen) krijgen advocaten structureel veel te weinig betaald. Voor een betwiste echtscheiding bijvoorbeeld 6 tot 10 uur, terwijl zij er al snel 25 uur mee bezig zijn. Dat wil zeggen dat zij in de praktijk 35 euro per uur krijgen, waar nog kantoorkosten af moeten.

Drie commissies stelden vast dat het systeem goed is, maar ondergefinancierd.

Pas in november 2019 zegde minister Dekker voor twee jaar tijdelijk 26,6 miljoen per jaar extra toe, om de ergste nood te lenigen. Veel minder dan de 127 miljoen per jaar extra die structureel nodig waren volgens de commissie-Van der Meer , de laatste die de financiering van de sociale advocatuur onderzocht.

Het moet nog blijken of de sociale advocaten hun voor januari aangekondigde werkstaking zullen opschorten, nu de minister een tijdelijke pleister heeft geplakt. Maar zeker is dat het afknijpen van de rechtshulp de toegang tot het recht voor velen belemmert.

Taru Spronken, advocaat-generaal bij de Hoge Raad en hoogleraar straf- en strafprocesrecht aan de Universiteit Maastricht prikt de oplossingen van Dekker door: ‘Ook alternatieve conflictoplossingsmodellen kosten geld. En de rechter blijft nodig om knopen door te hakken. Om over vragen van de toelaatbaarheid van de voorgestelde beperkingen op het recht op toegang tot de rechter van de (onvermogende) burger nog maar te zwijgen.’ Om eraan toe te voegen: ‘If you pay peanuts, you get monkeys.’

De overheid als strafrechter: de strafbeschikking

Om veelvoorkomende misdrijven snel aan te pakken mag het Openbaar Ministerie sinds 2008 zaken bestraffen zonder dat er een rechter aan te pas komt. Deze mogelijkheid heet de strafbeschikking.

Het gaat om diefstallen, mishandeling, rijden onder invloed en wegrijden na een aanrijding – zaken waarop een maximumstraf van zes jaar cel staat. Het Openbaar Ministerie mag geldboetes, taakstraffen en ontzegging van de rijbevoegdheid opleggen. Als de verdachte het met de straf niet eens is kan zij/hij daartegen verzet aantekenen, waarna de zaak alsnog door de rechter wordt berecht.

Dit voorjaar heeft de Tweede Kamer pittige kritiek uitgesproken op de gegroeide praktijk, nadat NRC met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur had onthuld dat het OM de afgelopen jaren duizenden mensen ten onrechte had veroordeeld, zonder dat er een rechter aan te pas was gekomen. Deze mensen hebben nu in veel gevallen een strafblad.

NRC onthulde dat het OM de afgelopen jaren duizenden mensen ten onrechte had veroordeeld

In de helft van de zaken waarin de OM-veroordeelde verzet aantekent tegen een strafbeschikking, komt de rechter tot een andere conclusie dan het OM. Het bewijs was onvoldoende, het dossier was incompleet, de straf was door een onbevoegde of voor een verkeerd feit opgelegd. Er worden jaarlijks tienduizenden strafbeschikkingen door het OM opgelegd.

De strafbeschikking is onderdeel van een breder beleid om strafoplegging zoveel mogelijk administratief af te handelen, dus buiten de rechter om. Dat wordt al jaren voor kleinere zaken zoals verkeersboetes toegepast. Maar steeds vaker hebben allerlei overheidsorganen de bevoegdheid ‘bestuurlijke sancties’ op te leggen. Denk aan de Omgevingsdienst voor milieunormen, concurrentiewaakhond ACM en privacywaakhond Autoriteit Persoonsgegevens, maar ook de Nieuwe Voedsel- en Warenautoriteit NVWA.

De burger heeft veel rechten en veel plichten en die moeten allemaal geadministreerd en gecontroleerd worden. Maar een rechter maakt uit wat het recht zegt als er iets is misgelopen. Uit dat oogpunt is groei van de buitenrechterlijke strafoplegging misschien efficiënt, maar steeds een kras op de rechtsstaat. Al die krassen samen vormen een forse aantasting van de rechtsstaat.

Rechtspraak op water en brood

Alle maatregelen die de toegankelijkheid van de rechtspraak beperken zijn gebaseerd op kosten- en efficiency-overwegingen. Minister Dekker denkt dat de baat voor de kosten uitgaat. De vraag is of dat zo werkt. Efficiencybezuinigingen laten meestal op zich wachten. Bij de jeugdzorg komen de werkelijke kosten als een boemerang terug. Maar dat zal Dekker als minister voor verminderende rechtsbescherming misschien niet meer meemaken.

Voorlopig past Dekker een truc toe die de politiek vaker gebruikt als men niet wil toegeven dat er een blunder is gemaakt. Hij suggereert dat hij de burger beter kan bedienen én het rechtssysteem goedkoper kan laten werken door als konijn uit de hoge hoed het sorteerloket en de vrederechter-om-de-hoek te toveren.

Maar daarmee repareert hij de gaten niet die zijn geslagen door het minder toegankelijk maken van de rechtspraak.

Erop gokken dat hij die schade kan compenseren door modieuze nieuwigheidjes is roulette spelen met onze democratische rechtsstaat.

Illustraties: Esther Aarts (voor De Correspondent)

Het kantongerecht was in kleine plaatsen een symbool en een ankerpunt. Juist in een tijd waarin tientallen procenten kiezers nadrukkelijk hun behoefte aan herkenbare houvasten tot uitdrukking brengen, heeft Den Haag de rechtspraak verkantoriseerd, gecentraliseerd en onbereikbaarder gemaakt. Weggehaald uit Groenlo en Boxmeer. Weggehaald uit het leven van de mensen.

Natuurlijk, ook het instituut rechtspraak moet met de tijd meegaan. Beter automatiseren waar het kan. Maar de politiek is al jaren bezig uit krenterigheid af te breken wat generaties hebben opgebouwd.

Als een bedachtzaam man als de president van de rechtbank Den Haag, Maarten van de Laarschot, spreekt over de ‘sluipende ondermijning’ van de rechtspraak door opeenvolgende kabinetten, dan is er iets fundamenteels aan de hand. Voorbeelden die hij noemde: invoering van de strafbeschikking, de hogere griffierechten, te lankmoedig reageren op ‘bedenkelijke commerciële initiatieven’ zoals het digitale E-court. ‘Alternatieve geschilbeslechting is niet beter en goedkoper’, volgens Van de Laarschot.

Restaurant Het Kantongerecht in Boxmeer biedt bij iedere zitting ‘water en brood van het huis’ aan. Ongetwijfeld in overleg met minister Dekker. Voor een toetje moet je ‘in hoger beroep’.

(In volgende afleveringen van deze serie gaat het over rechtszaken die veel te lang duren en de manier waarop de rechtspraak als een bedrijf wordt bestuurd.)