De Correspondent leest voor
Jelmer Mommers - In Urgenda’s klimaatzaak koos de rechter de kant van de burger tegen de regering
SoundCloud
Luister hier naar het voorgelezen artikel

Het begint saai te worden. 

In 2010 werd het eerste Emissions Gap Report gepubliceerd door de VN. In dat jaarlijkse rapport berekent het VN-milieubureau UNEP hoe groot de kloof (‘gap’) is tussen wat landen van plan zijn te doen om de CO2-emissies te beperken en wat ze zouden moeten doen om te halen. 

In dat eerste rapport stond het al, daar op pagina 10: de doelen waren alleen haalbaar als landen hun ambitie substantieel Gingen ze direct aan de slag, dan zou de uitstoot in 2020 al aan het dalen zijn en zou het doel van maximaal 2 graden opwarming binnen bereik blijven.

In werkelijkheid is de mondiale uitstoot sinds 2010 alleen maar gestegen, met De kloof is gegroeid. Landen zouden zich nu drie keer zo hard moeten inspannen om de 2 graden nog in zicht te houden, aldus het negende dat eind november verscheen.

En op de recentste klimaattop, die al even trouw ieder jaar plaatsvindt, hebben alle landen van de wereld het gepresteerd

Goed, er werd vorige week een Europese Green Deal aangekondigd. Maar bij de eerste stap in de uitvoering, de vaststelling door regeringsleiders van het doel om in 2050 CO2-neutraal te zijn, Polen lag dwars. Polen ligt al dertig jaar dwars.

Dát begint saai te worden, voorspelbaar: we weten o zo goed wat er moet gebeuren, maar wereldleiders moeten er eerst samen uit zien te komen. Ze kunnen de zware last altijd vooruitschuiven, ze kunnen nooit worden vastgepind, niemand kan een streep trekken en zeggen: nu moet je.

Of nou ja, niemand?

Hoe de rechter het klimaatbeleid corrigeerde

In juni 2015 verplichtte de rechtbank in Den Haag de Nederlandse staat om de uitstoot van broeikasgassen met 25 procent terug te dringen in 2020 ten opzichte van 1990. Dat was het minimum. Dat móést de staat ten minste doen om burgers tegen gevaarlijke klimaatopwarming

Zeedijk bij Den Helder. Uit de serie ‘Holland’ van fotograaf Mark Power (Magnum Photos / Hollandse Hoogte)

Het vonnis volgde op een ongebruikelijke uit 2013 van Urgenda, de actieorganisatie voor duurzaamheid. Een rechtszaak als deze was Urgenda wilde dat de rechter het klimaatbeleid van Nederland corrigeerde en kreeg gelijk! Wat!? 

Het ging de wereld over en in meer dan twintig landen begonnen advocaten vergelijkbare klimaatzaken

De staat ging in hoger beroep en verloor opnieuw in 2018, toen ook het gerechtshof oordeelde dat Urgenda gelijk had en het Nederlandse klimaatbeleid

Daarop stapte de staat naar de Hoge Raad. ‘In cassatie gaan’ heet deze laatste mogelijkheid om een uitspraak aan te vechten. De hoogste rechter in Nederland buigt zich dan niet meer over de feiten in een zaak, maar oordeelt of het proces goed is verlopen en of het gerechtshof het recht juist heeft toegepast. 

Deze vrijdag 20 december 2019 oordeelt de Hoge Raad over de Urgenda-zaak. 

Veel politici waren nooit over deze zaak te spreken en reageerden getergd toen Urgenda won

Dat het juridische gevecht ruim zes jaar zou doorslepen, was wel te voorspellen: veel gekozen politici waren nooit over deze zaak te spreken en reageerden getergd toen Urgenda won. ‘Als de rechter op de stoel van politici gaat zitten, kunnen we de Tweede Kamer net zo goed opdoeken en voortaan alles aan de rechter vragen’, zei VVD-Kamerlid Remco Dijkstra

‘Wat zouden we ervan vinden als een rechter zegt dat de uitkeringen omlaag moeten?’ zei PvdA-leider Diederik Samsom. ‘Of omhoog? Dus daar moet het kabinet wel even serieus

Alleen direct en indirect gekozen politici kunnen over zulke kwesties oordelen, ging het argument. Dat was het ‘primaat van de democratie’: voor complexe afwegingen van maatschappelijke belangen moest je bij parlement en kabinet zijn, niet bij de rechter. 

Ook onder juristen klonk – behalve veel bijval – hier en daar kritiek. Was de Tweede Kamer niet veel beter in staat te besluiten hoeveel de uitstoot in 2020 moest Mocht de rechter Was het vonnis uit 2015 geen verboden ‘wetgevingsbevel’, een opdracht van de rechter aan het parlement om nieuwe wetten De rechterlijke macht zou zich daarmee boven de politieke hebben verheven, en dat mag niet. 

We hebben niet voor niets een ‘scheiding der machten’, een

Dat de staat in cassatie ging, was dan ook een principekwestie, zei minister Eric Wiebes van Economische Zaken en Klimaat in november 2018. ‘We willen weten of de rechter op de stoel van de politiek

Het klinkt logisch. Maar heeft de rechter dat werkelijk gedaan? Hoe controversieel zijn de uitspraken in de Urgenda-zaak nu echt? Welke rol speelt de rechter überhaupt binnen de democratische rechtsstaat? 

Voor antwoorden op die vragen moeten we ruim een eeuw terug in de tijd. Toen werden de eerste stappen gezet die uiteindelijk zouden leiden tot een sterke, onafhankelijke die zelfs het klimaatbeleid van de regering kan corrigeren.

Het begon allemaal bij een gesprongen waterleiding.

Toen vonnissen nog onrechtvaardig waren

Het was de nacht van 4 op 5 januari 1909 en het had gevroren in Zutphen. Toen leerhandelaar midden in de nacht ging kijken in zijn pakhuis, stroomde het water al over de vloer. Door de vorst was een leiding gesprongen.

De boulevard van Zandvoort. Uit de serie ‘Holland’ van fotograaf Mark Power (Magnum Photos / Hollandse Hoogte)

Nijhof wilde snel de hoofdkraan dichtdraaien om zijn opgeslagen leer tegen het water te beschermen. Maar daarvoor moest hij bij Marietje de Vries zijn, de dame die de woning boven het pakhuis huurde en als enige toegang had tot de hoofdkraan.

Dit kon weleens lastig worden: De Vries mocht hem niet.

Nijhof belde aan. De Vries stak haar hoofd uit een raam, hoorde de panikerende leerhandelaar aan en weigerde pertinent de kraan dicht te draaien. Het waren maar praatjes om haar van haar nachtrust te beroven, zei ze. Smoesjes! Kon Nijhof niet de volgende ochtend terugkomen?

Ze bleef weigeren, zelfs toen Nijhof wanhopig smeekte: ‘Juffrouw, bedenk wat u doet, want er ontstaat een enorme schade.’

(Ja, dit is een oud-Nederlandsche geschiedenis.)

De samenleving inrichten als het Wilde Westen was bewust politiek beleid

Pas twintig minuten later, toen Nijhof met de politie was teruggekeerd en nog wat scheldwoorden van De Vries had geïncasseerd – hoe zouden Zutphense dames in 1909 hebben gescholden? – pas toen liet ze hem de hoofdkraan sluiten. Te laat: het leer was al die tijd nat geworden en nu verpest.

De leerhandelaar stapte naar de rechter, hij wilde een schadevergoeding. De zaak belandde uiteindelijk bij de Hoge Raad, die Marietje de Vries in juni 1910 gelijk gaf.

Nergens in de Nederlandse wet stond dat je in een situatie als deze verplicht was om een kraan dicht te draaien. Naar de letter van de wet had De Vries niets verkeerd gedaan en dus had Nijhof geen recht op een schadevergoeding. 

Het arrest veroorzaakte een golf van verontwaardiging onder juristen. Dit kon toch niet waar zijn, zeiden ze tegen elkaar. Dat je je zo gedraagt en toch vrijuit gaat? Is dat rechtvaardig?

In de jaren na de zaak over de ‘Zutphense juffrouw’ werden die vragen alleen maar prangender. Nederland industrialiseerde, en steeds vaker deden zich steeds ernstiger schadegevallen voor waarover in de wet geen woord stond. Verloor je je hand in een fabriek? Vervuilde een grootindustrieel je drinkwater?

De samenleving inrichten als het Wilde Westen was bewust politiek beleid. Beperkte aansprakelijkheid zou goed zijn voor de economische groei. De regering hield eraan vast, maar het maatschappelijke ongenoegen groeide en groeide.

Hoe de Hoge Raad aansprakelijkheid afdwong

Het was in 1919 de Hoge Raad die voor een doorbraak zorgde – dezelfde Hoge Raad die eerder niet verder wilde kijken dan De aanleiding was een rechtszaak over spionage in Amsterdam: de ene drukkerij (Cohen) had een medewerker van een andere drukkerij (Lindenbaum) omgekocht en zo bedrijfsgeheimen doorgespeeld gekregen. 

Hoewel er over zulke oneerlijke concurrentie niets in het Burgerlijk Wetboek stond, grepen de hoogste rechters In een inmiddels historisch arrest uit 1919 schreef de Hoge Raad dat Cohen fout zat omdat hij handelde in strijd met de

Dat was een geheel nieuw criterium. De letter van de wet was vanaf dat moment niet langer de enige maatstaf: de rechter zou vanaf nu ook zelf gaan beoordelen of mensen fatsoenlijk en zorgvuldig met elkaars belangen waren omgesprongen. Zo ontstonden ‘ongeschreven rechtsregels’ die door niemand anders geschreven zouden worden dan door rechters. Niet in de wet, maar in

Het was het begin van een juridische revolutie. De rechter kreeg een veel belangrijker functie binnen de democratische rechtsstaat: in situaties waarover de wet zweeg, ging de rechter medebepalen Het was een nieuwe macht waar rechters heel voorzichtig en terughoudend mee zouden omspringen en die tóch voor veel wrijving met de politiek zou zorgen, waarover zo meer.

Want dat was nog niet alles. Naast het revolutionaire Lindenbaum-Cohen-arrest uit 1919, werden in dezelfde periode in twee andere zaken nog twee cruciale stappen gezet in de richting van een sterkere civiele rechter:

  1. In 1914 legde de Hoge Raad in een uitspraak de basis voor preventieve rechtsbescherming: als er een reële kans was dat jouw rechten zouden worden geschonden, kon de rechter van tevoren ingrijpen en bijvoorbeeld een
  2. In weer een andere zaak uit 1915 oordeelde de Hoge Raad bovendien dat burgers ook beschermd kunnen worden tegen inbraak op hun rechten door de overheid. Vanaf dat moment zou de rechter zich ook uitspreken in zaken

Ik zal je de details uit deze zaken besparen (als je wél wilt weten waarom IJ. Otjes vond dat het T. Kieft verboden moest worden te visschen op zijn land,  

In het Marinemuseum, Den Helder. Uit de serie ‘Holland’ van fotograaf Mark Power (Magnum Photos / Hollandse Hoogte)

Waar het op neerkomt is dat je na deze twee uitspraken naar de rechter kunt stappen als jouw rechten dreigen te worden geschonden, ook – zelfs – als degene die ze zou schenden de democratisch gekozen overheid is. 

Woon je naast een park en staat daar een scharrige oude boom die bij storm op je huis kan vallen? Dan kun je naar de rechter stappen en die kan dan de kap bevelen, ook als hij daarmee in feite de overheid – de gemeente die het park beheert – vertelt wat ze moet doen. 

Wrijving met de politiek was onvermijdelijk

Zo begaf de rechter zich al honderd jaar geleden in steeds Hij ging noodgedwongen maatschappelijke belangen tegen elkaar afwegen. Wat is bijvoorbeeld belangrijker, economische winst of de zekerheid dat een fabriekswerker zijn hand niet verliest? 

Rechters gingen zich steeds meer uitlaten over kwesties die voorheen alleen ‘van de politiek’ waren, zoals abortus en euthanasie

Daar kwam nog bij dat vanaf de jaren tachtig de ‘collectieve actie’ Burgers bundelden hun krachten. Stichtingen en belangenverenigingen stapten naar de rechter als de belangen waarvoor zij opkwamen Meer en meer gingen rechters zich uitlaten over kwesties die voorheen puur en alleen ‘van de politiek’ waren, zoals stakingsrecht, abortus en euthanasie. 

Sinds de jaren tachtig werden zo ook milieukwesties steeds vaker aan de rechter voorgelegd – en vaak werden daarbij stapjes gezet in de richting van een sterke onafhankelijke rechter die het klimaatbeleid van de staat zou kunnen gaan toetsen. In een arrest uit 1986 over het storten van bagger uit de Amsterdamse grachten in natuurgebied bijvoorbeeld, oordeelde de Hoge Raad dat milieuorganisaties bij de rechter mogen opkomen voor algemene belangen. 

En al in 1992 werd stikstofvervuiling door een varkenshouder in natuurgebied De Peel aan de Hoge Raad

In al dit soort zaken moest de rechter zich uitspreken over maatschappelijke kwesties. Óók als politieke partijen daarover verdeeld waren, en óók als er nog felle maatschappelijke discussie over woedde. 

Het feit dat belangenverenigingen zich steeds vaker gingen beroepen op internationale verdragen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), zette de verhoudingen tussen de rechterlijke en de andere staatsmachten

Het gevolg? De overheid wordt steeds vaker op verplichtingen gewezen die volgen uit het tekenen van zulke verdragen. Of het nu gaat om gevaarlijke industriële activiteiten, geluidsoverlast of luchtvervuiling: op basis van verdragen als het EVRM móét de staat burgers beschermen tegen inbreuken op hun fundamentele rechten. Doet de staat dat niet, dan

Tot groot ongenoegen van veel gekozen politici en ministers, die helemaal niet op de vingers getikt willen worden.

Waarom Urgenda in 2015 won

Dit alles komt samen in de klimaatzaak van Urgenda. Door het vonnis van de rechtbank – en later het arrest van het gerechtshof – voelt het kabinet zich beperkt in haar vrijheid zélf te bepalen hoe snel de uitstoot daalt, zei minister Terecht, want die vrijheid wérd ook beperkt. Het staat de Nederlandse regering niet vrij om klimaatbeleid te voeren dat zo laks is dat burgers erdoor in gevaar komen. Dát was het oordeel van de rechtbank en dat werd bekrachtigd door het gerechtshof.

Tot extra chagrijn van een groot deel van de nationale politiek waren het vooral internationale verdragen die tot de overwinningen van Urgenda hebben geleid.

Neem bijvoorbeeld die norm van 25 procent minder uitstoot. Die had de rechter niet zelf verzonnen. Het was toenmalig milieuminister die in 2009 aan de Tweede Kamer schreef dat het nodig was de CO2-uitstoot met 25 tot 40 procent terug te brengen in 2020 ‘om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 graden doelstelling

Ook Cramer had dat niet zelf bedacht: en dat was zelfs in 2007 al de Nederlandse inzet geweest voor de klimaatconferentie op In 2010, tijdens de klimaattop in Cancún, belandde dat reductiepercentage van 25 tot 40 procent daadwerkelijk in In de jaren daarna bleef dat percentage

Het was dus niet zo gek dat de rechtbank Urgenda volgde in zijn stelling dat 25 procent minder CO2 in 2020 de absolute ondergrens was van een verantwoordelijk klimaatbeleid. Dat zei de Nederlandse regering bij monde van Cramer in 2009 zelf óók, en daar tekende ze internationaal herhaaldelijk voor. 

Als opeenvolgende kabinetten nou jaar in, jaar uit verdragen hadden getekend met de strekking dat klimaatverandering een fact of life is en dat iedereen er maar aan moet wennen, dan was deze rechtszaak heel anders uitgepakt.

Hoe vaker de regering zelf herhaalde – en opschreef – dat een bepaald percentage in een bepaald jaar gehaald moest worden, hoe groter de kans werd dat de rechter haar daarop kon vastpinnen. Precies dat is gebeurd.

Bezoekers in Deltapark Neeltje Jans, met op de achtergrond de Oosterscheldekering. Uit de serie ‘Holland’ van fotograaf Mark Power (Magnum Photos / Hollandse Hoogte)

Hoe klimaat een mensenrechtenkwestie werd

Niet alleen internationale klimaatverdragen werden van stal gehaald in de Urgenda-zaak. In hoger beroep speelde het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Volgens het gerechtshof is het niet halen van de 25 procent CO2-vermindering in 2020 in strijd met dit verdrag.

Met dat oordeel werd klimaatbeleid ineens een mensenrechtenkwestie, en

Artikel 2 (‘recht op leven’) behelst niet alleen het verbod om te doden, redeneerde het gerechtshof in navolging van Urgenda. Het schept ook zogenaamde ‘positieve verplichtingen’: de staat heeft de plicht om het leven van burgers op zijn grondgebied te beschermen, ook tegen de gevolgen van

Dat principe werd gevestigd in eerdere zaken bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Zo werd de Turkse overheid aansprakelijk gehouden voor een gasontploffing op een vuilnisbelt, die 39 mensen in een nabijgelegen sloppenwijk het leven kostte. De Turkse staat was al jarenlang op de hoogte van het gevaar en had maatregelen

Dat de staat in cassatie ging, was kennelijk heel wat meer dan een principekwestie

Op precies dezelfde manier verplicht artikel 8 (‘recht op eerbiediging van het privé- en gezinsleven’) de staat om de woning en het privéleven van burgers te beschermen. Zelfs als nog niet precies duidelijk is wie wanneer welke schade zal ondervinden van bepaalde activiteiten, Een reëel risico op schade is genoeg.

In het geval van klimaatverandering is dat risico er zeker, oordeelde het gerechtshof. Het wees onder meer op ‘overstromingen door zeespiegelstijging, hittestress door intensievere en langere hitteperiodes, toename van ziekten van de luchtwegen door verslechterde luchtkwaliteit, droogtes (met hevige bosbranden), toenemende verspreiding van infectieziekten en ernstige overstromingen als gevolg van overvloedige regenval, verstoring van de voedselproductie en

Als de uitstoot niet snel naar beneden gaat, zullen zulke risico’s zeker bewaarheid worden, ook in Nederland. De staat wéét dat. En heeft dus de plicht ten minste te doen wat ‘minimaal noodzakelijk’ is om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen, zo oordeelde het hof. Ook al kan de staat dit probleem hij moet

De staat is het daar nog altijd niet mee eens. In cassatie heeft de alles uit de kast getrokken om aannemelijk te maken dat mensenrechten de staat niet verplichten bescherming te bieden tegen de gevolgen van klimaatverandering, dat de norm van 25 procent niet deugt en achterhaald is, en bovendien niet door de rechter aan de regering kon worden opgelegd,

Het draaide voor de staat kennelijk om heel wat meer dan een principekwestie.

Hoe de Hoge Raad oordeelt, zullen we deze vrijdag horen. Eén aanwijzing hebben we al: het advies dat de procureur-generaal en de advocaat-generaal van van de Hoge Raad schreven voor de hoogste rechters. Een advies dat in zeker 80 procent van de gevallen wordt gevolgd door de Raad. En dat luidde: geef Urgenda weer gelijk.

Het leest als een aaneenschakeling van terechtwijzingen aan het adres van de staat. 

Zo had de landsadvocaat in cassatie beargumenteerd dat het in een democratische rechtsstaat niet zo kan zijn dat een belangengroepering die zich niet kan vinden in gemaakte politieke keuzes, via de rechter alsnog de regering en parlement bijstuurt. Vrij vertaald: als de meerderheid van de volksvertegenwoordiging in de Eerste en Tweede Kamer genoegen neemt met onvoldoende klimaatbeleid, dan is dat een politieke keuze, waar Urgenda zich bij neer heeft te leggen. 

Dat klopt bijna helemaal, schrijven de procureur-generaal en de advocaat-generaal. Ja, in een democratie beslist de meerderheid. Maar in deze zaak stond niet (alleen) een politieke keuze centraal, het ging over de schending van mensenrechten. En in ‘een rechtsstaat moeten, ook bij het nemen van meerderheidsbeslissingen, de fundamentele rechten van allen worden gerespecteerd: fundamentele rechten

Van een verboden ‘wetgevingsbevel’ door de rechter is ook al geen sprake, concluderen de advocaat-generaal en procureur-generaal in hun advies. De regering zou de opgelegde CO2-reductie namelijk deels zonder wetswijzigingen

Conclusie: alle klachten van de staat ‘missen doel’ – wat is juridisch jargon heerlijk venijnig! –  en het arrest van het gerechtshof kan overeind blijven.

Rechters kunnen burgers beschermen

Het fascinerende aan deze klimaatrechtszaak is dat oerdegelijke juridische principes zijn toegepast op een voor de rechtspraak geheel nieuw probleem: klimaatbeleid. Omdat dat zo’n ongebruikelijk onderwerp was voor de rechtszaal, léék het vonnis in de ogen van velen aanvankelijk een gekke uitschieter. Een noviteit. Misschien wel een vergissing.

Toeristen op het strand van IJmuiden. Uit de serie ‘Holland’ van fotograaf Mark Power (Magnum Photos / Hollandse Hoogte)

Maar wie wat verder terugblikt op de geschiedenis van het recht, ziet vooral dat de uitspraken in de Urgenda-zaak een logisch uitvloeisel zijn van een ontwikkeling die ruim honderd jaar geleden begon. De civiele rechter kreeg een steeds belangrijker rol in ons democratisch bestel, en nam de bescherming van burgers steeds serieuzer.

De rechter kreeg daarmee meer macht, en werd Het feit dat die daar vaak zo onsportief op reageert, is een veeg teken. Want drie gescheiden machten die elkaar in evenwicht houden, is nu juist de essentie van de democratische rechtsstaat. 

Tegenwicht voor de gekozen politiek is onmisbaar, omdat ‘de ervaring leert dat elke macht afzonderlijk tot een absolute macht dreigt uit te groeien, ook de macht van de democratisch verkozen meerderheid’,

Natuurlijk hebben de regering en het parlement de vrijheid om te bepalen hóé de CO2-uitstoot wordt teruggebracht. Daar bemoeit de rechter zich verder niet mee. Hij stelt alleen een ondergrens.

Rechters kunnen harde grenzen trekken, precies wat het klimaatbeleid nu mist en nodig heeft

Niet dat de regering daar veel betekenis aan verbond. Hoewel het vonnis van de rechtbank in 2015 ‘uitvoerbaar bij voorraad’ was – de staat moest sowieso aan de slag, ongeacht het oordeel van de hogere rechters – zette de regering Een meerderheid van de Kamer eist dat het kabinet dat

Dat er een Kamermeerderheid voor nodig is om de staat op haar rechtsplicht te wijzen, is even als voorspelbaar. Want het gaat niet goed met de rechtsstaat, daar is de afgelopen jaren meermaals op gewezen. 

‘Door gebrekkig onderhoud vindt er een sluipende uitholling (betonrot) [van de democratische rechtsstaat] plaats’, schreef Tjeenk Willink Door bezuinigingen en hoge werkdruk raakt de rechtsstaat in nood, Maar het Urgenda-proces laat zien dat het rechterlijke apparaat nog steeds functioneert.

Voor het klimaat is dat ongelofelijk belangrijk. De uitspraken in deze zaak werden niet voor niets telkens opgepikt in internationale media, ze vormden niet voor niets de inspiratie voor tientallen advocaten wereldwijd, Rechters kunnen harde grenzen trekken, precies wat het klimaatbeleid nu mist en nodig heeft.

Niet alleen economische belangen, niet alleen vraag en aanbod bepalen de toekomst, en niet alleen partijpolitiek, wie de laatste verkiezingen heeft gewonnen. Ook wetten, regels, en de oordelen van mannen en vrouwen in toga’s doen ertoe. Nog wel.

Update 20-12-2019: Urgenda heeft ook bij de Hoge Raad gewonnen. Lees hier mijn verslag:

Voor dit artikel maakte ik behalve van de dankbaar gebruik van Eddy Bauws oratie (Boom juridisch, 2017) en van de bijdrage van Urgenda’s advocaat Koos van den Berg aan (Boom juridisch, 2017).