Wat is oersaai en gaat de wereld redden? (Hint: wij hebben er een hekel aan)

‘Kip?’

Achter de rook van een kleine barbecue staat Sony Lebrun – groen hemd, zilveren ketting, getatoeëerde armen. We zijn in Caradeux, een van de grootste sloppenwijken van de Haïtiaanse hoofdstad Port-au-Prince. Ik ben moe van een lange dag lopen en plof neer op het plastic krukje dat hij met zijn voet naar voren schuift.

‘Woon je hier?’ vraag ik hem.

‘Ja, hiero.’ Met een lepel wijst hij naar een krot met een dak van golfplaat, muren van reclameborden en – vrij uniek in deze buurt – een raam, uit een bus gesloopt, met kozijn en al.

‘Al lang?’

‘Sinds de aardbeving.’

Dat is als ik bij zijn barbecue ga zitten vijf jaar geleden, inmiddels tien. In die tijd zijn miljarden euro’s aan hulpgeld Haïti ingepompt, ook miljoenen vanuit Nederland. En nóg leeft Lebrun, zoals meer dan de helft van de Haïtiaanse bevolking, onder de armoedegrens.

‘Als je één ding mocht noemen dat je leven écht zou veranderen, wat zou dat dan zijn?’

Ik verwacht een antwoord als: Een beter huis. Meer eten. Een dokter. Onderwijs voor mijn kinderen. Ik verwacht de antwoorden die onze hulp zo vaak geeft. Maar Sony Lebrun kijkt me aan met een brede grijns. Hij mist een tand. ‘Wat mij het meest zou helpen? Een kadaster.’

Ik denk dat ik hem niet goed versta.

‘Een kadaster’, herhaalt hij lachend.

Een kadaster. Een instantie waar je kunt registreren dat de grond waarop je je huis bouwt of je voedsel plant, ook echt van jou is.

Lebrun wil best een stenen huis bouwen, vertelt hij. Hij wil sparen voor bakstenen. Maar wat als er op een dag iemand voor zijn deur staat die beweert dat die grond van hem is? Wat als de overheid besluit zijn duur gespaarde bakstenen neer te halen, ten behoeve van een internationale projectontwikkelaar? Dan kan Lebrun al zijn spaargeld in één klap kwijt zijn.

Waar Lebrun behoefte aan heeft, is zekerheid. Zekerheid waarop hij een toekomst kan bouwen. Lebrun heeft behoefte aan instanties die die zekerheid waarborgen. Waar hij behoefte aan heeft, is bureaucratie.

Bureaucratie? Jakkes!

Het b-woord, dat vinden wij in het Westen maar smerig. Bureaucratie is papiermolen, kantoorklerk, multomap, rapportenfabriek. Bureaucratie is rompslomp, wachttijden, kastje-naar-de-muur, paarse krokodil. Bureaucratie, daar kun je maar beter zo min mogelijk van hebben.

Maar bureaucratie is in wezen niets anders dan het systeem dat het reilen en zeilen in een land bekadert in duidelijke procedures die voor iedereen gelijk zijn. Het is wat een samenleving bij elkaar houdt: niet overbodig, maar onmisbaar.

Ga maar na: bureaucratie is het kantoor waar je een bouwvergunning haalt. Bureaucratie is de Kamer van Koophandel, waar je gemakkelijk en snel een bedrijfje kunt beginnen. Bureaucratie zijn de eigendomspapieren van je huis, die je kunt gebruiken als onderpand voor een lening.

Bureaucratie staat voor al die fundamentele bouwstenen van de beschaving waar wij niet meer bij stilstaan.

Lang leve de bureaucratie

Hoe ingewikkeld de wereld is zonder bureaucratie, kunnen wij ons in het Westen nauwelijks meer voorstellen. Probeer het je eens in te denken: een leven zonder adres, zonder Gemeentelijke Basisadministratie.

Zou je dan een bankrekening kunnen openen? Nee.

Een bedrijf kunnen beginnen? Nope.

Snel een ambulance kunnen bestellen? Njet.

Je kunnen registreren om te stemmen? Nooit.

Terwijl ongeveer vier miljard mensen op aarde leven zonder adres.

Of stel je eens voor dat je zonder een goede belastingdienst leeft. Dat betekent dat de overheid miljarden dollars aan potentiële inkomsten misloopt. Dat er minder geld is voor degelijk onderwijs, degelijke gezondheidszorg of infrastructuur – laat staan voor een sociaal vangnet. Dat arme mensen arm blijven. Op Haïti luidt een Creools gezegde: ‘Sak vide pa kanpe.’ Een lege zak kan niet overeind staan.

Bedenk: in Nederland hebben we 1,7 belastinginspecteurs per duizend inwoners. In sub-Saharisch Afrika zijn dat er 0,037 per duizend inwoners.

Ongeveer vier miljard mensen op aarde leven zonder adres

Of stel je een wereld voor zonder eigendomscertificaten: papieren waarmee je kunt aantonen dat je je huis, je winkelwaar of je auto bezit. Zulke papieren zijn voor arme mensen in ontwikkelingslanden nagenoeg onmogelijk te krijgen.

De Peruaanse ontwikkelingseconoom Hernando de Soto deed een dappere poging. In Egypte leverden 77 stappen langs 31 balies een bouwvergunning op. Het kostte 168 afzonderlijke handelingen om het huis van een arm gezin in de Filipijnen te registreren – de wachttijden verschilden per gezin: het snelste lukt het in 13, het traagste in 25 jaar.

Arme mensen bezitten veel meer dan ze op papier kunnen aantonen. In Caïro bijvoorbeeld beschikken de armen volgens De Soto over 241,4 miljard dollar aan ongeregistreerd bezit. In zijn boek Het mysterie van het kapitaal (2000) plaatst hij dat in perspectief: het is 6 keer de waarde van al het spaargeld op Egyptische bankrekeningen, 30 keer de marktwaarde van alle beursgenoteerde bedrijven in Caïro en 116 keer de waarde van de geprivatiseerde Egyptische staatsbedrijven.

Dat zijn, kortom, bakken met geld. En toch kunnen de armen er weinig mee. Want alleen met een eigendomsdocument kun je de verkoop van je eigendom vastleggen, of je bezittingen gebruiken als onderpand voor een lening.

Er zijn ook studies die laten zien dat betere eigendomsrechten zich ook macro-economisch uitbetalen: landen die hun papierwerk beter op orde hebben, laten grotere bbp- en inkomensgroei zien.^*

Wat er gebeurt als je bureaucratie doneert

Dit is geen onbekend refrein in de hulpsector. Veel ontwikkelingsorganisaties richten zich naast voedsel, schoolboeken en malarianetten ook op het doneren van papierwerk, Excelsheets en boekhoudcursussen. Capaciteitsopbouw noemen ze dat.

Neem Tax Inspectors Without Borders, een gezelschap idealistische belastinginspecteurs die vanuit de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) worden uitgezonden naar lage-inkomenslanden. Het probleem voor armere landen is namelijk niet alleen dat ze te weinig belastinginspecteurs hebben. Er is ook een gebrek aan kennis om slimme multinationals aan te pakken.

Zo ging de Britse belastingveteraan Lee Corrick in 2011 als fiscaal hulpverlener naar Kenia om lokale inspecteurs te trainen. De Keniaanse belastingdienst had al tijden problemen met een grote multinational – iets met theeveilinglicentierechten en kredietbrieven. Klinkt voor mij onbegrijpelijk, en dat vonden de Kenianen ook. Maar na twee workshops van Corrick en een stevig gesprek met de multinational haalde de Keniaanse belastingdienst uiteindelijk 23 miljoen dollar op. De opbrengsten uit Kenia’s belastinginspecties verdubbelden na de komst van Corrick. In Colombia vertienvoudigden die opbrengsten zelfs na de trainingsperiode: van 3,3 miljoen naar 33 miljoen dollar per jaar.

Ook de effecten van het door Lebrun zo gewilde kadaster worden in steeds meer ontwikkelingslanden onderzocht. Volgens de Wereldbank is slechts 10 procent van het land in ruraal Afrika, en 30 procent van het land wereldwijd, wettelijk geregistreerd.^*

De boeren die hun grond ook op papier bezitten, gaan meer investeren

En dat terwijl onderzoeken uit de jaren negentig al suggereerden dat landregistratie de opbrengst van landbouwgrond met wel 60 procent kan doen groeien en het inkomen van het gezin dat z’n land registreert kan verdubbelen.^*

Het eerste experiment naar zulke landregistratie werd in 2015 gepubliceerd,^* en vond plaats in Benin: in één gebied werd de grond van boeren officieel geregistreerd in een kadaster, in een ander gebied niet. De onderzoekers keken hoe de boeren hun grond gebruikten.

Wat bleek? De boeren die hun grond ook op papier bezaten, investeerden meer. Ze plantten bijvoorbeeld vaker bomen die levenslang inkomen opleverden, zoals oliepalmen. En omdat ze niet meer bang hoefden te zijn dat hun grond werd ingepikt, besteedden ze ook minder tijd aan het bewaken van hun terrein. Zo hielden de boeren meer tijd over voor andere dingen – zoals geld verdienen.

Bureaucratie is te saai...

Dat Haïti géén kadaster heeft, klopt trouwens niet helemaal. Er bestaat wel een organisatie die zich het Nationaal Kadaster (ONACA) noemt, maar mensen zijn niet verplicht om hun aan- en verkopen daar te registreren. Van slechts een paar procent van de Haïtiaanse grond heeft dit kadaster officiële documenten. En dan is er ook nog het Inter-Ministeriële Comité voor Grondplanning, dat ook werkt aan een registratiesysteem. En het ministerie van Publieke Werken, dat een eigen interne commissie heeft voor landeigenaarschap.

Er is kortom geen duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden, en geen zekerheid dat je registratie bij ONACA ook wordt erkend bij Publieke Werken. Er is geen goed geoliede bureaucratie.

De vraag is dus: waarom is er – ondanks al dat hulpgeld en al die hulporganisaties – nog steeds geen goed functionerend kadaster in Haïti, als zowel ontwikkelingseconomen als sloppenwijkbewoners zoals Sony Lebrun daar hardop om vragen?

Een deel van het antwoord is simpel: bureaucratie is te saai. Om mensen te overtuigen geld te doneren, en om belastingbetalers te overtuigen dat hun geld goed terechtkomt, zijn aantrekkelijke beelden nodig. Een reclamespot met een lief lachend Haïtiaans meisje dat nu eindelijk een schooluniform heeft, doet het beter dan een spotje met een tl-verlicht kantoor waar een grijze bureaucraat met een liniaal strepen trekt op een stuk papier.

Onderzoek laat zien dat het meeste geld nog altijd wordt opgehaald met beelden van huilende kindjes met hongerbuikjes.^* De communicatieadviseur van een hulporganisatie die uitsluitend capaciteitsopbouwprogramma’s voor lokale overheden verzorgt, schrijft me: ‘Wij vinden het inderdaad lastig om het belang van [ons werk] goed te communiceren en in beeld te krijgen. Daardoor is het werven van fondsen ook een grote uitdaging gebleken. Door gebrek aan voldoende middelen hebben we ook nog nooit echt een uitgebreide reclamecampagne kunnen voeren.’ Zo blijft capaciteitsopbouw nog te vaak het ondergeschoven kindje.

...het duurt te lang...

Het tweede antwoord op de waarom-lukt-het-niet-vraag, hangt hier nauw mee samen: bureaucratie duurt te lang. Paul Saers, adviseur bij Kadaster International, vertelt me dat het Oegandese kadaster – ‘een gigantische puinhoop’ – de hulp van de Nederlanders inriep. De Oegandezen waren voortvarend aan de slag gegaan: ze hadden een nieuw computersysteem aangeschaft en begonnen met het minutieus opmeten van woningen en percelen. ‘Ik heb voor ze uitgerekend hoelang het inrichten van het kadaster zou duren als ze zo precies te werk gingen’, zegt Saers.

Het antwoord? ‘Ze zouden klaar zijn in het jaar 3036.’

Duizend jaar wachten tot je een goed systeem hebt? Daar draait natuurlijk niemand voor warm. Geldschieters niet – die vaak met financieringscycli van één of twee jaar werken – en arme mensen als Sony Lebrun al helemáál niet.

De doelen moeten dus gerichter, realistischer, haalbaarder. Volgens Saers helpt het al om te beginnen met een snelle, minimale registratie: leg alleen de essentiële gegevens vast. Vervolgens kijk je waar de druk op het land het grootst is en daar breng je gericht verbeteringen aan.

...en het vereist een rechtsstaat

Het derde antwoord is het ingewikkeldst: bureaucratie vereist een rechtsstaat. ‘Een geoliede bureaucratie kan net zo goed een dictatuur overeind houden (nazi-Duitsland, de DDR, de Sovjet-Unie) waar grondrechten met voeten worden getreden’, schrijft een lid van De Correspondent onder een van mijn stukken. ‘Lees Orwells 1984 er maar op na.’

Inderdaad: een bureaucratie die de armen dient, kan slechts worden ingericht bij gratie van de heersende elite. En laat die in veel ontwikkelingslanden nu amper bezig zijn met het lot van de armen.

Dat zie je bijvoorbeeld in Brazilië. De landregistratie in favela’s wordt daar tegengewerkt door lokale overheden, die geld verdienen aan het platbulldozeren van de wijken.^* Ze verkopen de grond aan de hoogste bieder.

Of neem Rwanda, een land dat hard aan de slag is gegaan met zijn kadaster, maar dat ook wordt geregeerd door een etnische minderheid. Tijdens de landregistratie werden kleine boeren (vaak van een andere etnische groep dan de president) gedwongen zich te verenigen in coöperaties. Het addertje onder het gras: die coöperaties staan vrijwel altijd onder leiding van lokale elites, die zo de facto controle over het land kregen. Zo raakten de armste, kleine boeren hun landrechten juist kwijt na de introductie van het kadaster.^*

En er zijn meer gevaren van kadasters. In Tanzania komt de eigenaarstitel van het land vaak op naam van de man te staan, waardoor vrouwen geen landrechten hebben.^* In Colombia lieten arme boeren die hun land officieel in bezit kregen zich vaak door multinationals overhalen hun grond te verkopen, om op korte termijn wat geld te verdienen.^* En in Cambodja werd van de landregistraties dankbaar gebruikgemaakt door een regime op oorlogspad.^*

Bureaucratie en rechtsstaat zijn twee kanten van dezelfde wereldverbeterende medaille. Zonder een rechtsstaat waarin Lebruns landrechten beschermd worden – ook tegen onwelwillende machthebbers – heeft hij weinig aan zijn eigendomspapieren.

De wereld echt verbeteren is oersaai

Uiteindelijk is vooruitgang een ingewikkeld, geleidelijk, maar vooral door en door bureaucratisch proces. Een proces dat helemaal niet zo spannend is als de term ‘wereldverbeteraar’ doet vermoeden.

Er zal dus iets moeten veranderen aan ons beeld van de wereldverbeteraar. Het is niet degene die goedbedoeld knuffelberen uitdeelt aan lachende kleuters, maar een grijze muis in een suf kantoor die formulieren staat uit te printen.

Ja, dat is onzichtbaar werk. En ja, het is soms oersaai. Maar de echte wereldverbeteraar ziet er nu eenmaal niet uit als superheld met drommen kinderen aan zijn cape. De echte wereldverbeteraar ziet bleek van de tl-verlichting, zit gebogen over een berg ordners, en stempelt het ene na het andere certificaat. De echte wereldverbeteraar geeft Sony Lebrun waar hij om vraagt: de bureaucratische zekerheid om een toekomst op te bouwen.

Meer lezen?