Europa komt met een nieuwe migratieaanpak. Maar die gaat alleen maar tot meer Moria’s leiden

Heel even was migratie weer terug op de voorpagina’s: het Griekse asielzoekerscentrum Moria brandde af, meer dan 13.000 migranten zaten zonder dak boven hun hoofd, Europese regeringen steggelden over asielzoekers van Griekenland overnemen, Nederlandse vrijwilligers stuurden een vliegtuig om ‘ze te gaan halen’. Heel even leek het lot van duizenden mensen in limbo aan onze zuidgrenzen weer urgent – en toen kwam Europa in een tweede coronagolf terecht. 

En in die vreemde luwte gebeurde er in Brussel iets belangrijks: er werd een nieuw Europees migratiebeleid gepresenteerd.

Na bijna een jaar onderhandelen kwam de Europese Commissie op 23 september met een nieuw ‘migratiepact’. Een serie wetsvoorstellen en overeenkomsten die, mits aangenomen in het Europees Parlement, een nieuw migratiebeleid gaan vormen. Eén overkoepelend, eenduidig, gezamenlijk Europees beleid. ‘Een frisse start voor migratie’, noemt de Commissie het. 

Een frisse start klinkt als iets wat die duizenden asielzoekers in Moria goed kunnen gebruiken. Maar als ik het nieuwe pact lees, kan ik niet anders dan concluderen dat ‘fris’ pure retoriek is. Ik zie hoe migranten als die in Moria keer op keer het onderspit delven in de onderhandelingen tussen Europese lidstaten. En hoe overweldigende oerwouden aan beleidsdocumenten – hoeveel gekken als ik zijn er die die echt gaan lezen? – stilletjes mensenrechten in de EU afbreken.  

Daarom: de belangrijkste punten voor jullie op een rij. 

Waar hebben we het over met dit ‘pact’?

Eerst maar even: wat is zo’n ‘pact’ nu eigenlijk? 

In feite is het een ratjetoe aan beleid en wet- en regelgeving die de Europese Commissie wil invoeren om een gezamenlijk Europees asiel- en migratiebeleid vorm te geven. Dat is niet gemakkelijk: migratie is sinds de grote piek van bootvluchtelingen in de zomer van 2015 de Europese kusten bereikte een hoofdpijndossier voor de Unie. De Europese landen zijn grofweg verdeeld in drie kampen. 

Compromissen sluiten leidt op zo'n moeilijk dossier niet tot echte oplossingen

Eerste kamp: de aankomstlanden. Dat zijn Griekenland, Italië, Malta en in mindere mate Spanje en Bulgarije. Zij zijn overbelast met het opvangen en verwerken van duizenden asielzoekers per jaar. Asielverzoeken mogen in de EU, volgens de zogenoemde Dublinverordening, alleen in het eerste land van aankomst worden ingediend. De aankomstlanden vinden ‘Dublin’ oneerlijk en onhaalbaar, en pleiten voor een eerlijker verdeling van asielzoekers over Europa. Dat wil zeggen: een verdeling op basis van bijvoorbeeld inkomensniveau en bevolkingsgrootte van de lidstaten.

Recht tegenover de aankomstlanden staat het tweede kamp, de zogenoemde Visegrad-groep^* – Hongarije, Polen, Tsjechië en Slowakije. Die zeggen: oprotten met je eerlijke verdeling. Wij zitten niet te wachten op die asielzoekers, gaan we niet aan beginnen. Het leven is oneerlijk, dikke vette pech dat jullie aan de Middellandse Zee liggen. 

Ergens hier tussenin zit de grootste en rijkste groep landen, met bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk en Nederland, die best zien dat een eerlijker verdeling nodig is, maar dat moeilijk aan hun electoraat verkocht krijgen. Van vrijwillige overname van asielzoekers, zoals die nu al geregeld wordt beloofd door deze landen, komt in de praktijk daardoor weinig terecht. 

Met al deze standpunten heeft de Europese Commissie dus rekening moeten houden in haar nieuwe ‘pact’ – anders komen de plannen nooit door het Europese Parlement. Het is een gigantisch pakket geworden van negen wetsvoorstellen en een hoop informele overeenkomsten, waarvan een deel nog later dit kwartaal gepresenteerd wordt. In die brij zitten vier cruciale punten verstopt, die bepalend gaan zijn voor het Europese asiel- en migratiebeleid in het komende decennium. En die laten zien hoe compromissen sluiten op zo’n moeilijk dossier niet tot echte oplossingen leidt. 

1. Een versnelde asielprocedure

De belangrijkste verandering in dit nieuwe pact is dat er aan de grens een strengere schifting komt van migranten. ‘Een nieuwe pre-aankomstfase,’ omschrijft de Commissie het.^* Die fase zal bestaan uit twee delen. Eerst een screening, waarin gezondheids- en veiligheidsrisico’s worden bekeken, en de identiteit van de migrant wordt gecheckt. Als een migrant vervolgens zegt asiel te willen aanvragen, volgt voor een deel van hen een versnelde asielprocedure.

Dat vergt een beetje uitleg: als iemand nu asiel aanvraagt komt hij of zij terecht in een procedure die vaak jaren duurt door lange wachtlijsten en de mogelijkheid in beroep te gaan. In die tijd wacht de migrant in een asielzoekerscentrum. Dat kost bakken met tijd en geld, terwijl een groot deel van deze asielzoekers – op jaarbasis zo’n 370.000 mensen – uiteindelijk wordt afgewezen, en uitgezet moet worden. 

Deze nieuwe versnelde asielprocedure^* is bedoeld om die overbelasting van het asielsysteem tegen te gaan. De procedure mag maximaal twaalf weken duren, inclusief één kans om in beroep te gaan. In die tijd mag de migrant het land officieel nog niet in. Het wachten vindt dus plaats in speciale ‘tussenlocaties’, of, naar alle verwachting, in vreemdelingendetentie. De gevangenis dus. 

Deze versnelde procedure is alleen bestemd voor ‘kansarme’ asielzoekers: aankomstlanden zijn verplicht deze toe te passen op mensen uit landen waaruit minder dan 20 procent van de asielaanvragen wordt goedgekeurd. Met andere woorden: kom je uit een land waaruit veel asielzoekers worden afgewezen, dan heb je zelf nu een nog grotere kans om afgewezen te worden. Want ook als je wel dégelijk een politiek vluchteling bent, moet je dat, als je uit zo’n ‘kansarm’ land komt, in de snelle procedure bewijzen. 

Migranten die wél veel kans maken op asiel, en uit ‘onveilige’ landen komen, bijvoorbeeld Syriërs en Eritreeërs, komen dus nog steeds in de gewone asielprocedure terecht. Die zou nu sneller moeten verlopen, omdat er veel minder mensen gebruik van maken. Ook families met kinderen onder de 12, en alleenreizende minderjarigen komen in de gewone procedure.  

Noord-Europese landen zijn groot fan van dit plan. Als zij vervolgens asielzoekers uit de ‘gewone’ procedure overnemen van aankomstlanden, zijn dat alleen de kansrijke asielzoekers – scheelt een hoop gedoe met illegaliteit en uitzettingen. Italië, Griekenland en Malta vinden het op hun beurt een slecht idee: want niet alleen moeten zij nu aan de grens duizenden mensen gaan screenen (ik zie voor me: nog veel meer overvolle kampen zoals Moria), maar wat moeten zij gaan doen met al die mensen die na een snelle grensprocedure teruggestuurd moeten worden? 

De Commissie heeft het in haar voorstel over een eveneens nieuwe, snellere terugkeerprocedure. Die mag ook twaalf weken duren – wederom zal de migrant die hoogstwaarschijnlijk in de gevangenis doorbrengen. Maar wat als het terugsturen binnen die twaalf weken niet lukt? 

2. Verplichte flexibele solidariteit 

Dat brengt ons bij het tweede belangrijke punt uit het pact. Want die snelle grensprocedures zijn leuk en aardig, maar ze laten de aankomstlanden alsnog met de bulk van het werk én de uitgeprocedeerde asielzoekers zitten.

Ga maar na: deze landen moeten straks duizenden mensen per jaar in detentie zetten, hun aanvragen op topsnelheid bekijken (liefst ook nog zo dat hun mensenrechten gewaarborgd worden) en hen dan ook weer razendsnel het land uit krijgen. Dat laatste klinkt makkelijker dan het is: als de landen waar ze vandaan komen niet meewerken, zitten de aankomstlanden opgescheept met migranten die nergens heen kunnen. Je ziet voor je hoe de gevangenissen binnen no time gaan uitpuilen. 

Andere landen zullen dus toch iets van het bordje van de aankomstlanden moeten overnemen. Of, zoals de Commissie graag zegt, er is behoefte aan een solidariteitsmechanisme. En ze hebben er eentje verzonnen met een geweldige naam: verplichte flexibele solidariteit.^*

Laten we beginnen bij het ‘verplichte’ deel: alle EU-landen moeten meedoen aan dit solidariteitsplan, naar rato van het bbp en de bevolkingsgrootte.  

Maar hoe landen hun solidariteit tonen, dát is ‘flexibel’. Ze kunnen natuurlijk asielzoekers overnemen uit Griekenland of Italië – dat zouden die landen het liefst hebben – maar ze kunnen óók extra grenswachten leveren, experts leveren om de Grieken en Italianen te helpen hun asielsysteem te verbeteren, extra geld vrijmaken voor deals met landen als Turkije en Libië. Al die dingen zijn ‘solidair’ met de aankomstlanden.  

Dit is een duidelijk gevalletje: niet de beste oplossing, maar de enige manier om ook de Visegrad-groep aan boord te krijgen van de solidariteitsboot. Als grenswachten sturen ook een vorm van solidariteit is, stemmen deze landen wellicht in. 

Onderaan de streep zitten de aankomstlanden alsnog met veel te veel asielzoekers

Tegelijk is het risico dat ook rijke, Noord-Europese landen hun verantwoordelijkheid met dit mechanisme gewoon gaan afkopen. Door geld te sturen, door experts te sturen – alles om maar geen migranten te hoeven overnemen. Waardoor onderaan de streep de aankomstlanden alsnog met veel te veel asielzoekers zitten.  

Nog een nieuwe, interessante vorm om solidariteit te tonen: ‘return sponsorship’.^* In plaats van asielzoekers overnemen, kunnen rijkere landen uitgeprocedeerde asielzoekers overnemen van aankomstlanden. Tenminste, de asielzoeker blijft gewoon waar-ie is, maar een ander land stelt zich verantwoordelijk voor zijn of haar terugkeer, door bijvoorbeeld te onderhandelen met het land van herkomst. Lukt dat na acht maanden nog niet, dan zal het sponsorland de asielzoeker ook echt ‘overnemen’, om het uitzetten te blijven proberen. 

3. Alles op tafel om meer migranten terug te kunnen sturen

Over die terugkeeronderhandelingen met landen van herkomst gaat het volgende belangrijke punt in het pact: alles op tafel om mensen terug te sturen.  

Nu verloopt de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers vaak tergend traag, omdat landen van herkomst niet meewerken. Denk: een asielzoeker heeft geen paspoort, zegt een Nigeriaan te zijn, maar de Nigeriaanse ambassade wil geen noodpaspoort voor de terugreis uitgeven zonder een geboorteakte (die veel Nigerianen niet hebben). 

Natuurlijk zijn dit lastige zaken – soms is het echt moeilijk te bewijzen dat iemand uit een bepaald land komt – maar vaak worden migranten door de landen van herkomst slim ingezet om andere dingen voor elkaar te krijgen. Geef ons een extra potje ontwikkelingshulp, dan nemen wij wel wat van onze mensen terug, dat idee.  

Met dit nieuwe pact zal de EU dat onderhandelspel volop gaan meespelen. De kern zit hier in het woord ‘tailor-made partnerships’ met landen van herkomst. Op de site van de Commissie is te lezen dat voor deze partnerschappen, naast migratiebeleid, ook ‘ander beleid, middelen en instrumenten’ gebruikt zullen worden.^*

Dat wil zeggen: in landen waar veel uitgeprocedeerde asielzoekers vandaan komen zullen meer diplomaten gestationeerd worden, meer handelsmissies georganiseerd worden. Ze zullen meer ontwikkelingsgeld ontvangen, meer importrechten, meer inreisvisa – wat ze maar willen hebben om migranten terug te nemen. 

4. 10 procent van ontwikkelingshulp voor migratie

En dat zien we ook terug in de geldstromen. De Commissie stelt voor het ontwikkelingsgeld van de EU, dat nu verdeeld is over allerlei fondsen en beurzen, samen te brengen in een nieuwe geldpot: het Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI). In die pot gaat bijna 90 miljard euro zitten – geen klein bier dus. Het is evenveel als er in het nieuwe EU-budget begroot wordt voor klimaatbescherming.^*

Minstens 10 procent van dat gigantische fonds, zo stelt de Commissie voor, zal worden besteed aan migratie en migratiemanagement: ‘Migration will be systematically factored in as a priority in programming of development funding, and assistance will be targeted to those countries with a significant migration dimension.’

Het is volledig geredeneerd vanuit het verlagen van de belasting van het Europese systeem, niet vanuit het helpen van mensen in nood

Ontwikkelingsorganisaties en -experts vinden dit een ramp. Migratie tegengaan zou géén doel van ontwikkelingsgeld moeten zijn – mensen uit de armoede helpen, een beter leven bieden, dáár moet het geld aan besteed worden. Het bemannen van grensposten zou geen ontwikkelingsdoel mogen zijn. En welke landen voor hulp in aanmerking komen zou gebaseerd moeten zijn op behoefte, niet op het aantal migranten uit dat land. 

Naast deze wortels zijn er ook stokken om landen te laten meewerken aan de terugkeer van migranten. Zo stelt de Commissie voor dat ze strengere visumeisen kunnen stellen aan burgers van landen die niet meewerken. 

Die nadruk op eigen problemen is kenmerkend voor het hele gepalaver onder dit pact: het is volledig geredeneerd vanuit het verlagen van de belasting van het Europese systeem, niet vanuit het helpen van mensen in nood. De Commissie praat steeds over hoe dit geld ‘mutual benefit’ kan opleveren: maar dat zou toch niet het doel van ontwikkelingshulp moeten zijn? Dat is geen hulp, dat is handel. Ontwikkelingshandel.

De kroniek van een diep verdeelde EU

Dit pact leest als de kroniek van een diep verdeelde EU. De kleinste gemene deler, die wordt steeds gezocht: datgene waar de Europese landen het nog nét wel over eens kunnen worden over migratie. En dat is, al jaren, vooral: het sneller terugsturen van migranten, en geld aansmijten tegen de grenzen, bij voorkeur steeds verder weg van Europa. 

De Commissie noemt het pact zelf ‘een frisse start’, maar dat is verre van waar. Want niet alleen de geest van het pact is bekend, ook veel van de concrete voorstellen zien we in de praktijk al gebeuren. En daar zien we ook hoe problematisch die kunnen zijn voor de rechten van migranten – en voor mensenrechten in het algemeen. 

Neem die snellere grensprocedure. Op de Griekse eilanden wordt de helft van de asielaanvragen nu al in versnelde procedures behandeld. De rechten van de migrant worden in die snelle procedure links en rechts geschonden: zo heb je als asielzoeker vijf dagen de tijd om in beroep te gaan tegen een beslissing. Mensen in vreemdelingendetentie mogen alleen in het weekend bellen. Als je op maandag wordt afgewezen heb je op de dag dat je bij een telefoon mag, je kans om in beroep te gaan dus gemist.^*  

Of neem het besteden van ontwikkelingshulp aan migratiedoelen. Dat gebeurt de laatste jaren meer en meer, waarmee het eigenlijke doel van die hulp verwatert: armoede en ongelijkheid bestrijden. In Nigeria trof ik een ontwikkelingsproject dat als evaluatiedoel had: minder aankomsten van Nigerianen in Europa.

Of neem de ‘verplichte flexibele solidariteit’. Die zal ‘Dublin’ officieel vervangen – maar aan het kernprobleem, dat aankomstlanden verantwoordelijk blijven voor de eerste asielaanvraag, verandert helemaal niets. De asielsystemen in Italië en Griekenland zullen net zo overbelast blijven als nu. Het overnemen van asielzoekers is nu al facultatief voor andere lidstaten – en blijft dat als er ook andere manieren zijn om je solidariteit te tonen dan het overnemen van migranten. 

Wat ook blijft: het verdienmodel van mensensmokkelaars. Want migranten zullen de overvolle detentie in Italië en Griekenland willen ontwijken, en proberen door te reizen naar Noord-Europese landen. En regeringen van aankomstlanden zullen nog steeds zo min mogelijk mensen binnen willen hebben, en dus met geweld bootjes en mensen proberen om te keren.  

Er staan ook wat lichtpuntjes in het pact. Een aansporing aan lidstaten^* om samen te werken aan het redden van migranten op zee. Harde woorden^* over het niet strafbaar stellen van mensen die migranten proberen te helpen. Een ‘Skills and Talent Package’,^* bedoeld om meer legale arbeidsmigratie mogelijk te maken. 

Maar bovenal is het pact een muur om Europa, gemaakt van wetten, die niemand dient, behalve het compromis. 

Lees ook: