De benoeming van rechters in Nederland is niet onafhankelijker dan in Polen of Hongarije

In Polen en Hongarije is de rechtsstaat in gevaar. Dat weet iedereen. In die EU-landen benoemt de regerende partij gewoon rechters en ontslaat collega’s die niet in de pas lopen. Protesteren en demonstreren helpt niet. Schandelijk, heel erg. Tijd voor sancties?

Minder bekend is dat de regels voor de benoeming van rechters in Nederland nauwelijks betere garanties bieden voor hun onafhankelijkheid. De ‘minister voor Rechtsbescherming’ wijst de leden van de Raad voor de rechtspraak aan. Die Raad kiest de bestuursleden van de gerechten, die op hun beurt rechters kansen geven of niet.

Een Nederlandse regering die vindt dat rechters hinderlijke of politiek ongewenste uitspraken doen kan zorgen dat er meer rechters komen die haar visie delen. Met de huidige regels.

Een constructiefout in het bestuur van de Nederlandse rechtspraak

Al jaren wijzen kritische rechters en staatkundigen erop dat de regering in Nederland een veel te directe vinger in de pap heeft. Dat is ook zo volgens de normen van de overkoepelende Raad van Europese Raden voor de rechtspraak en de Internationale Rechtersvereniging. Staatsrechtgeleerde Paul Bovend’Eert typeerde de bestuursstructuur van de Nederlandse rechtspraak uit het oogpunt van rechterlijke onafhankelijkheid als ‘een serieuze constructiefout’.

Het zou verrassen als het in de verkiezingsdebatten over deze tekortkoming van de rechtsstaat zou gaan

Die kritiek heeft tot nu toe weinig weerklank gevonden. Zo zijn wij toch niet, is de gebruikelijke reactie. Dit is Nederland. Het zou verrassen als het in een van de komende verkiezingsdebatten zou gaan over deze ernstige tekortkoming in de bescherming van de rechtsstaat. De meeste verkiezingsprogramma’s geven hoog op van de rechtsstaat, sommige bepleiten meer geld voor de rechtspraak en sociale advocatuur, maar ook die verlangen geen actie om de benoemingen onafhankelijker van de regering te maken.

Natuurlijk heeft Nederland op dit moment een politieke top die zich – volgens de meeste mensen – niet rechtstreeks bemoeit met de inhoud van de rechtspraak. Dat was tijdens de Tweede Wereldoorlog wel anders. In veel landen is het nu anders. De democratische rechtsstaat is eerder uitzondering dan regel in de wereld. Toch laat Nederland na de benoemingen van de rechterlijke macht zo te regelen dat een autocratische opvolger van het huidige kabinet niet zomaar zijn vriendjes kan benoemen. De sleutels van de brandkast liggen op tafel.

De rechtsstaat is kwetsbaar

De democratische rechtsstaat is de basis van westerse democratieën. Maar ook in die democratische landen is de rechtsstaat geen onbezorgd bezit. De bestorming van het Capitool was geen Netflixserie. De Europese Unie heeft de grootste moeite Rusland van repliek te dienen op de annexatie van de Krim en het bijna vermoorden en in een strafkamp opsluiten van oppositieleider Aleksej Navalny. Macht en eensgezindheid van de EU schieten tekort voor een antwoord dat de democratische rechtsstaat waardig is.

Ook na de komende Kamerverkiezingen zullen er hier kandidaten zijn die beweren dat de verkiezingsuitslag vals is. Dat zijn deels dezelfde mensen die menen dat covid-19 verzonnen is door machtsbeluste politici van de regerende partijen. Het vertrouwen in het coronabeleid brokkelt af. Al een paar keer heeft de rechter een knoop moeten doorhakken – soms wel, soms niet naar de zin van het kabinet.

De rechtspraak doet dat met ernst en onafhankelijkheid, maar deze derde staatsmacht (naast de wetgevende en de uitvoerende) was al lang vóór de coronacrisis overvraagd en ondergefinancierd. Het gewone werk van de rechterlijke macht kan alleen worden gedaan door gemiddeld 40 procent overwerk. Daar schreef ik de serie Red de rechtspraak over.

De politiek springt slordig om met de rechtspraak

Een van de conclusies was dat de politiek slordig omspringt met deze onmisbare pijler van de rechtsstaat: zij uit te vaak grensoverschrijdende meningen, morrelt aan de rechtswerking van internationale verdragen, heeft zich te veel bemoeid met de bereikbaarheid van het recht door verhoging van de kosten om te procederen, door de sociale advocatuur financieel af te knijpen en door zonder goed nadenken en overleg met betrokkenen rechtbanken en gerechtshoven samen te voegen.

Bovendien kunnen sommige politici de verleiding niet weerstaan op politiek handige momenten strenger straffen verplicht te stellen; rechters worden daardoor belemmerd in hun werk algemene regels in individuele gevallen toe te passen.

Een andere conclusie van mijn serie was dat parlement en kabinet onvoldoende nadenken over de wijze waarop rechters en hun bestuurders worden benoemd. Het managementdenken dat de hele overheid beheerst is deze eeuw ook toegepast op de rechterlijke macht. Vandaar de instelling van de Raad voor de rechtspraak die namens de minister de gerechten ‘aanstuurt’ en hen dwingt meer op kwantiteit dan op kwaliteit te letten – dat wordt natuurlijk nooit als zodanig erkend, maar is wel een uitvloeisel van de gekozen bestuursvorm. Rechters hebben daar grote moeite mee. En dat zou de Kamer ook moeten hebben.

Succesje voor protest door rechters

Sinds de instelling van de Raad voor de rechtspraak in 2002 wordt door rechters een top-downbestuur ervaren dat onder andere heeft geleid tot het automatiseringsdebacle bekend als het KEI-project. Vanaf 2012 zijn rechters er georganiseerd tegen gaan protesteren, eerst met het ‘Leeuwarder Manifest’, later met betogingen en een enquête van de kritische rechtersbeweging Tegenlicht. Dat gemotiveerd en constructief verzet heeft een tweede golf van samenvoegingen van rechtbanken kunnen voorkomen.

En droeg eraan bij dat, na taaie onderhandelingen inclusief weglopen door de vereniging van rechters en officieren van justitie (NVvR) en eensgezinde vergaderingen van alle gerechten in het land, per 1 maart dit jaar een nieuwe procedure is afgesproken voor de benoeming van gerechtsbestuurders. Daarin spelen rechters-die-geen-bestuurder-zijn voor het eerst weer een belangrijke rol.

Konden de minister en de door hem benoemde Raad voor de rechtspraak tot voor kort hun eigen voorkeur doordrukken zonder noemenswaardige tegenstand van de rechterlijke ‘werkvloer’, vanaf nu is afgesproken dat gewone rechters en gerechtsambtenaren een beslissende stem krijgen in de vertrouwenscommissie die de Raad voor de rechtspraak adviseert over benoemingen.

De Raad voor de rechtspraak houdt het laatste woord, maar afgesproken is dat voorkomen moet worden dat daar gebruik van wordt gemaakt. Voor een verdergaande, beslissende stem van de rechtsprekende rechters zou de wet op de rechterlijke organisatie gewijzigd moeten worden. Tot voor kort hadden rechters en juridische medewerkers amper een adviserende stem.

Nog steeds ruimte voor politici die rechtspraak willen sturen

Er is dus sprake van een stap voorwaarts. Maar een autoritair regime kan nog steeds bevriende rechters benoemen om gerechten politiek te sturen. Temeer daar aan de benoeming van de leden van de Raad voor de rechtspraak nog niets is veranderd – afgezien van een toezegging van de minister voor rechtsbescherming om zich er wat minder mee te gaan bemoeien.

Volgens de Europese standaard, zoals opgesteld door de koepel van Raden voor de rechtspraak, zou een nationale Raad voor de rechtspraak a) in meerderheid moeten bestaan uit rechters, die b) zonder enige invloed van de uitvoerende of wetgevende macht worden benoemd en c) worden aangewezen door een zo breed mogelijke vertegenwoordiging van ‘peers’, mederechters.

Van alle drie is in de huidige verhoudingen in Nederland geen sprake. De minister benoemt en ontslaat de leden. De Raad bestaat uit vier leden van wie twee rechter zijn, geen meerderheid dus, en ‘peers’ hebben er al helemaal niets mee te maken.

Op grond van deze Europese criteria is de Poolse Raad voor de rechtspraak geschorst uit de Europese vereniging van Raden van de rechtspraak. Maar de Nederlandse Raad, die zich beijverde voor die schorsing, maakt er niet merkbaar werk van om zelf aan die standaard te gaan voldoen.

Raad voor de rechtspraak nog steeds politiek benoemd

De minister voor Rechtsbescherming lijkt er evenmin op aan te sturen. Dat is hem makkelijk gemaakt door een weinig gedurfd advies van de Raad van State. De afdeling advisering heeft geen rekening willen houden met de zich ontwikkelende Europese meerderheidsopvatting dat rechters omwille van hun onafhankelijkheid een doorslaggevende stem moeten hebben bij de benoeming van hun bestuurders, en niet de politieke leiding.

De Raad van State redeneert dat de minister zijn ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtspraak alleen kan waarmaken als hij daar de benoemingen ook doet. Die verantwoordelijkheid slaat in de eerste plaats op bestuur en financiën, maar de Raad vergeet dat een minister van kwade wil daarmee wel heel dicht bij de inhoud van de rechtspraak kan komen zonder enige wet te overtreden.

Eerst een bange-droom-serie nodig?

Ook de Europese Unie houdt Nederland in de gaten. In het recente rapport van de Europese Commissie over de rechtsstaat in Nederland wordt de benoemingspraktijk van de leden van de rechterlijke macht en de besturende Raad nauwlettend gevolgd en subtiel beschreven als een voortgaand project onderweg naar meer volledige onafhankelijkheid. Werk aan de winkel dus, ook volgens de EU.

Hints genoeg. Of is er eerst een Nederlandse Netflixproductie nodig waarin premier Wilders zijn Forum-minister voor rechtsbescherming opdraagt de dikastocratie binnen twee jaar te vervangen door een rechterlijke macht die de grenzen helpt sluiten, die verdragen niet meer toepast en die de uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naast zich neerlegt?

Meer lezen?