Het klimaatbeleid was bij Rutte III niet in goede handen

De democratische rechtsstaat is een kwetsbare en ingewikkelde machine, maar Rutte III reed ermee alsof het een botsauto is. Dat was de conclusie van mijn vorige artikel over hoe het derde kabinet-Rutte met de democratie omging.

Een terrein waar je kunt zien hoe onzorgvuldig het kabinet omging met de democratie, is het klimaatbeleid. Daarover gaat het in dit verhaal. 

Het is belangrijk om hierop in te zoomen, omdat het klimaatbeleid nu zo is vormgegeven dat het de democratie en het vertrouwen in de overheid kan schaden, terwijl het tegenovergestelde nodig is: sterk klimaatbeleid in het publieke belang zou hand in hand met een versterking van de democratie moeten gaan. Alleen zo kunnen we in een toekomst belanden waar de aarde leefbaar blijft én we zeggenschap houden over ons eigen leven. Het een mag niet ten koste gaan van het ander.

De polder waar bestuurders koning zijn en het parlement het nakijken heeft

Voordat ik inzoom op het klimaat een korte bespiegeling op de bestuurlijke cultuur in Nederland. Die is in één woord te vangen: de polder. 

De kabinetten-Rutte waren kampioen in polderen: er zijn sinds 2010 maar liefst elf polderakkoorden gesloten, op alle terreinen: van pensioenen tot sport en klimaat.^*

Het idee van overleg in de polder is dat bedrijven, overheden en andere belanghebbenden samen met deskundigen plannen maken voor de oplossing van een bepaald probleem. Het zogenoemde ‘Preventieakkoord’ is een goed voorbeeld: daarin werden afspraken gemaakt om burgers minder te laten roken, drinken en snoepen. Het kwam neer op vergaderen met Coca-Cola over obesitas.

Daar zie je gelijk een groot manco van het poldermodel: belanghebbenden praten mee. Een compromis is het hoogst haalbare en de oplossingen gaan daardoor vaak veel minder ver dan nodig is. Daar staat ‘draagvlak’ tegenover, omdat de belanghebbers zelf mee konden praten.

Een fundamenteel probleem is dat polderoverleg buiten het publiek en het parlement om gaat

Een fundamenteler probleem is dat het polderoverleg buiten het publiek en het parlement om gaat. De overlegpartners vertegenwoordigen elk wel een achterban, maar ‘de burger’ zit niet aan tafel. En hij kan de overlegpartners niet wegstemmen bij verkiezingen. Dit verklaart deels waarom het oude poldermodel weer zo populair werd onder de kabinetten-Rutte: het is lekker efficiënt besturen, zonder tegenspraak van burgers en parlementsleden.

Maar al dat polderen ondermijnt wel het ‘primaat van de politiek’, het idee dat over belangrijke zaken vooral door het parlement moet worden besloten. Gevolg is dat de ‘regering steeds machtiger wordt, het parlement steeds verder het onderspit delft en steeds meer het nakijken heeft bij de besluitvorming’, schrijft hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans in zijn recente boek Het land moet bestuurd worden. Want ‘als een afspraak eenmaal is gemaakt, is er eigenlijk geen weg meer terug’. En is alle tegenspraak een hindernis. (Datzelfde speelt overigens bij de regeerakkoorden die regeringspartners met elkaar sluiten: een lange waslijst van gedetailleerde afspraken die het kabinet zo efficiënt mogelijk wil uitvoeren.)

En de uitvoering van deze akkoorden komt vaak te liggen bij bestuurders die ‘besturen zien als vak op zich’ en die ‘vaak vooral met elkaar en hun eigen organisatie in de weer zijn’, schrijft Voermans.  Ze laten zich niet langer leiden door wat de kiezer wil, maar door de maatregelen die nu eenmaal zijn afgesproken en die over het land moeten worden ‘uitgerold’. Vaak wordt daarvoor aangeklopt bij de lokale overheid die ‘vlak bij’ de burger zit. 

Het democratische tekort in het huidige klimaatbeleid

Dit alles komt samen in het huidige klimaatbeleid – het is een duidelijk voorbeeld van deze bestuurlijke logica. Op verzoek van Rutte III bereikten overheden en bedrijfsleven in 2019 overeenstemming over het Klimaatakkoord, dat een aanzienlijk deel van het Nederlandse klimaatbeleid tot 2030 vastlegt. 

Nederland werd daarbij opgedeeld in dertig energieregio’s die elk in een ‘regionale energiestrategie’ en in een ‘transitievisie warmte’ moeten vastleggen hoe ze de productie van duurzame energie met zonnepanelen en windmolens op land willen verhogen, en hoe ze de gebouwen in hun regio van het gas af willen krijgen. 

Een gigantische opgave die het Rijk niet zelf kan realiseren. Dat moet de lokale overheid doen, vond Eric Wiebes, destijds minister van Economische Zaken en Klimaat. ‘Lokale overheden moeten de helden van de transitie worden’, zei hij.^*

Met de energieregio’s is een nieuwe bestuurslaag gecreëerd, waar volksvertegenwoordigers niet altijd grip op hebben

Hij zegde financiering toe, zodat gemeenteambtenaren, landschapsarchitecten en adviesbureaus in de energieregio’s aan de plannen konden gaan werken. Gemeenteraden moesten die daarna goedkeuren.

Het risico van deze aanpak? Dat de burger zich gepasseerd kan voelen. Hij zat niet aan tafel bij de onderhandelingen voor het Klimaatakkoord, en komt pas in beeld als de plannen voor lokale energieopwekking of warmtenetten gesmeed worden. Veel energieregio’s hebben inwoners wel uitgenodigd voor inspraakavonden of ‘energiecafés’, maar tot nu toe betrok slechts een derde burgers op zo’n manier dat plannen ook daadwerkelijk aangepast werden.^*

Gevolg is een democratisch tekort: om een polderakkoord uit te voeren, werken bestuurders op regionaal niveau steeds meer samen, maar de plannen die zij produceren worden pas achteraf gecontroleerd door volksvertegenwoordigers in de gemeenteraad. Met de energieregio’s is er dus een nieuwe bestuurslaag gecreëerd, waar volksvertegenwoordigers niet altijd grip op hebben. Ze worden niet volledig gepasseerd, maar ze lopen ook niet voorop in de regionale plannenmakerij – dat doen ambtenaren, landschapsarchitecten en consultants.

In de praktijk voelen gemeenteraadsleden zich niet altijd even goed geïnformeerd door de energieregio’s, bevestigen ingewijden. Sommigen hebben het gevoel dat hun een plan wordt opgelegd. Sommige regionale energiestrategieën zijn daarom al in de conceptfase getorpedeerd door gemeenteraden of wethouders, elders leiden ze tot ophef.

Het feit dat bijna alle gemeenten financiële problemen hebben, helpt niet mee. Vooral kleine gemeenten hebben te weinig mankracht om de uitvoering van het klimaatbeleid behoorlijk in te richten. Het door Wiebes toegezegde geld is voor hen onvoldoende of komt te laat.

De toekomst van dit klimaatbeleid

De komende jaren kan het met dit regionale energiebeleid twee kanten op. Als overheden, bedrijven en burgers het binnen de verschillende energieregio’s eens worden over de plannen en als alle regio’s tezamen ook nog de doelen uit het Klimaatakkoord halen, dan wordt ‘het ideaal van Thorbecke zelf bereikt’, zegt Geerten Boogaard, hoogleraar decentrale overheden aan de Universiteit Leiden. ‘Zijn ideaal was dat de overheid als eenheid opereert omdat allen hetzelfde willen.’ 

Als raadsleden de komende jaren gaan staan voor de plannen die in de regionale energiestrategieën zijn vastgelegd, heeft de decentralisering van (dit deel van) het klimaatbeleid gewerkt. 

Maar het dubbeltje kan ook de andere kant op vallen. Het feit dat inwoners laat en onvoldoende betrokken zijn bij het Klimaatakkoord, kan mensen tegen de plannen in het harnas jagen als die concreet worden. Raadsleden kunnen de regionale plannen alsnog wegstemmen. Het kan ook zijn dat de regionale plannen niet voldoende zijn om – bij elkaar opgeteld – het landelijke doel te halen.

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat regio’s er dan eerst samen uit proberen te komen.^* Maar als dat niet lukt, kan het Rijk ingrijpen en energieregio’s alsnog dwingen te ‘doen wat nodig is’ – de Rijksoverheid heeft die macht. Als dat gebeurt, doemt een heel ander beeld op. Namelijk dat van een Rijksoverheid die de uitvoering van beleid uitbesteedt, zonder lokale overheden ook de autonomie te geven die bij decentralisering hoort. 

Als die windmolens er móéten komen, dan parasiteert het Rijk op de autonomie van gemeenten

‘Als er geen ruimte meer is om “nee” te zeggen, als die windmolens er móéten komen, dan parasiteert het Rijk juist op de autonomie van gemeenten’, zegt Boogaard. 

Het Klimaatakkoord zal dan de geschiedenisboeken ingaan als een product van Haagse bestuurslogica die opportunistisch omgaat met lagere overheden, burgers onvoldoende betrekt en zo het vertrouwen in de overheid ondergraaft. Dan was het beter geweest als de Rijksoverheid de opgave zelf, samen met de Tweede Kamer, had uitgewerkt.

Iets vergelijkbaars gebeurde eerder al met de jeugdzorg: in 2015 hevelde het Rijk de ‘inkoop’ van die zorg over naar gemeenten, in de veronderstelling dat zij goedkopere en betere zorg konden verlenen omdat ze maatwerk konden leveren. Toen dat niet bleek te kloppen, nam het Rijk de taken weer over. Gemeenten – die overigens zelf voorstander van de plannen waren geweest – bleven berooid achter en de zorg ging achteruit.

De mogelijke kentering naar een open democratie

Omdat politici een herhaling van dit fiasco willen voorkomen, en omdat de roep van burgers om zeggenschap steeds luider klinkt, zien veel politieke partijen het licht. 

CDA, D66, GroenLinks, Partij voor de Dieren en SGP hebben in hun verkiezingsprogramma opgenomen dat burgerberaden (ook wel burgerfora of -panels) moeten gaan meebesluiten over belangrijke thema’s zoals het klimaatbeleid. De VVD noemt geen specifieke vorm, maar wil ook dat ‘burgers en bedrijven die in de praktijk met [bepaald] beleid te maken krijgen’, worden betrokken bij het opstellen van dat beleid.

Is dit het begin van een kentering? Gaat het volgende kabinet meer met burgers samenwerken? Of is de insteek hier toch vooral dat er draagvlak moet worden verkregen voor maatregelen die al verzonnen zijn? Moet de burger overtuigd worden van beleid, of krijgt zij wat te zeggen? Wordt ze benaderd vanuit wantrouwen (als een mogelijk obstakel) of uit vertrouwen (als een bron van kennis en inventiviteit)?

Als een volgend kabinet geen goed antwoord geeft op die vragen, is de kans groot dat er nieuwe vormen van inspraak komen die tandeloos zijn. Dan worden burgers vaker geraadpleegd, maar krijgen zij nauwelijks de ruimte om zelf met oplossingen te komen. De facto wordt hun dan gevraagd te tekenen bij het kruisje, met meer cynisme over de overheid tot gevolg. 

Om de democratische rechtsstaat en het klimaatbeleid toekomstbestendig te maken, is iets fundamentelers nodig. Zoeken naar nieuwe manieren voor echte zeggenschap, echte participatie door een breed deel van de bevolking, op basis van vertrouwen. Toewerken naar een open democratie dus, waarin burgers voortdurend met experts en politici samenwerken om de toekomst vorm te geven.

Meer lezen?