Wordt dit de formatie van het regeerakkoord op een A4’tje? 

In 2012 spraken VVD en PvdA af dat woningbouwcorporaties een verhuurderheffing zouden gaan betalen om de extra inkomsten uit stijgende sociale huurprijzen naar de schatkist te laten vloeien. De afspraak, die in geen verkiezingsprogramma voorkwam, werd regelrecht overgenomen uit ambtelijke bezuinigingsadviezen.

De ‘verhuurderheffing’ heeft de bouw van nieuwe sociale woningbouwprojecten – daar is iedereen het wel over eens – sterk belemmerd en wordt nu beschouwd als een van de meest contraproductieve maatregelen in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II (VVD en PvdA). Lilianne Ploumen (PvdA-lijsttrekker) werd er door CDA-voorman Wopke Hoekstra in de voorbije campagne 2021 hardnekkig aan herinnerd. Woningbouwcorporaties komen in 2035 naar schatting 24 miljard tekort.

Het is een van de voorbeelden van de kabinetsformatie als ‘black box‘ in de Nederlandse parlementaire democratie. Na weken van campagne voeren, met openheid over alle mogelijke standpunten, gaan de politieke kopstukken na de verkiezingen over op een soort correspondentieschaak. Zij geven dubbelzinnige zetten af met hooguit cryptische verklaringen.

Verstrekkende afspraken die geen rol speelden in de campagne

Zo komen in regeerakkoorden soms afspraken terecht met verstrekkende gevolgen waar kandidaten geen campagne mee hebben gevoerd en waar de kiezer zich niet over heeft kunnen uitspreken. Soms komen zulke maatregelen uit voorstellen van lobbyisten met een particulier belang (voorbeeld: afschaffen dividendbelasting, vragers: grote multinationale bedrijven als Shell en Unilever).

Soms komen verstrekkende plannen die in geen enkel verkiezingsprogramma stonden uit een ambtelijk advies zonder politieke status. De opdrachtgevende minister van Financiën gaf hoogstens impliciet de opdracht beleidsvarianten te bedenken met verschillende bezuinigingsgradaties. Zeker de Brede Maatschappelijke Heroverweging van 2010 draaiden om bezuinigingsopbrengst. Dezelfde exercitie in 2020 liet beleidsvarianten zien niet alleen met prijskaartjes maar ook met verschillende maatschappelijke uitkomsten.

De uitgelekte verkenners-notitie van Ollongren en Jorritsma was daarom uniek omdat we meestal niets horen over wat er in het snuffelstadium van de formatie wordt gezegd. De kiezer die eerst zo welkom was om mee te denken en een stem uit te brengen, zit vanaf de dag na de verkiezingen op een klapstoel in de nok van het politieke theater, zonder directe zichtlijn naar de plek van handeling.

Na de verkiezingen heeft de kiezer het nakijken

Zeker als er (verkennend) onderhandeld wordt, moet de moegestreden kiezer het meestal doen met minieme brokjes informatie. Pas als er een regeerakkoord ligt – in 2017 na 225 dagen – blijkt waar het allemaal over ging. Dan liggen er hoogst gedetailleerde afspraken over de meest uiteenlopende onderwerpen. En blijkt de hypotheekrenteaftrek per 2030 te zijn afgeschaft, zoals een bezuinigingsvariant uit een ambtelijk advies luidt – zonder dat het er in de campagne over ging.

Ook als een verkenner of onderhandelaar bij hoge uitzondering weleens een aantekening leesbaar voor een fotograaf over het Binnenhof draagt, blijft de kabinetsformatie verreweg de minst doorzichtige fase uit de vier jaargetijden van de parlementaire democratie. Het is ook de fase waarin de meest verstrekkende beslissingen worden genomen. Wie met de Nederlandse overheid zaken wil doen, is maanden geleden begonnen met voorbereidingen maar moet de komende weken en maanden echt aan de bak. Zonder garanties op succes.

Een soort van kiezersmandaat

Absoluut ondemocratisch is deze praktijk niet. De onderhandelende fracties in de Tweede Kamer hebben een vers kiezersmandaat op zak, al is dat overtuigender wanneer de overeengekomen punten ook in de verkiezingsprogramma’s stonden van de partijen die een regeerakkoord sluiten. Afspraken die daar niet in stonden zijn ook niet helemaal zonder mandaat, want de kiezers hebben ook hun algemeen vertrouwen in de partij en de lijsttrekker van hun keuze uitgesproken.  

Bovendien: de onderdelen van het regeerakkoord die leiden tot wetgeving komen ook nog in de vorm van uitgewerkte wetsvoorstellen aan de orde in de Tweede en Eerste Kamer. Goedkeuring na parlementaire behandeling maakt de legitimiteit compleet, al zijn er veel gevallen bekend van waarin de aandacht van Kamerleden voor de essentie van wetsontwerpen miniem is.

Een verdere relativering van de gedachte dat wetten de wil van het volk uitdrukken is dat de Kamer zelden de informatie heeft om vast te stellen of een aangenomen wet of wetsartikel ook in werking is getreden – de regering houdt zich bij veel wetten het recht voor daarover later zelfstandig te beslissen. CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt vroeg daar aandacht voor toen hij eind 2020 getuigde voor de parlementaire onderzoekscommissie uitvoeringsorganisaties.

Kiezers hebben beperkte, indirecte invloed op regeerakkoord

Met andere woorden: de invloed van het volk op de inhoud van regeerakkoorden is reëel en verdedigbaar, maar niet bijster groot en allerminst direct.

Waarom hebben we regeerakkoorden? En waarom zijn ze meestal zo dik, terwijl steeds wordt gepleit voor beknopte regeerakkoorden op hoofdlijnen?

In een land van minderheden zijn coalities levensnoodzaak. Willen partijen met vaak tegengestelde opvattingen op allerlei punten kunnen samenwerken, dan moet iedereen water bij de wijn doen. Compromissen zijn onvermijdelijk en vergen veel woorden. Om dat geven en nemen voor de eigen achterban verteerbaar te maken moeten er ook succesjes getoond kunnen worden. Daarmee kunnen regeerakkoorden het cement zijn in coalities, zij zijn het startdocument, de nulmeting van een samenwerking waar lang niet alle deelnemers direct vertrouwen in hebben.

De invloed van het volk op de inhoud van regeerakkoorden is reëel en verdedigbaar, maar niet bijster groot en allerminst direct

Het zijn documenten waar coalitiepartners hun troeven in kunnen tonen: dit hebben wij voor u binnengehaald. Het zijn ook de kluizen waarin kleine coalitiefracties hun echte kroonjuwelen bewaren: afspraken die zij binnenhaalden en waarvoor in de Kamer geen meerderheid bestaat, maar dankzij de hefboom van de coalitie wel. Voorbeeld: tijdens Rutte III had D66 graag meer voortgang geboekt op het gebied van het voltooid leven. Daar was misschien een krappe Kamermeerderheid voor te vinden, maar de ChristenUnie kon via het regeerakkoord een rem op die plannen zetten, er mochten stapjes worden gezet, maar dusdanig kleine dat D66 in wezen niets is opgeschoten.

Regeerakkoorden houden het land regeerbaar, of toch niet?

Regeerakkoorden zijn het korset waarin de onwaarschijnlijke danspartners van Nederlandse coalities gedwongen worden bij elkaar te blijven. In naam van de stabiliteit en regeerbaarheid van het land. Met datzelfde doel hebben recente kabinetten ook buiten het parlement een veelheid aan akkoorden gesloten met maatschappelijke partijen, belanghebbende bedrijven en inhoudelijk geïnteresseerden. Denk aan het Klimaatakkoord, het Pensioenakkoord en het Nationaal Preventieakkoord (dat roken en ongezond eten aan banden wil leggen). Die akkoorden komen zo moeizaam tot stand dat de Kamer het bijna niet kan maken ze achteraf niet goed te keuren.

Het grote nadeel van al die dichtgetimmerde regeerakkoorden en andere grote Akkoorden is dat zij het parlement grotendeels buiten spel zetten: coalitiefracties zijn er sowieso aan gebonden, oppositiefracties hebben zelfs samen geen meerderheid om er tegen op te treden, meestal zijn die ook te verdeeld. Het parlementaire debat wordt dus gesmoord door al die vooraf vastgelegde uitkomsten van overleg in niet-representatieve kring. Kamerleden van de coalitie worden van de weeromstuit nog meer meebestuurder – wat niet per se goede resultaten oplevert, de controlefunctie van de Kamer lijdt er onder, zie de toeslagenaffaire.  

Parlement staat buitenspel

Het gevolg van die ontmoedigende voorwaarden voor essentieel parlementair debat over grote kwesties is dat Kamerleden van zowel coalitie- als oppositiepartijen hun vuurwerk reserveren voor ophef in de actualiteit. Kamervragen en een zee aan aangevraagde spoeddebatten (waarvan vele eeuwig op de wachtlijst blijven staan) worden steeds meer waar Kamerleden hun bestaan betekenis mee geven. Wie niet scoort, heeft reden te vrezen niet op de kieslijst te staan bij de volgende verkiezingen.

Het grootste bezwaar van ellenlange regeerakkoorden is dat zij de werkelijkheid fixeren en pretenderen de waarheid in pacht te hebben. In een paar weken of maanden worden voor vier jaar beslissingen genomen. Alsof die paar onderhandelaars en hun secondanten op alle terreinen deskundiger zijn dan die ministeries vol ambtenaren en alle kenners bij instituten en betrokken organisaties. Bovendien: wat vandaag verstandig lijkt kan door gewijzigde omstandigheden over een half jaar onverstandig zijn.

In het regeerakkoord van 2012 schreven Rutte en Samsom met één pennestreek: ‘De provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland worden samengevoegd, waarbij over de positie van de Noordoostpolder later een beslissing valt.’ Die inval van een enkeling werd door de onderhandelaars overgenomen. Er is niets van terechtgekomen. Geen ramp, alleen veel verspild papier en vergadertijd. Twee regels in een gedetailleerd akkoord van 81 bladzijden. Vol met zekerheden waarvan er te veel zijn uitgevoerd.  

Stikstof: we rommelen voort zolang het kan

Het regeerakkoord van 2017 bestond uit 70 pagina’s dichtbedrukte uitspraken, zoals ‘De programmatische aanpak stikstof (PAS) wordt voortgezet, maar wordt zo nodig aangepast naar aanleiding van uitspraken van het Europese Hof.’ Vrij vertaald: we blijven zo lang mogelijk proberen door te rommelen stikstofuitstoot in de toekomst te compenseren. Het heeft niet geholpen. De afdeling rechtspraak van de Raad van State maakte er korte metten mee. Bouwvergunningen in het hele land staan voor rood licht. Het kabinet-Rutte III heeft geen kans gezien knopen door te hakken. Juist waar een regeerakkoord een compromis had kunnen omvatten, bleef het bij zwakke hoop in bange dagen. Men had ook enkele principes kunnen vastleggen en zich daar aan proberen te houden.

Ervaringsdeskundigen zeggen: regeerakkoorden zijn onvermijdelijk maar ze brokkelen snel af. Zie de afschaffing van de dividendbelasting waar de VVD lang aan vasthield nadat gebleken was dat er breed maatschappelijk verzet tegen was. Voor de coalitiepartners was de noodzaak sowieso minder duidelijk. Rutte liet het punt pas vallen toen Unilever toch niet in Rotterdam bleef.

Een ander voorbeeld uit het laatste regeerakkoord was de afschaffing van het raadgevend referendum, voor D66 een voormalig kroonjuweel. De eigen minister Ollongren moest het snel afschaffen na het rampzalig verlopen Oekraïnereferendum. Zij deed het getrouw, het was afgesproken, maar het deed haar aanzien weinig goed. Opnieuw: het was een poging tot micromanagement in het regeerakkoord zonder gevoel voor het moment en de stemming in het land.  

Regeerakkoord op hoofdlijnen blijft de betere optie

Er blijft dus veel te zeggen voor een regeerakkoord op hoofdlijnen. Het kabinet kan dan sneller reageren op nieuwe ontwikkelingen, de Kamer kan echt debatteren over een voorstel op grond van de nieuwste gegevens. Jesse Klaver en Sigrid Kaag pleitten er dit keer voor. Informateurs doen dat al jaren, Jacques Wallage en Herman Tjeenk Willink nog in 2017. De laatste onderstreepte in een bijlage bij zijn eindverslag dat regeerakkoorden vaak ingrijpende, gedetailleerde opdrachten aan uitvoeringsapparaten bevatten die geen rekening houden met de mogelijkheden van betrokken overheidsdiensten.

De voorspelbaar tegenvallende resultaten knagen aan de geloofwaardigheid van de overheid, aldus Tjeenk Willink, zeker als de wetgeving ook al niet voldoende doordacht is. De huidige crisis, die de formatie 2021 in de eerste dagen al opbrak, lijkt een bevestiging van zijn waarschuwingen van vier jaar geleden, en de jaren daarvoor.

De kabinetsformatie van dit jaar is chaotisch begonnen. De verkenners Jorritsma en Ollongren bleken al direct bezig met de wie-wil-met-wie-vraag én de wat-doen-we-met-Pieter-Omtzigt-vraag. Die leidde tot ophef en een keten van gebeurtenissen die levend staatsrecht schreven. Men wil meer openheid én meer invloed van de Kamer op de formatie én blijvend op het beleid.

Informateur Tjeenk Willink kreeg tot taak het geschonden vertrouwen te herstellen en de weg te openen naar een regeerakkoord en een kabinet die gestalte zouden geven aan die meer dualistische verlangens van de nieuw gekozen Kamer.

D66-leider Kaag pleitte net als Tjeenk Willink ervoor eerst vast te stellen wat de grootste problemen zijn die partijen willen aanpakken. Over de onderbouwde aanpak zou een Kamerdebat kunnen worden gevoerd, waarna partijen die met elkaar aan de oplossing willen werken een regeerakkoord op hoofdlijnen zouden kunnen sluiten. Het nieuwe kabinet (en niet dat handjevol onderhandelaars) zou dat kunnen uitwerken in een regeringsprogramma, was het idee.

Zo zou op een snelle en logische manier begonnen kunnen worden met wat er gebeuren moet. Aan de hand van een akkoord op hoofdlijnen. Eens moet de eerste keer zijn. Maar we hebben coronaverkiezingen, Verkennersgate en een premier met acuut geheugenverlies achter de rug en leven al een jaar in crisisstand. De Kamer bestaat uit zeventien fracties die allerlei uitersten een stem geven. De formatie is niet goed begonnen, het vertrouwen tussen de hoofdrolspelers is ver te zoeken. Of zij over alles heen kunnen stappen en op een A4-tje de noden van onze tijd kort kunnen samenvatten? Het zou een wonder zijn.

Desnoods halverwege het akkoord tegen het licht

En dus, als het er deze keer nog niet in zit, dan kan met één zin in het toch weer te lange regeerakkoord al een stap in de goede richting worden gezet. Men kan afspreken dat coalitiepartners halverwege de normale zittingsduur van een kabinet het regeerakkoord tegen het licht houden. Gezamenlijk vaststellen of men met elkaar verder wil, en zo ja, met welke doelen. Onwerkbare passages kunnen worden geschrapt, nieuwe prioriteiten gesteld. Zo mogelijk op hoofdlijnen.