Hoe transparantie het antwoord op alles werd

Transparantie is als een kort zwart jurkje: goed voor elke gelegenheid. Het is beter dan authenticiteit, integriteit en objectiviteit bij elkaar, en iedereen houdt ervan – van president Joe Biden tot enemies of the state als Chelsea Manning, Julian Assange en Edward Snowden, van de Tweede Kamer tot Mark Rutte nieuwe stijl.

Begin dit jaar beloofde het kabinet, in reactie op het rapport over de toeslagenaffaire, meer transparantie rondom de besluitvorming. Hoewel het ministerie van Algemene Zaken vooralsnog enorm treuzelt met het vrijgeven van Ruttes appjes en sms’jes, zal de bestuurscultuur van de toekomst zich kenmerken door meer openheid, beloofde de VVD-leider nadat hij ternauwernood aan een motie van wantrouwen was ontsnapt.

Nu brengen crises wel vaker de roep om ‘meer transparantie’ voort. Vorig jaar nam het EMA, de European Medicines Agency, ‘uitzonderlijke’ maatregelen om het reguleren van behandelingen van en vaccins tegen covid zo transparant mogelijk te maken. Dit voorjaar breidt de Europese Unie haar Transparency Register fors uit: daarin wordt openbaar gemaakt welke lobbyclubs met welke beleidsmakers afspreken. Het opengooien van de achterkamertjes, aldus de Europees Commissaris voor Transparantie en Waarden Věra Jourová, ‘is essentieel voor de Europese democratie’.

Niet alleen voor democratie, trouwens, maar ook voor vertrouwen en legitimiteit: transparantie staat namelijk te boek als wondermiddel tegen corruptie, misleiding en inefficiëntie, want wie gezien wordt gedraagt zich netjes, zo is het idee. ‘Transparantie’, zei toenmalig Eurocommissaris voor Interne Markt Michel Barnier in 2013 tegen de Volkskrant, is ‘een voorloper van verantwoordelijkheid’. Volgens de man die Europa’s financiële markten na de kredietcrisis in de gaten ging houden leidt transparantie ‘tot moraal’.

Zoals organisatiedeskundige Erna Scholtes bijna tien jaar geleden in haar proefschrift liet zien, is het gebruik van de termen ‘transparant’ en ‘transparantie’ in Nederlandse dagbladen en Tweede Kamerstukken sinds 1995 sterk toegenomen. De opmars van transparantie als sleutelwoord is dus al een kwarteeuw aan de gang. Waar komt ze vandaan? En wat zien we, in de onvoorwaardelijke bejubeling ervan, over het hoofd?

Uit de serie Water Copy door Marvin Leuvrey

Mode, kunst en raambedekking

Transparere, in het Latijn, betekent ‘doorschijnen’, en door iets dat doorschijnt – dat licht doorlaat – kan je heen kijken. Aanvankelijk werd het woord dan ook vooral gebruikt om de lichtdoorlatende eigenschap van materialen mee aan te duiden: glas is een transparant materiaal, textiel soms ook – handig om vitrages van te maken, of lingerie.

Dat is dan ook precies de betekenis die het begrip aanvankelijk had. Een aankondiging, uit 1864 in de Nieuwe Rotterdamsche Courant, van een ‘Salon des Variétés’ in de Lombardstraat te Rotterdam ter ere van het vijfentwintigjarig huwelijk van het koningspaar en ter herinnering aan ‘den Slag van Waterloo’, vermeldt dat de feestruimte ‘prachtig gestoffeerd [zal] zijn, met Schilderstukken, Deviezen, Transparantie…’

In de kunst werd het woord ook in figuratieve zin gebruikt: De Tijd heeft het in een kunstbespreking uit 1913 over een ‘karakteristieke Albert Cuyp’ die ‘van groote transparantie’ is. De Leeuwarder Courant gebruikt het woord vijftig jaar later in een nieuwsbericht over ‘een nieuw soort glas’.

Pas halverwege de jaren negentig van de vorige eeuw kreeg ‘transparantie’ ook betekenis buiten het domein van mode, kunst, en raambedekking; in dat van politiek en bedrijfsleven bijvoorbeeld. Een van de eerste voorbeelden was een bericht uit 1994, in het Nederlands Dagblad, over een EU-conferentie die, ‘ondanks alle mooie woorden over openheid en doorzicht (transparantie), nog steeds een besloten aangelegenheid’ was.

Transparantie verlicht

Het idee dat transparantie een goede zaak is, omdat het ervoor zorgt dat machthebbers controleerbaar zijn, en daarmee eerder geneigd uit naam van het volk te handelen, is evenwel een stuk ouder: wat vanaf de jaren negentig ‘transparantie’ ging heten, werd vóór die tijd meestal ‘openheid’ of ‘openbaarheid’ genoemd. Voor de eerste theorieën daarover kan je, zoals meestal eigenlijk, terug naar de Oude Grieken. Christopher Hood, hoogleraar aan de London School of Economics, wijst bijvoorbeeld de klassieke opvatting in Sparta en Athene, dat een goede overheid een ‘voorspelbare’ overheid was, aan als voorloper van het transparantie-ideaal.

De Zweedse Tryckfrihetsförordningen, een wet uit 1766, werd aangenomen om de openbaarheid van bestuur te waarborgen. En de Britse filosoof Jeremy Bentham, wiens Panopticon tweehonderd jaar later een symbool voor de surveillance state zou worden, schreef in 1797 dat het wat hem betrof een waarheid als een koe was dat ‘hoe beter we in de gaten gehouden worden, hoe beter we ons gedragen’.

Dat geloof in de wondere werking van zichtbaarheid en doorzichtigheid hing samen met de Verlichting en de opkomst van moderne wetenschap. Waar voorheen God de allerhoogste autoriteit was geweest, bleef nu enkel de natuur over. De natuur had wetten die kenbaar, meetbaar en voorspelbaar waren; het enige dat je hoefde te doen om die wetten te begrijpen, was goed en systematisch observeren.

Het almachtige oog van God maakte plaats voor het menselijke oog van de gewone sterveling. Geen wonder dus dat metaforen als (zon)licht en transparantie in zwang raakten. ‘Licht’, schreef Woodrow Wilson in 1884, ‘is het enige dat onze politieke sfeer kan verbeteren…licht dat de diepste kamers van de overheid zal laten zien.’

Toen Wilson later president was van de Verenigde Staten, benoemde hij Louis Brandeis tot het Hooggerechtshof, die beroemd zou worden met zijn uitspraak dat ‘zonlicht het beste ontsmettingsmiddel’ is. Weer een eeuw later zou klokkenluidersorganisatie WikiLeaks op haar website ongeveer hetzelfde zeggen: ‘Transparency creates a better society for all people. Better scrutiny leads to reduced corruption and stronger democracy in all society’s institutions, including government, corporations and other organisations.’

Wobbende waakhonden

Tijdens de twee wereldoorlogen verstomde het pleidooi voor transparantie enigszins: mensen hadden wel wat anders aan hun hoofd, en bovendien moest je er, met al dat gespioneer, niet aan denken de vijand een handje te helpen. In de conformistische jaren vijftig leek het niet echt een thema te zijn, maar in de woelige jaren zestig nam het streven naar openheid opnieuw een vlucht – met name in de Verenigde Staten, die destijds in het teken stonden van de burgerrechtenbeweging en burgerparticipatie.

De hernieuwde belangstelling voor transparantie als democratiserend middel uitte zich in de oprichting van organisaties als Human Rights Watch, die gegevens over mensenrechtenschendingen verzamelden en publiceerden. Journalisten wierpen zich meer dan ooit op als waakhonden van de democratie, en de overheid faciliteerde dit onder andere door in 1966 de Freedom of Information Act ( FOIA) in te voeren, die burgers het recht gaf overheidsinformatie op te vragen. Het Nederlandse equivalent, de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), volgde pas in 1980.

In Nederland was het debat over het belang van openbaarheid van bestuur al eerder aangezwengeld. In 1969 om precies te zijn, door een rapport van de commissie-Biesheuvel – een commissie die was ingesteld om zich over de werkwijze van de Rijksvoorlichtingsdienst te buigen. In het rapport stelde de commissie dat burgers niet langer volgzame onderdanen waren die de regels van de staat maar hadden te gehoorzamen; de moderne burger moest goed geïnformeerd zijn om zich zo een mening te kunnen vormen. Overheidsinformatie moest daarom openbaar gemaakt worden en geheimhouding moest de uitzondering worden, niet de regel.

Over het voorstel voor de Wet openbaarheid van bestuur, ingediend in 1970, werd een decennium lang gebakkeleid. Een jaar nadat de wet eindelijk was aangenomen concludeerde een evaluatiecommissie teleurgesteld dat burgers nog maar weinig gebruik maakten van de wet, en dat de overheid zich vooral ‘defensief’ had opgesteld.

De Wob stelde burgers weliswaar in staat overheidsinformatie op te vragen, maar de overheid openbaarde alleen informatie waar om gevraagd werd, en aan die burgers die daar om vroegen. Veertig jaar later is de Wob nog steeds niet zaligmakend – al was het maar omdat de overheid het recht heeft een verzoek te weigeren, of om zo veel tekst zwart te lakken dat precies het tegenovergestelde van transparantie wordt bereikt. Niet gek dat de Nationale Ombudsman er in 2013 zelfs voor pleitte de wet maar helemaal af te schaffen en gewoon alle informatie voor iedereen openbaar te maken.

Waarom transparancy halverwege de jaren negentig in zwang kwam

Dat ‘openbaarheid’ en ‘openheid’ van bestuur halverwege de jaren negentig in ‘transparantie’ veranderden, had te maken met de opkomst en uitbreiding van internationale organisaties met Engels als voertaal – zoals de Europese Unie en het in 1993 opgerichte Transparency International. Laatstgenoemde verzamelde en publiceerde gegevens over corruptie, om die corruptie zo de wereld uit te helpen.

Een jaar eerder was de EU tot de conclusie gekomen dat het pan-Europese project alleen zou slagen als het legitimiteit had bij burgers, en hiervoor was transparency nodig. Zo vermeldde het Verdrag van Maastricht dat ‘transparency of the decision-making process strengthens the democratic nature of the institutions and the public’s confidence in the administration’.

Wat een huis was geweest waarvan de deuren en ramen open konden, was nu een huis van glas

Ook voor lidstaten en donoren van andere internationale organisaties als het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) werd transparantie – over waar en hoe hun geld werd besteed – een vereiste. In nieuwsberichten over deze organisaties vertaalden Nederlandse media dit Engelse woord letterlijk met ‘transparantie’. In het begin volgde dan vaak nog een uitleg tussen haakjes (‘dit wil zeggen, doorzichtigheid van bestuur’), maar al gauw stond het begrip op zichzelf.

Nu lijkt het verschil tussen ‘openheid’ en ‘transparantie’ slechts een taalkwestie, maar het verschil is groter dan dat: waar ‘openheid’ en ‘openbaarheid’ namelijk een handelswijze aanduiden, is ‘transparantie’ een permanente eigenschap, een staat van zijn – met handelingen die daar als vanzelf uit voortvloeien. Het verlangen naar een ‘kenbare’ overheid – en naar kenbare instituten en bedrijven – werd zo dus plots een stuk radicaler: wat een huis was geweest waarvan de deuren en ramen open konden, was nu een huis van glas.

De sinds de jaren negentig toegenomen populariteit van transparantie kan je op verschillende manieren verklaren. Erna Scholtes zet in haar proefschrift een aantal ‘aanjagers’ van transparantie op een rij. Ze noemt onder meer de technologische ontwikkelingen die het delen en openbaren van informatie gemakkelijker maken (microfilm in de jaren zeventig, het internet nu), de eerder genoemde opkomst van internationale organisaties, en incidenten als de Bouwfraude, waaraan een gebrek aan transparantie ten grondslag lag.

De vriendelijke verklaring voor het feit dat overheden, semipublieke instellingen zoals ziekenhuizen, en grote bedrijven zich tegenwoordig graag als transparant afficheren is dan ook dat burgers en consumenten eindelijk serieus worden genomen. Een cynicus ziet in de belofte van transparantie eerder opportunisme: zeker nu het vertrouwen van burgers en consumenten in overheden en multinationals afneemt, kunnen die laatstgenoemden niet anders dan transparantie beloven. Maar het gevolg is transparantie met een hoop mitsen en maren, zoals bijvoorbeeld het gemopper over de Wob laat zien.

Transparantie als illusie

Door de haast automatische manier waarop transparantie wordt geopperd als oplossing of doel zou je haast vergeten dat je er ook best argumenten tégen kan verzinnen. Grappig genoeg komen zulke argumenten vaak uit Amerika, het land dat vooropliep in de mondiale transparantiebeweging. Neem Aaron Swartz, de internetactivist die in 2013 stierf aan suïcide. Wees sceptisch wanneer iemand ‘transparantie’ in de mond neemt, schreef hij een paar jaar eerder op zijn blog: transparantie kan namelijk prima gebruikt worden om verantwoordelijkheid te ontduiken.

Als voorbeeld noemt Swartz de reactie van de Amerikaanse overheid op de verontwaardiging die na de Watergate-affaire was ontstaan over de grote bedragen die bedrijven aan politici betaalden: ‘In plaats van zulke praktijken te verbieden, eiste de overheid simpelweg dat politici bij moesten houden van wie ze geld kregen, en dat ze een verslag daarover voor het publiek toegankelijk moesten maken.’ Met andere woorden, in plaats van het probleem op te lossen, verleg je het naar de burger – een burger die, aldus Swartz , ‘de tijd noch de capaciteiten heeft om dit soort vraagstukken te onderzoeken, laat staan om er iets aan te doen’.

Waarom transparantie een recept voor teleurstelling is

Dat transparantie in de praktijk minder helder en haalbaar is dan de theorie belooft, lezen we ook in het boek Secrets: On the Ethics of Concealment and Revelation (eerst verschenen in 1983 en onlangs heruitgegeven), van de Amerikaanse filosoof Sissela Bok. Bok herinnert haar lezers eraan dat Woodrow Wilson, eenmaal president van de VS, bij lange na niet in de buurt kwam van het ideaal van complete openheid waar hij zo voor had gepleit.

Wilson hield al snel op met de tweewekelijkse persconferenties die hij bij zijn aantreden had ingesteld, en in 1917 introduceerde hij, met de oprichting van de Committee on Public Information, zelfs overheidscensuur voor de pers. Dat valt Wilson niet aan te rekenen, schrijft Bok: overheden hebben nu eenmaal een zekere mate van geheimhouding nodig om tot beslissingen te kunnen komen.

Maar transparantie kan ook gebruikt worden om onrecht te doen, of om de publieke opinie te manipuleren: neem het lekken van persoonlijke informatie over politieke tegenstanders, of van documenten om in gang zijnde onderhandelingen te saboteren. Als extreem voorbeeld van overheidsmanipulatie door openbaarheid noemt Bok het showproces, waarin geweld en misleiding worden ingezet om, in alle openbaarheid, een gewenst doel te bereiken.

Zoals Swartz en Bok laten zien, is transparantie dus verre van neutraal, en lang niet altijd effectief: het begrip is vaag genoeg om op allerlei verschillende manieren in te kleuren. In die zin zijn ‘openheid’ en ‘openbaarheid’ betere termen: ze suggereren een handeling, en daarmee een proces – dat onvolledig kan worden uitgevoerd en waarbij dingen mis kunnen gaan. Waar openheid van zaken geven iets is wat je doet, daar omschrijft ‘transparantie’ eerder een eigenschap, een staat van zijn. Maar de overheid zal nooit écht van glas worden: eigenlijk is transparantie dus een valse belofte, en daarmee een recept voor teleurstelling.

Dit verhaal is een bewerking van dit verhaal uit 2013.