Deze ambtenaar doet wat Rutte nalaat: een actieplan maken om de overheid weer te laten presteren

‘De Nederlandse overheid heeft deze eeuw nog niets substantieels tot stand gebracht.’

Je hoort het weleens vaker, maar niet uit de mond van een topambtenaar in rijksdienst. Bernard ter Haar zegt het hardop en trekt daarmee de aanzwellende kritiek op de overheid een stuk breder dan ‘toeslagen moeten minder wantrouwend worden uitgekeerd of de bonnetjes voor de mondkapjes ontbraken’.

Het oordeel van de Algemene Rekenkamer was op de jaarlijkse Verantwoordingsdag al even onverbiddelijk: het financieel beheer van het ministerie van Volksgezondheid is beneden aanvaardbaar peil geraakt. De helft van de medische corona-uitgaven blijkt onverantwoord, voor ruim 5 miljard. Geen idee of het geld goed is besteed.

Volgens Rekenkamer-president Arno Visser verliest de Nederlandse overheid greep: ‘Het zelfbeeld van Nederland als een land met een goed georganiseerde en efficiënte overheid klopt niet langer.’ In de stresstest van de coronacrisis is vooral het ministerie van VWS door de bodem gezakt. De Rekenkamer wees er al jaren op dat het financieel beheer bij Volksgezondheid niet op orde was. Bijna net zo erg is het bij Defensie. Rijksbreed is ook het IT-beheer zorgelijk.

Bij de Rijksoverheid is zo veel bezuinigd op de bedrijfsvoering dat ministers en de Kamer niet meer kunnen weten of hun cijfers kloppen en of beleid waar miljoenen en miljarden naartoe gaan ooit de gestelde doelen bereikt. Dat geldt zeker voor de wildgroei aan fiscale aftrekposten die jaarlijks 111 miljard kosten (op totale belastinginkomsten van 194 miljard). De Kamer is regelmatig voor voldongen feiten geplaatst, zonder vooraf toestemming te kunnen geven.

Zelfoverschatting van het Nederlands bestuur

Bernard ter Haar, die jaren in de hoogste regionen op de ministeries van Financiën en Sociale Zaken heeft gewerkt, en nu in algemene dienst is van de poule van topambtenaren bij de Rijksoverheid, stelt zonder vreugde vast dat het geen incidenten zijn. Ook hij constateert dat het Nederlandse openbaar bestuur lijdt aan zelfoverschatting. Nederland bungelt onderaan lijstjes variërend van duurzame energieopwekking en ammoniakuitstoot tot onderwijskwaliteit. De sociale ongelijkheid neemt toe, Nederland heeft een woningencrisis en is topproducent van synthetische drugs. Nederland hoort tot de landen die het verst onder de afgesproken NAVO-bijdrage zitten. Het aantal gehandicapten op de werkvloer is vergeleken met andere EU-landen heel laag.

Samenvattend: ‘Het Nederlands openbaar bestuur hoort misschien niet eens bij de beste helft van de EU.’

De overheid bestuurt te veel op budget en te weinig op de inhoud van overheidstaken

In een telefoongesprek naar aanleiding van zijn blog wijst Ter Haar erop dat (oud-informateur) Tjeenk Willink er ‘al dertig jaar’ op hamert dat de overheid te veel budgettair wordt bestuurd en te weinig op de inhoud van overheidstaken. Hij is het overigens niet eens met Tjeenk Willink dat de overheid te veel als bedrijf wordt geleid, met hoofdambtenaren die – net als zij thuisraken op de inhoud – weer moeten rouleren naar een ander ministerie. Er is naar zijn ervaring ook niet te veel kennis van de departementen weggevloeid naar de markt. Al geeft hij toe dat op de ministeries ‘aan de uitvoerende kant de deskundigheid wel dunner en dunner wordt’.

Het ministerie van Volksgezondheid lijkt de constatering te onderstrepen dat er op de ministeries te weinig praktische kennis van zaken over is. En zelfs de procesmanagers konden de crisis niet aan. VWS is zeker niet het enige ministerie waar men te weinig van wanten weet én onvoldoende vooruitdenkt.

Hoe kon die overheid zo lang ontsporen?

De eenentwintigste eeuw stelt andere eisen dan de voorgaande wederopbouwdecennia, constateert Ter Haar. Hij denkt dat beleidseconomen, de topambtenarij en de politiek daar te weinig oog voor hebben gehad. ‘Den Haag’ is te lang op de automatische piloot doorgegaan met het verfijnen van de verzorgingsstaat onder vaak rigide handhaving van de begrotingsdiscipline.

Op aandrang van betrokkenen zijn regelingen steeds verder verfijnd, met steeds meer complicaties in de uitvoering. En grote nieuwe vraagstukken zijn ontkend of vooruitgeschoven. ‘Men begint nu te beseffen dat het weer ingewikkelder maken van regelingen niet bijdraagt aan onze brede welvaart. Dat stikstof een probleem was wisten we midden jaren 80 ook wel. We hebben het net zo lang weggemoffeld tot de Raad van State zei dat het niet meer kon.’

Ter Haar kan met moeite iets bedenken wat de overheid de laatste decennia goed heeft gedaan. Dat zou hoogstens zijn: begrotingsdiscipline. Tegelijk heeft hij voor zijn oud-collega’s van Financiën de boodschap dat zij met het strak handhaven van die discipline veel noodzakelijk beleid hebben tegengehouden. Ter vergoelijking constateert hij dat beleidseconomen veel tijd kwijt zijn met het bestrijden van ondoordachte plannen van politici. Gevechten in de Haagse schijnwereld, zoals hij dat noemt.

Als we zien dat het openbaar bestuur al twintig jaar tekortschiet zijn we daar als burgers allemaal medeverantwoordelijk voor

‘Leuk is deze constatering allerminst. Zeker niet als je betrokken beleidsambtenaar bij het Rijk probeert te zijn. Ik schrijf het toch op. Dat is zeker niet om een schuldige aan te wijzen. Nederland is een parlementaire democratie. Als we zien dat het openbaar bestuur al twintig jaar tekortschiet zijn we daar als burgers van Nederland allemaal medeverantwoordelijk voor.’

Zo beknopt als zijn blog is, je leest niet iedere week dat een hoofdambtenaar zo onverhuld in de Haagse spiegel kijkt, en zo veel aandraagt.

Andere eeuw, andere vraagstukken

Ter Haar voegt er behoedzaam radicaal aan toe: ‘We hebben te lang uit strikt budgettaire overwegingen gedacht, en de culturele en sociale aspecten over het hoofd gezien. Maar de Kamer heeft eraan meegedaan. Die besloot bijvoorbeeld zelf dat ieder lid dat een voorstel deed dat geld kostte voor compensatie binnen dezelfde begroting moest zorgen. Dat is lang het denken geweest. Het is verstandiger eerst te kijken: wat wil ik bereiken.’

Vooruitkijkend: ‘Deze eeuw kent andere vraagstukken, die geen uitstel verdragen en die we op een andere manier moeten aanpakken. Het is nu tijd om grote doelen te formuleren en daar voor de lange termijn geld voor vrij te maken. Klimaat, stikstof, woningbouw, sociale ongelijkheid, achterstallig onderhoud aan de infrastructuur en onderwijs vragen honderden miljarden voor grote stappen, over kabinetsperiodes heen, die doorlopen tot 2030, 2040 en 2050. Die discussie is tot mijn verbijstering niet van de grond gekomen. Het is blijven hangen in zo’n Wopke-Wiebesfonds, ver van de politiek. Alsof politici zichzelf niet vertrouwen en geen bijdrage durven te leveren aan de noodzakelijke langetermijnvisie.’

Hoe nuttig het doorrekenen van politieke partijprogramma’s door het Centraal Planbureau ook is, zegt Ter Haar, daarbij worden alleen effecten op de middellange termijn meegenomen. ‘Daardoor loont het niet om langetermijnplannen te maken. Bij het CPB is men nu wel van plan de lange termijn meer te gaan meewegen. Of het bij Financiën ook is geland weet ik niet.’

Het ervaringsadvies van Bernard, voor nu én voor 2050

Omdat de vraag blijft intrigeren hoe het kan dat dat hele Rijksoverheidsapparaat deze eeuw teleurstellende resultaten heeft geboekt, vroeg de even degelijke als vrolijke overheidspodcast Studio Tegengif aan Ter Haar hoe dat nu toch kan, als het niet ligt aan afgenomen deskundigheid? Ter Haar veronderstelt dat ‘ze met de verkeerde dingen bezig zijn, dat er te weinig uit komt’. Dan ontbreekt het misschien aan duidelijke politieke sturing.

Hij is het eens met Tjeenk Willink dat het de moeite waard is te zoeken naar toekomstige ministers met een bewezen visie op hun onderwerp. ‘Als je zo veel maanden over formatie doet heb je ook tijd hiernaar te kijken.’ In de praktijk worden ambtenaren strenger geselecteerd. ‘Niet op visie. Meer gekozen op procesvaardigheden. En zorgen dat er geen ongelukken gebeuren.’

Nu de kabinetsformatie vaart begint te maken, zou het nuttig zijn als het ervaringsadvies van Bernard ter Haar een rol speelt. Voordat de Tweede Kamer met de ogen heeft kunnen knipperen en er vergaande plannen zijn vastgesteld (die alle voorgaande fouten willen rechtzetten, maar zelf ook weer onvoorziene gevolgen zullen hebben). Zijn programma:

1. Laat bij ieder beleidsvoornemen een impact assessment maken: een doorrekening en analyse op de waarschijnlijke en mogelijke effecten van het plan. Het liefst door een onafhankelijke instantie, waarschijnlijk niet een van de bestaande, te gespecialiseerde planbureaus. Misschien kunnen universitaire instituten zich hierop toeleggen.
2. Vereenvoudig het belasting- en socialezekerheidsstelsel. Haal er zo veel mogelijk verfijningen en uitzonderingen uit om het duurzaam uitvoerbaar te maken.
3. Maak langetermijnplannen voor de grote thema’s, stel een langjarige begroting vast en voer de plannen uit. De Algemene Rekenkamer zou eraan toevoegen: zorg dat die plannen voldoende concrete doelen hebben, opdat je al doende kunt nagaan of de gekozen aanpak werkt en het geld doelmatig wordt besteed. Zo niet, dan kunnen de plannen tussentijds worden bijgesteld.

Dit zijn geen discussiepunten meer

Waarom is de bijdrage van Bernard ter Haar de moeite waard? Er zijn toch altijd wel ambtenaren die tegen het einde van hun actieve loopbaan terugkijken met een zekere relativering?

Dat mag zo zijn, maar hoe vaak schrijven zij zulke pertinente conclusies op? En voegen zij ook een concreet verbeterplan toe?

Formaties hebben de neiging grote noties plat te slaan tot in 20 seconden herhaalbare voornemens. Rutte is in één nacht van regelaar tot dualist geworden. Met de meerderheid in de Kamer omhelst hij ‘tegenspraak’ en een overheid die (bijna) alle informatie deelt met de burger, en dus het parlement. Of daar wat van terechtkomt is een kwestie van mentaliteit en strak bemeten eigenbelang.

Waar het bij de vorming van een nieuw kabinet echt op aankomt, zijn de brandende kwesties die nu om een oplossing vragen, die de plaats van Nederland in het landenconcert bepalen. Het zijn geen discussiepunten, het zijn actiepunten.

De informateur en de onderhandelaars krijgen al honderden brieven met dringende aanbevelingen. Meestal van deelbelangen. De voorstellen van Tjeenk Willink en Ter Haar gaan over het algemeen belang, en hoe dat te bevorderen. Dat is geen luxe voor een overheid die deze eeuw nog niets substantieels tot stand heeft gebracht.

Lees ook: