Deze Europarlementariër wilde beter migratiebeleid (en sprong succesvol door iedere Brusselse hoepel)

Wat als het jouw taak is om de wet te controleren, maar er geen wet is?

Die vraag stelde Tineke Strik (GroenLinks) zich toen ze twee jaar geleden aantrad als Europarlementariër. 

Want dit is de situatie die ze aantrof: de Europese Unie betaalt Turkije om vluchtelingen op te vangen, zodat ze niet naar Europa komen. Er gaat Europees geld naar Libië om een straffe kustwacht op te tuigen om migranten op weg naar Europese kusten tegen te houden. Niger krijgt EU-geld om afgelegen grensposten in de Sahara beter te bemannen. 

Dit is wat ook wel het ‘externe migratiebeleid’ van de EU wordt genoemd: samenwerkingen met landen rondom Europa om migranten op afstand te houden. Er gaan miljarden euro’s heen, en toch: het is niet gestoeld op wetten, maar op informele afspraken. De EU-Turkijedeal ging niet voor niets de boeken in als deal – niet als verdrag. 

En hoewel deze deals de kern vormen van het migratiebeleid van de EU, en in steeds grotere mate ook van het buitenlandbeleid, is er geen enkele manier voor het Europees Parlement om er controle op uit te oefenen. Het Parlement heeft namelijk alleen wat te zeggen over wetten, niet over informele overeenkomsten. ‘De Raad en Commissie hebben een vacuüm gecreëerd waar je geen checks en balances hebt, die je normaal wel hebt bij wetgeving’, zegt Strik. 

Waarom de Europese Raad en Commissie zo’n vacuüm zouden willen? Strik: ‘Dat is een beetje speculeren. De Commissie zegt dat landen als Turkije en Libië geen formele verdragen willen, omdat ze dat niet kunnen verkopen in eigen land. Maar eerlijk gezegd denk ik dat de EU-lidstaten daar ook niet op zitten te wachten. Het is op z’n minst mooi meegenomen voor ze, dat het Parlement langs de zijlijn staat.’ Want zo kan de EU haar handen aftrekken van voorbeeld^* na voorbeeld^* dat laat zien dat de deals tot grove mensenrechtenschendingen leiden. 

‘Hoe krijgen we controle over die deals?’ vroeg Strik zich dus af. 

Het antwoord op die vraag werd de ‘favoriete wet’ van Strik. Dat is niet écht een wet, maar een door haar geschreven rapport, dat – oh wonder! – met een meerderheid in het Europees Parlement werd aangenomen. ‘Ik ben daar écht blij mee, want dit kan de basis kan zijn voor betere democratische controle op nieuwe migratiedeals.’

Hoe werkt dat, zo’n rapport?

Om te snappen hoe Strik te werk ging, moet je eerst iets snappen van de nitty gritty van de EU. 

Het Europees Parlement heeft – in tegenstelling tot onze Tweede Kamer – geen recht van initiatief: ze kan dus niet zelf met wetsvoorstellen komen. Als het Parlement iets op de kaart wil zetten, is het hoogst haalbare een zogenoemd own-initiative report. Daarmee kan het Parlement de Europese Commissie, die verantwoordelijk is voor het maken van wetsvoorstellen, als het ware een voorzetje geven – een dringend verzoek om met nieuwe wetgeving te komen. 

Maar voordat zo’n rapport er is, moet er flink wat gebeuren. 

Het Europees Parlement is verdeeld in verschillende commissies – een soort werkgroepen op een bepaald thema. Zo heb je AFET voor buitenlandbeleid, DROI voor mensenrechten, ECON voor economie, JURI voor juridische zaken en LIBE voor binnenlandse zaken. In al die commissies zitten Europarlementariërs van verschillende politieke ‘blokken’: de groenen, de sociaaldemocraten, de liberalen, de christendemocraten, enzovoorts. Het zijn een soort miniparlementen op een bepaald thema. Hoe groot de vertegenwoordiging van een blok is, kan per commissie variëren.  

Een own-initiative report moet eerst in een van de commissies worden uitonderhandeld en goedgekeurd, voordat het hele Parlement erover mag stemmen. Strik begon in 2019 over dit rapport in de DROI-commissie, waar ze zelf deel van uitmaakt. ‘Dat is een plek waar ook de rechtse partijen mensen hebben zitten die iets hebben met mensenrechten. En waar we dus eerder animo kunnen vinden voor een rapport over migratiedeals.’

Pas wanneer er in de commissie een meerderheid is voor het rapport, gaat de tekst naar het gehele Parlement – waar hetzelfde dansje met amendementen en onderhandelingen nog eens plaatsvindt

Heel in het kort werkt het dan als volgt: Strik stelt voor om een rapport te maken over mensenrechten in migratiedeals. De DROI-commissie stemt daarmee in, en benoemt Strik tot ‘rapporteur’, oftewel auteur van het rapport. Elk politiek blok wijst een schaduwrapporteur aan, die commentaar op de tekst zal geven. 

En dan begint het schrijven. Strik schrijft een eerste versie, de schaduwrapporteurs leveren amendementen in, en zo wordt onderhandeld over een eindtekst waarin alle partijen zich kunnen vinden. Pas wanneer er in de commissie een meerderheid is voor het rapport, gaat de tekst naar het gehele Parlement – waar hetzelfde dansje met amendementen en onderhandelingen nog eens plaatsvindt. Tot er uiteindelijk – in dit geval twee jaar later – gestemd wordt om het rapport wel of niet aan te nemen.  

De tactiek: geen landen noemen

Iets aangenomen krijgen door het héle Europees Parlement als het op migratie aankomt is, op z’n zachtst gezegd... een uitdaging. Weinig onderwerpen zijn zo controversieel, en dat wist Strik natuurlijk ook. ‘We hebben van tevoren binnen de groenen een discussie gehad over of we wel aan dit rapport moesten beginnen, of dat het risico waard was – want we wisten hoe gevoelig het zou zijn.’ 

Maar Strik hoopte dat ‘het institutionele argument’ mensen aan boord zou krijgen: ‘Het Europees Parlement is volkomen aan de zijlijn gezet met deze deals, dat raakt iedereen. Terwijl er goede redenen zijn waarom we wél zeggenschap zouden moeten hebben over deze deals.’ Allereerst omdat er met de deals geld gemoeid is, en het Parlement in principe over de budgetten gaat. En ten tweede omdat de deals onderwerpen beslaan waarover in de EU is vastgelegd dat het Parlement er zeggenschap over zou moeten hebben, zoals de terugkeer van migranten. 

Het was dus zaak om die principiële argumenten in het rapport te benadrukken. En: om géén specifieke landen te noemen. ‘Dan krijg je mensen tegen je’, zegt Strik. 

Het zijn natuurlijk wel de situaties in specifieke landen die haar motiveerden. ‘Neem Libië, dat is zó erg: Artsen Zonder Grenzen heeft zich nu teruggetrokken uit de detentiecentra waar migranten worden vastgehouden, zó onacceptabel is de situatie daar. Ze moesten letterlijk steeds migranten met botbreuken behandelen, door martelingen van bewakers. En dat financiert Europa!’

Maar zodra je Libië noemt, wordt het een heel andere discussie, wist Strik. ‘Dan wordt het concreter wat voor consequenties dit rapport zou kunnen hebben. Veel partijen willen de samenwerking met Libië of Turkije, en als we harder gaan monitoren op mensenrechten, zou dat die samenwerkingen in de weg kunnen zitten. Dan wil Italië niet meer meedoen, Griekenland niet meer. Maar mij gaat het om de principes: laten we onze eigen normen voor omgang met vluchtelingen zomaar los om te zorgen dat mensen ons grondgebied niet bereiken? We moesten dus wegblijven van casussen en zorgen dat we een algemeen stuk maakten met richtsnoeren om die deals politiek te beoordelen. Een soort toetsingskader voor die deals.’ 

Wat er wat haar betreft in elk geval in moest: een verplichte ‘mensenrechten-impact-assessment’, voordat een deal wordt gesloten. Oftewel: nagaan welke gevolgen de deal heeft voor de mensenrechtensituatie in een land. En het monitoren van die impact, op een onafhankelijke en transparante manier.

Steggelen over de tekst

Het probleem van dit rapport is natuurlijk: er is totáál geen politieke consensus in Europa over migratie. De rechtse politieke blokken zijn voorstander van de deals met omliggende landen, en van zogenoemde ‘conditionaliteit’: Europees ontwikkelingsgeld en samenwerking geven op voorwaarde dat landen buiten de EU meewerken aan ons migratiebeleid. De linkse blokken zijn hier fel op tegen. 

‘De weerstand van rechts op dit rapport had ik verwacht,’ zegt Strik. ‘Maar ook links keerde zich ertegen, met het argument: wij zijn principieel tégen die migratiedeals. Ik moest hen er echt van overtuigen dat dit beter is dan niets. Ja, ik ben ook tegen die deals, maar we moeten ergens beginnen.’

En zo begon Strik dus aan een strijd met links én rechts over de tekst van het rapport. 

‘Je weet dat bepaalde blokken gevoelig zijn voor bepaalde woorden’, zegt Strik. ‘Dan schrijf je dat woord eerst wel op, en dan kun je later in de onderhandeling als cadeautje dat woord veranderen'

Verrassend genoeg waren weinig mensen tegen de mensenrechten-impact-assessment. ‘Dat is best ingrijpend, maar misschien wist niet iedereen goed wat de implicaties daarvan zouden kunnen zijn.’

Soms waren de discussies best semantisch. ‘Je weet dat bepaalde blokken gevoelig zijn voor bepaalde woorden’, zegt Strik. ‘Dan schrijf je dat woord eerst wel op, en dan kun je later in de onderhandeling als cadeautje dat woord veranderen.’ Neem het woord ‘ondermijnen’: Strik gebruikte het in haar eerste versie om kritiek te uiten op het koppelen van ontwikkelingsgeld aan migratie. Dat ‘ondermijnt betekenisvolle actie’ op het gebied van armoedebestrijding, vond zij. Dat zou er natuurlijk nooit in blijven staan. Het werd: de Commissie moet ervoor zorgen dat ontwikkelingssamenwerking ‘niet in strijd is met’ het bestrijden van armoede. Minder kritisch, maar de kern blijft overeind.

Een andere tactiek om iedereen aan boord te krijgen: de reikwijdte van het rapport beperkt houden. ‘Dan kun je zeggen: dit is een goed punt, maar voert te ver voor dit rapport. Dat is beter dan het punt afwijzen.’ 

Of: de onderhandelingen verplaatsen naar een ander onderhandelveld. Er werd gelijktijdig ook in het Parlement onderhandeld over de nieuwe EU-begroting. Een van de onderwerpen was die eerder genoemde ‘conditionaliteit’: hoeveel ontwikkelingsbudget gekoppeld mocht worden aan migratiesamenwerkingen. Strik: ‘Dan kun je zeggen: wat daar uitkomt houden we ook in dit rapport aan. Dan hoeven we de onderhandeling niet twee keer te voeren.’

Uiteindelijk hield ze in de tekst genoeg over waar ze blij mee was: ‘Je moet je ogen op de bal houden, op wat voor mij cruciale punten zijn.’ 

En dan: stemmen

Tot op de dag van de stemming wist Strik niet of haar rapport het ging halen. ‘De dynamiek in het Parlement is zo moeilijk te voorspellen’, vertelt ze. ‘In de Tweede Kamer is alles behoorlijk eendimensionaal: je weet wel zo ongeveer hoe mensen gaan stemmen. Maar hier kunnen zo veel dingen een rol spelen: je nationaliteit, je politieke blok, of jouw partij wel of niet regeert in je land van herkomst. ’ 

Zo gingen ineens de Duitse verkiezingen meespelen in de onderhandelingen over het rapport. Strik: ‘De christendemocraten waren in Duitsland in een felle verkiezingsstrijd met de groenen verwikkeld. En dit was een rapport van de groenen. Dus ineens zag je dat de EPP [het christendemocratische blok in het Europees Parlement, MV] keihard ging inhakken op het rapport. Dat veranderde de dynamiek totaal.’

Als een soort whip moest ze toen stemmen gaan werven. ‘Ik ben gaan bellen met mensen die ik ken en vertrouw.’

En uiteindelijk lúkte het: met een kleine marge van 23 stemmen werd het rapport op 25 maart dit jaar aangenomen. Strik: ‘Er was wel een remote feestje ja – op de app was het één grote hallelujastemming. Want het was echt, echt spannend of we het gingen halen.’ 

Hoe ver kom je met zo'n rapport?

Maar dan: wat levert zo’n aangenomen rapport precies op? ‘Of het rapport waarde heeft, hangt af van wat wij er als Parlement zelf mee doen’, zegt Strik. ‘De Europese Commissie kan dit gewoon in een la stoppen als het Parlement dat ook doet. Kijk, onze macht is beperkt: wij hebben geen instrumenten om de Commissie te dwingen, we kunnen geen commissarissen naar huis sturen. Maar we kunnen wel politieke druk zetten. Wij keuren bijvoorbeeld andere wetten en budgetten goed: het zou sterk zijn als we dit rapport daaraan kunnen koppelen. Zo van, wij gaan pas akkoord als jullie iets met dit rapport doen.’

We kunnen geen commissarissen naar huis sturen. Maar we kunnen wel politieke druk zetten

En er zijn nog wel wat andere stappen die Strik met dit rapport in de hand wil zetten. ‘We kunnen bijvoorbeeld onafhankelijke studies laten doen, om de ideeën uit dit rapport concreter te maken.’ Denk: als er een mensenrechtenonderzoek wordt gedaan naar de mogelijke gevolgen van een deal, wat moet er dan uit zo’n onderzoek komen om de deal niet door te laten gaan? Welke criteria zouden daarvoor moeten gelden? ‘Anders wordt het gewoon: vinden we het erg genoeg of niet? Dat heeft niets met mensenrechten te maken.’ 

Bovendien is het nu tijd om het wél over specifieke landen te gaan hebben, met het rapport in de hand. ‘Te beginnen met Libië’, zegt Strik.

Een andere mogelijkheid die Strik wil onderzoeken als er niets met haar rapport gebeurt, is procederen tegen de Raad. ‘Als zij ons zeggenschap ontnemen over onderwerpen waarop we die eigenlijk zouden moeten hebben, kunnen we misschien via de juridische route meer invloed krijgen.’ Probleempje: dat moet dan weer in een andere commissie van het Parlement worden goedgekeurd. 

En dan begin je dus weer van voor af aan. 

Meer weten?