Het grootste onderwijsprobleem is niet het lerarentekort

De kwaliteit van het Nederlandse onderwijs daalt al twintig jaar. Eén op de vier leraren heeft last van burn-outklachten. Al in 2007 wisten we dat het onderwijs op een gigantisch lerarentekort afstevende – maar niemand die er wat aan deed.

En er is nog nooit een minister van Onderwijs om gesneuveld.

Wel kwam er steeds meer geld bij. Kreeg het ministerie van Onderwijs in 2000 nog 18,3 miljard euro om te besteden, in 2019 was dat meer dan het dubbele: 38,9 miljard euro. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp), stegen de uitgaven van 4,8 naar 5,5 procent.^*

Gaat meer geld de problemen in het onderwijs verhelpen? Ik denk het niet. Het structurele probleem is niet de hoge werkdruk, de hoeveelheid burn-outs, het achterblijvende salaris, of – met al die dingen samenhangend – het lerarentekort. Dat zijn symptomen.

Het werkelijke probleem ligt dieper. De overheid kreeg de afgelopen dertig jaar steeds minder te zeggen over het onderwijs. Daardoor raakte het maatschappelijk belang van onderwijs uit het zicht, en werd het meer en meer een product dat aan de wensen van ouders en kinderen moest voldoen. Leraren veranderden van onderwijzers in lopendebandmedewerkers.

In 2018 maakte ik iets mee waardoor ik ineens begreep hoe dat komt.

Wie gaat er over het onderwijs?

In een overvolle evenementenhal keek ik naar de presentatie van De Staat van het Onderwijs – een rapport dat de Onderwijsinspectie jaarlijks uitbrengt.

Een belangrijke conclusie van het rapport: de kwaliteit van het onderwijs daalt al twintig jaar.

Zodra dat bekend was gemaakt, stroomden de persberichten m’n mailbox binnen. Wie was er toch verantwoordelijk voor die dalende kwaliteit? Volgens de ministers van Onderwijs, Arie Slob (ChristenUnie) en Ingrid van Engelshoven (D66) liet het rapport van de Onderwijsinspectie zien dat scholen niet genoeg ambitie hadden. In een Kamerbrief reageerden de ministers: ‘Veel scholen lijken (...) tevreden te zijn. Voor de verbetering van de prestaties van onze leerlingen is meer ambitie nodig.’

Ook die scholen, ondergebracht in schoolbesturen, voelden zich niet verantwoordelijk voor de dalende resultaten. De voorzitter van de PO-Raad, die de besturen in het basisonderwijs vertegenwoordigt, noemde de conclusie van de inspectie ‘zorgelijk, maar niet verrassend’ en zei dat ze hier ‘al jaren voor waarschuwde’. De PO-Raad had daar zelfs al ‘een voorschot op genomen’, want de Raad had ‘vorig jaar met haar leden afgesproken de regie op onderwijs te pakken’.

Ho eens even.

Als het ministerie de kwaliteit van het onderwijs afdoet als een kwestie van ‘ambitie’ van schoolbesturen, en die besturen pas vorig jaar eens besloten ‘de regie op onderwijs te pakken’ – whatever that may be – wie zorgde er de afgelopen twintig jaar dan voor goed onderwijs? Voor een antwoord moeten we terug naar de jaren negentig.

Hoe schoolbesturen de regie op onderwijs kregen

Vanaf die jaren negentig werden allerlei publieke diensten geprivatiseerd of semi-geprivatiseerd. Het spoor, de telefonie, de post en de Postbank. De overheid besteedde een deel van haar taken uit aan het bedrijfsleven. Er bestonden grote, nieuwe ideeën over hoe de economie, de overheid en de samenleving zich tot elkaar zouden moeten verhouden.

Concurrentie tussen bedrijven zou tot betere resultaten leiden dan de overheid kon leveren. Burgers zouden meer te kiezen hebben en die keuzevrijheid zou ervoor zorgen dat ziekenhuizen, postdiensten en energiemaatschappijen beter aan de wensen van de klant konden voldoen.

Het onderwijs werd niet geprivatiseerd, maar die marktwerkingsgedachte kreeg er wel vat op.

Zo vond onderwijsminister Wim Deetman (CDA) halverwege de jaren tachtig bijvoorbeeld dat scholen – basis en middelbaar – meer vrijheid moesten krijgen om zelf hun onderwijs in te richten. Later schreef hij daarover: ‘Op deze wijze kan (maar ook: moet) elke school, gebruikmakend van zijn eigen kenmerkende punten, “concurreren” met andere scholen op basis van het meest wezenlijke criterium: de kwaliteit van het onderwijs.’

De belangrijkste verandering was de ‘lumpsumfinanciering’ – in het voortgezet onderwijs in 1995 ingevoerd en in het basisonderwijs in 2006. Schoolbesturen, die steeds groter werden, kregen voortaan een zak geld gebaseerd op het aantal leerlingen en konden zelf bepalen hoe ze dat uitgaven.

Niet het ministerie, maar het schoolbestuur bepaalde voortaan welke leraar in welke loonschaal thuishoorde. Geld werd niet meer door de overheid geoormerkt voor specifieke doelen. Besturen werden vrijer dat geld naar eigen inzicht te besteden, zelf beleid te maken. Dat is tot op de dag van vandaag zo, en als in het nieuws is dat de minister van Onderwijs zoveel honderd miljoen uitgeeft aan onderwijsachterstanden, het lerarentekort of salarissen dan weet je al dat een journalist een paar jaar later kan concluderen: we weten eigenlijk niet of al die miljoenen daar wel aan besteed zijn.

De belangrijkste verandering was de ‘lumpsumfinanciering’: schoolbesturen kregen voortaan een zak geld gebaseerd op het aantal leerlingen en konden zelf bepalen hoe ze dat uitgaven

Het ministerie kreeg dus minder te zeggen over het onderwijs, en ging in plaats daarvan sterker sturen op de resultaten. Het maakte van onderwijsministers in wezen leraren zonder lesboek. Leraren die geen les geven maar wel de toets afnemen, en de klas gebrek aan ambitie verwijten als de toetscijfers tegenvallen. Wel controle, geen verantwoordelijkheid.

Hoewel het onderwijs niet geprivatiseerd werd, begon het idee dat concurrentie tot kwaliteit leidt er wel te leven. Minder overheid, meer markt.

Of die grotere rol van besturen ook tot meer kwaliteit leidde? Dat weten we niet. Onderzoek uit 2017 concludeert: ‘Er is weinig empirisch bewijs gevonden voor het huidige beleid dat veronderstelt dat goed bestuur leidt tot goed onderwijs.’

Bedrijven concurreren met scholen

Wat we dus wel weten is dat het onderwijs steeds slechtere cijfers haalt. Dat onderwijs de sector is met de meeste burn-outs. Dat er te weinig leraren zijn. En dat dat al heel lang aan de gang is. Dat hoeft niet te verbazen als je weet dat het ministerie schoolbesturen daarvan de schuld geeft en die besturen op hun beurt in 2017 besloten dan maar eens ‘de regie te pakken’.

Het gevolg van al die onderwijsproblemen is wederom meer marktwerking. Steeds meer bedrijven zijn zich de afgelopen tien jaar in het onderwijs gaan mengen. Het van belastinggeld betaalde onderwijs kon altijd goed concurreren met bedrijven die onderwijs aanboden, waardoor het particulier onderwijs in Nederland niet zo groot was.

Maar dat is aan het veranderen.

Steeds meer leerlingen krijgen bijles, huiswerkbegeleiding of examentraining via een particulier instituut – inmiddels één op de drie. Stonden er in 2007 nog 25.685 onderwijsbedrijven geregistreerd bij de Kamer van Koophandel, in 2015 waren dat er ruim 61.000 en begin 2021 maar liefst 106.830.^* Ook het geld dat bedoeld was om corona-achterstanden weg te werken werd door scholen gebruikt om private partijen in te schakelen, terwijl de Tweede Kamer een motie aannam om dat juist te voorkomen.

Nog wat cijfers over privatisering. Telde het basisonderwijs in 2015 nog 35 privéscholen, in 2018 waren dat er al 60. In het voortgezet onderwijs groeide het aantal privéscholen in die jaren van 45 naar 50. Het gaat nog steeds om heel weinig leerlingen – 6.000 op een totaal van 2,4 miljoen – maar de groei is wel groot.

Leraren in het basis- en voortgezet onderwijs zoeken ook naar particuliere alternatieven. Ze geven vaker les als zzp’er of laten zich op een school detacheren. In 2015 stonden er 199 docenten bij de Kamer van Koophandel ingeschreven als zelfstandige, in 2019 al 448. Ook het aantal bureautjes dat leraren als uitzendkracht of gedetacheerde aan scholen aanbiedt, is in een paar jaar explosief gegroeid.

En die bedrijven vinden ook steeds meer hun weg ín scholen. Als leraar maakte ik in zes jaar mee hoe snel dat ging.

Toen ik begon met lesgeven, tien jaar terug, volgden een paar leerlingen examentraining. In de jaren daarna gingen ze steeds vaker in groepjes naar bijlesinstituut Lyceo. In het laatste jaar dat ik lesgaf mailde de schoolleiding rond dat leerlingen zich weer konden opgeven voor de Lyceo-examentrainingen – en dat die gewoon op school gegeven zouden worden.

Op LinkedIn werd ik steeds vaker benaderd door uitzendbureaus voor leraren. Toen ik overspannen raakte, werd ik vervangen door zo’n gedetacheerde docent.

Marktwerking werkt! Toch?

Je kunt het zien als hét bewijs dat marktwerking werkt. De kwaliteit daalt, dus ontstaan er nieuwe, concurrerende, particuliere initiatieven.

Het is het logische gevolg van onderwijs dat is georganiseerd volgens vraag en aanbod, waarin onderwijs als voornaamste doel heeft aan de wensen van ouders en kinderen te voldoen. Als scholen meer op bedrijven moeten lijken die een product leveren, kun je het onderwijs net zo goed aan die bedrijven overlaten.

Onderwijs zou ongelijkheid en segregatie tegen moeten gaan, maar door de autonomie die scholen kregen, zijn die juist toegenomen

Maar publiek onderwijs is meer dan dat. Of in ieder geval: dat zou het moeten zijn. Het dient ook een collectief belang, een maatschappelijk doel. Het zou ongelijkheid en segregatie tegen moeten gaan, maar door de autonomie die scholen kregen, zijn die juist toegenomen.

De inspecteur-generaal van het Onderwijs, de baas van de Onderwijsinspectie, maakte zich daar in die evenementenhal in 2018 terecht zorgen over. Het bewaken van dat maatschappelijke doel, het collectieve belang van onderwijs, noemde ze ‘misschien wel de grootste opgave’. ‘De oplopende ongelijkheid, de grote schoolverschillen en de sterke segregatie tonen aan dat het maatschappelijk belang gemakkelijk ondergeschikt raakt aan individuele belangen.’

‘Kortom’, schreef ze in de inleiding van het rapport, ‘wie neemt verantwoordelijkheid voor het collectieve belang?’

Beter beleid maak je met betere ideeën

Het ministerie van Onderwijs en schoolbesturen in ieder geval niet, bleek uit het vingerwijzen na de presentatie van het rapport. En doordat onderwijs meer en meer een product is geworden dat aan de wensen van ouders en kinderen moet voldoen en waar niemand verantwoordelijkheid voor draagt, is het onderwijs nu in crisis.

Want leraren nemen die verantwoordelijkheid wél, dag in dag uit in hun klas.

Ze staan niet alleen voor de klas om zo goed mogelijk aan de wensen van ouders en leerlingen te voldoen, ze zien dat ze ook een maatschappelijke taak hebben. Dat ze leerlingen met allerlei achtergronden met elkaar om moeten leren gaan. Dat kinderen die het moeilijk hebben thuis soms wat extra aandacht nodig hebben, en dat dat ook weleens ten koste gaat van leerlingen die tussen de hockey en de pianoles door nog naar hun bijles moeten.

Maar in een wereld waarin scholen moeten concurreren, een wereld van vraag en aanbod, wordt die maatschappelijke rol niet gewaardeerd. Daarin is de leraar een resultatenmachine, een lopendebandmedewerker, of in de woorden van (oud-)leraren René Kneyber en Jelmer Evers: ‘een gedresseerde aap die dan weer uit angst voor de stok en dan weer voor een handje nootjes dansjes doet voor het orgel’.

Daar is extra geld niet de oplossing voor.

Als de kwaliteit van het onderwijs al zo lang daalt, de sector al zo lang overwerkt is en het al in 2007 voorspelde lerarentekort niet op tijd kon worden tegengegaan, is het niet genoeg om het werk neer te leggen voor meer geld en nieuw beleid. Het is tijd dat leraren ook de ideeën achter het beleid dat dertig jaar terug werd ingezet bevragen.

Het idee dat concurrentie tot kwaliteit leidt bijvoorbeeld – zorgt dat niet voor werkdruk en burn-outs? Het idee dat ouders meer te kiezen zouden moeten hebben – leidt dat niet tot veeleisende ouders die vinden dat hun kind alle aandacht verdient, en dus tot overwerkte leraren en ontevreden vaders en moeders? Dat de minister geen verantwoordelijkheid neemt voor het collectief belang en dus scholen een gebrek aan ambitie verwijt – wat doet dat met de status van de leraar?

Als problemen in het onderwijs veroorzaakt worden door slechte ideeën, los je die niet op met extra geld. Dan los je die op met betere ideeën.

Lees ook: