Midden in de stikstofcrisis maakt het kabinet het in sommige gebieden juist makkelijker stikstof uit te stoten

Toen de Nederlandse Rijksoverheid in mei 2019 door de Raad van State op de vingers werd getikt omdat het stikstofbeleid in strijd was met de Europese regels, kwam een behoorlijk deel van de Nederlandse economie abrupt tot stilstand. Bouwprojecten mochten van de ene dag op de andere niet verder, boeren mochten hun nieuwe stallen niet meer gebruiken, wegen konden niet meer worden aangelegd. 

Premier Rutte noemde het stikstofprobleem ‘de zwaarste crisis in mijn negen jaar als premier’ (de toeslagenaffaire en het coronavirus moesten nog tot uitbarsting komen). Boze boeren blokkeerden wegen, beukten de deur van het Groningse provinciehuis in en parkeerden hun trekkers op het Malieveld. Bouwend Nederland – ook niet verlegen om zwaar materieel – zette zijn bouwkranen neer in hartje Den Haag.

Het beleid waar de hoogste bestuursrechter een streep door zette – de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) – was een omweggetje waarmee het kabinet-Rutte II in 2015 meer ruimte voor stikstofuitstoot had gecreëerd. Ruimte die er helemaal niet was: het beleid bleek in strijd met de Europese stikstofregels.

Nu, anno 2021, gaat het demissionaire kabinet opnieuw de fout in met het stikstofdossier. Een nieuwe maatregel die ‘meer perspectief voor economische ontwikkelingen biedt’, creëert vier gebieden waar bedrijven geen vergunningsplicht meer hebben voor stikstofuitstoot.

Een aangescherpte regel die tegelijk versoepelt

In juli van dit jaar – tijdens het zomerreces – liet demissionair minister van Landbouw Carola Schouten (ChristenUnie) de Tweede Kamer weten dat ze de afstandsnormen waarbinnen de neerslag van stikstofuitstoot wordt gemeten voor een vergunning – en waarvoor de uitstoter rechten moet kopen – voor alle sectoren op 25 kilometer legt. Wie iets wil bouwen, een weg wil aanleggen of een veebedrijf wil uitbreiden, hoeft zich voortaan niet meer druk te maken over de stikstof die verder dan 25 kilometer van de bron neerslaat. 

Belangrijk om te weten: de uitstoot en neerslag van stikstof zijn zo strikt gereguleerd om de kwetsbare Natura 2000-gebieden te beschermen. Voor die gebieden, die door heel Europa liggen en vanwege hun biodiversiteit de hoogste status van bescherming genieten, gelden strenge stikstofnormen. Een teveel aan stikstof schaadt kwetsbare planten, en is daarmee killing voor veel typisch Nederlandse ecosystemen zoals duinen en veengebieden. Dreigt een projectontwikkelaar de stikstofneerslag in overbelaste Natura 2000-gebieden verder te vergroten, dan gaat de bouw niet door, of het nu een grotere stal is voor een veehouder, een snelweg, of een energiecentrale. 

Voorheen gold er alleen voor wegen een afstandsregel, van 5 kilometer. Verder was er geen afstandsgrens voor stikstofuitstoot, om de simpele reden dat de uitstoot van bouwprojecten – zeker de grote – zich over honderden kilometers verspreidt.

Door de maatregel van Schouten is er nu een afstandsgrens voor álle projecten. Wil je bij Lelystad een vliegveld beginnen, dan hoef je alleen nog maar rechten te kopen voor stikstofuitstoot in de westrand van de Veluwe, want dat is het enige overbelaste Natura 2000-gebied in een straal van 25 kilometer. Maar de meeste uitstoot gaat naar de rest van Nederland.

Hetzelfde geldt voor uitbreiding van energiecentrales in Agriport Noord-Holland, die kassen en het datacenter van Microsoft van stroom voorzien. De projectontwikkelaar hoeft alleen nog maar uitstootrechten te kopen voor de Noord-Hollandse duinen, terwijl de meeste uitstoot naar andere provincies en het buitenland waait.

De 25-kilometergrens is dus gunstig voor de vergunning van grote projecten die veel en ver uitstoten. Een verbazingwekkend besluit, voor een land in stikstofcrisis. Des te meer omdat de maatregel de reactie van het kabinet is op de nieuwste tik van de Raad van State, in januari van dit jaar. Die oordeelde dat de afstandsregel van 5 kilometer voor wegen niet te verantwoorden is, omdat uitstoot ook verder kan reizen. Vraag om een aanscherping, en je krijgt een versoepeling.

Geen garantie meer tegen toename van uitstoot

Tot voor kort garandeerde de overheid dat de uitstoot in overbelaste Natura 2000-gebieden in elk geval niet verder zou toenemen. Wie wilde bouwen, moest in een online rekentool van de overheid uitrekenen hoeveel stikstof hij zou uitstoten en hoeveel daarvan in reeds overbelaste Natura 2000-gebieden zou neerslaan. Die neerslag moet ‘gemitigeerd’ worden door uitstootrechten voor het specifieke Natura 2000-gebied over te kopen van andere uitstoters.

Dat moet nog steeds. Maar de garantie is met de nieuwe maatregel weggevallen, omdat neerslag van stikstof in Natura 2000-gebieden die verder weg liggen dan 25 kilometer niet meer gemitigeerd hoeft te worden.

De minister heeft toekomstige maatregelen aangekondigd om die uitstoot te verminderen of te compenseren, maar het is niet helder hoe die gaan garanderen dat de uitstoot niet toeneemt. Daarover hebben D66 en de Partij van de Dieren direct na de aankondiging van de maatregel al Kamervragen gesteld. Maar hoewel de 25-kilometergrens nu al meer dan drie maanden van kracht is, heeft de minister nog steeds geen concrete invulling gegeven van de beloofde maatregelen.

Maar er is meer wat Schouten niet vermeldt. In de Kamerbrief^* benadrukt ze dat élke locatie in Nederland binnen 25 kilometer van een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied ligt. ‘Dat betekent dat een initiatiefnemer [...] veelal mitigerende maatregelen zal moeten treffen voor de depositie die zijn project veroorzaakt.’

Maar ‘veelal’ is blijkbaar nogal een rekkelijk begrip.

Wat de minister niet noemt, is dat níét elke locatie in Nederland binnen een straal van 25 kilometer van een overbelast stikstofgevoelig Natura 2000-gebied ligt. En dát is waar het om gaat. Want zolang stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden niet overbelast zijn, hoeven projecten geen vergunning te hebben om daar stikstof te mogen uitstoten.

Er zijn vier gebieden in Nederland die verder dan 25 kilometer van een overbelast Natura 2000-gebied liggen. Noordoost-Groningen, en drie zones rond het IJsselmeer: de westelijke rand van Friesland, de regio Enkhuizen en een stukje Flevoland bij Lelystad. Bedrijven die daar willen bouwen of uitbreiden, hoeven dankzij de 25-kilometergrens geen vergunning meer aan te vragen om stikstof te mogen uitstoten.

De maatregel die Schouten in juli aankondigde betekent in delen van Nederland dus de complete opheffing van stikstofnormen. Dat is niet expliciet aan de Tweede Kamer gecommuniceerd, laat staan de gevolgen ervan. Er dreigt verdere vernieling van natuur waarvoor Nederland wettelijk verantwoordelijk is.

Waarom stikstof een probleem is

Waarom doen we zo moeilijk over een beetje extra stikstofuitstoot? Dat komt door een typisch Nederlands probleem.

Landen met een hoge bevolkingsdichtheid stoten doorgaans meer stikstof uit. Nederland heeft een hoge bevolkingsdichtheid, maar daar komt nog iets bovenop: we zitten gigantisch in de shit. Letterlijk, vooral van koeien. De grote Nederlandse vee-industrie (ammoniak en stikstofoxiden), met daarbovenop de uitstoot van fabrieken en verkeer (vooral stikstofoxiden), maakt ons Europees kampioen stikstofuitstoot. Het veroorzaakt een dikke deken over Nederland – en door de wind ook over Duitsland – die langzaam neerdwarrelt, als een continue onzichtbare motregen.

Voor veel van die natuur is de neerslag van stikstofverbindingen dodelijk. Stikstof is plantenvoeding, maar daarvan profiteren vooral snelgroeiende, woekerende planten. Zeldzame, langzaam groeiende planten verliezen de strijd om het licht en staan daardoor op het randje van uitsterven. Met die planten valt of staat het hele ecosysteem – vandaar die strenge uitstootnormen.

Wat gebeurt er met die natuur, nu in delen van Nederland geen vergunningsplicht meer geldt?

Vergunningsvrije gebieden bleven onder de pet

De mogelijke toename van stikstofuitstoot is waarschijnlijk het grootst in de Groningse vergunningsvrije regio: daar ligt de Eemshaven. Naast de haven zelf, waar schepen uitstoot veroorzaken, staat er ook een datacenter van Google, en de RWE-centrale. Dat is een van de grootste kolen- en biomassacentrales van Nederland, die veel stikstof uitstoot. Het gevolg van de nieuwe maatregelen is dat die bij uitbreiding geen rekening meer hoeven te houden met hun stikstofuitstoot.

Dat wordt beaamd door de projectleider stikstof van de Provincie Groningen, Olaf Slakhorst. Hij is ook onderdeel van het Interprovinciaal Overleg met betrekking tot stikstof, het formele orgaan van de provincies dat de Rijksoverheid adviseert.

‘Er zit een vorm van logica in’, zegt Slakhorst. ‘Want de projecten die daar ontwikkeld worden hebben heel weinig depositie in overbelaste gebieden, omdat ze er zo ver vanaf liggen, en ook omdat het allemaal naar Duitsland waait. Als je ergens zou willen dat het soepeler is, dan is het daar.’

Ook de woordvoerder van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Rudi Buis, bevestigt desgevraagd dat er (naar zijn mening kleine) zones zijn in Nederland waar geen vergunningplicht voor stikstof meer geldt. Hij benadrukt dat er ook andere eisen zijn om een bouwvergunning te krijgen. Zo moeten de bouwplannen in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, en zijn er ook regels voor bijvoorbeeld geluid en fijnstof. Die beperken indirect ook de uitstoot van stikstof.

Op de vraag of deze gebieden in kaart zijn gebracht, antwoordt Buis dat ‘de verantwoordelijkheid daarvoor bij de initiatiefnemers ligt’. Oftewel, projectontwikkelaars moeten aantonen dat zij vergunningsvrij zijn, niet andersom.

Wat betekenen die vergunningsvrije zones in de praktijk?

Het is zo klaar als een klontje dat het ontstaan van vergunningsvrije gebieden kan leiden tot meer uitstoot. Energiecentrales, fabrieken en boeren in die gebieden werden tot voor kort beperkt in hun uitstoot door de stikstofwet. Nu krijgen ze veel meer ruimte voor uitstoot.

Om maar een voorbeeld te noemen: het datacenter van Google moet grote moeite doen om het testdraaien van hun noodaggregaten (op diesel) tot een minimum te beperken, omdat die anders tot te veel stikstofuitstoot leiden in de duinen van Schiermonnikoog en in Lieftinghsbroek, beide overbelaste Natura 2000-gebieden op meer dan 25 kilometer afstand. Dat staat helder beschreven in de milieueffectrapportage^* die voor de bouw in 2017 nodig was. Daarin staat ook dat de uitstoot van fijnstof ruim onder de grenswaarden blijft. Er lijkt geen sprake te zijn van andere beperkingen die kunnen voorkomen dat de stikstofuitstoot mag toenemen.

Dus rijst de vraag: hoeveel uitstoot kan bedrijvigheid in het Eemshavengebied onder de nieuwe regels precies veroorzaken in overbelaste Natura 2000-gebieden? 

Dat hangt er maar net van af hoe de bedrijvigheid reageert op de nieuwe regels. Wat we wel weten, is hoeveel uitstoot de bedrijven daar in de huidige vorm veroorzaken. Ook een ingewikkelde vraag, maar het is ook een vraag waar bij elke projectaanvraag weer een antwoord op moet komen. En daarom is er AERIUS.

AERIUS is een openbaar online rekenprogramma van de overheid op basis van de laatste wetenschappelijke inzichten, dat het voor iedereen met een beetje achtergrondkennis mogelijk maakt om de beste schatting te maken van waar de stikstofuitstoot van een willekeurig project zal neerdalen. In één zucht door berekent het programma óók nog hoeveel die neerslag de nu al overbelaste Natura 2000-gebieden verder belast. 

Een berekening in AERIUS maakt bijvoorbeeld duidelijk dat de RWE- energiecentrale, een van de grote stikstofuitstoters in de Eemshaven, een neerslag van anderhalve mol per hectare per jaar veroorzaakt in Lieftinghsbroek, en rond een mol in de duinen van Schiermonnikoog en het Drentsche Aa-gebied – allemaal al overbelaste Natura 2000-gebieden.

Dat zijn geen schokkende hoeveelheden – een boerderij op een kilometer van een Natura 2000-gebied veroorzaakt iets vergelijkbaars. Maar de uitstoot van de RWE veroorzaakt volgens AERIUS uiteindelijk uitstoot in meer dan veertig overbelaste Natura 2000-gebieden in Nederland. Onder de nieuwe maatregel van Schouten hoeft de RWE niet meer om te kijken naar die uitstoot, omdat die verder dan 25 kilometer verderop neerslaat.

Raad van State is helder: géén extra uitstoot

De Raad van State is glashelder in haar uitspraak in 2019: er mag geen extra uitstoot meer plaatsvinden in overbelaste gebieden, zonder dat daarvoor aantoonbare positieve maatregelen worden genomen. Ook niet een klein beetje. 

Tot nu toe moeten projectontwikkelaars alle middelen die ze hebben inzetten om hun uitstoot zo laag mogelijk te houden. De nieuwste, zuinigste machines, het kleinst mogelijke aantal draaiuren, technologie die stikstof afvangt, een zuinig bedrijfsplan.

Die noodzakelijke stimulans valt weg in de vergunningsvrije gebieden. De nieuwe 25-kilometergrens maakt het voor ambtenaren onmogelijk om zelfs de grootste vervuilende projecten in de vergunningsvrije zones te weigeren op basis van hun stikstofuitstoot, terwijl die vergunning er onder de oude regels nooit zou komen. 

Het is wel duidelijk waar Google zijn volgende datacenter zal willen neerzetten.

PAS all over again

En zo doet de regering iets vergelijkbaars als in 2015, toen ze de zogenaamde Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) instelde. Net als destijds versoepelt de minister nu de wet voor projectontwikkelaars, met de belofte van landelijke maatregelen die de landelijke toename in stikstofuitstoot zullen tegengaan.

Net als destijds staan de positieve gevolgen van die maatregelen voor de stikstofuitstoot niet vast vóórdat activiteiten worden toegestaan. Dit gebrek aan garanties was precies de reden waarom de PAS in strijd was met uitspraken van het Europese Hof, en nietig werd verklaard door de Raad van State.

Dat gebeurde destijds dankzij een rechtszaak, aangespannen door Johan Vollenbroek met milieuorganisatie Mobilisation for the Environment (MOB). Hij noemt de nieuwe maatregel desgevraagd ‘nogal dom’, precies omdat die zo overduidelijk in strijd is met de uitspraken van het Europees Hof. 

MOB is nu al verwikkeld in een rechtszaak over de vergunning voor het verhogen van de biomassastook door de energiecentrale in de Eemshaven, waarbij zowel veel ammoniak als stikstofoxiden vrijkomen. Er zullen nog veel meer rechtszaken volgen. Volgens Vollenbroek is het niet de vraag óf de nieuwe maatregel opnieuw afgeschoten zal worden door de Raad van State, maar wanneer. Dat kan nog wel een jaar of anderhalf duren.

Tot die tijd zullen boeren en andere bedrijven in de vergunningsvrije zones geen stikstofvergunning meer hoeven. Sterker nog, ze komen er niet eens voor in aanmerking – al zouden ze er een willen.

Lees ook: