Zolang de uitvoering hapert, blijft het zoeken naar vertrouwen in de overheid. Computer says: get your act together

De Belastingdienst kan een verlaging naar nul van het btw-tarief op groente en fruit voorlopig niet aan, zo verouderd zijn de computersystemen van de dienst. Daarom ook mogen ouders die ’t kunnen betalen nog wat langer een ton belastingvrij aan hun kinderen schenken om een huis te kopen. Computer says: wait.

Het is goed dat de Belastingdienst nu vooraf duidelijk heeft gemaakt dat zij en haar systemen de wisselende wensen van Den Haag niet kunnen bijbenen. En dat het kabinet er rekening mee houdt – dat was wel anders bij de toeslagenaffaire. Deze laatste blijken van overvraagd-zijn zullen weinig protesten veroorzaken.

Meer problemen heeft de Belastingdienst met het verwerken van de uitspraak van de Hoge Raad dat de huidige wijze van belasten van vermogen van particulieren in strijd is met het eigendomsrecht. Dat was al bekend, maar de regering heeft nagelaten er iets aan te doen. Zal de dienst in staat zijn op grote schaal te gaan terugbetalen, in afwachting van een betere regeling? Een blauwe enveloppe waar je wél op zit te wachten.

En dat terwijl net bekend is geworden dat de eerder onthulde zwarte lijst van mogelijk frauderende belastingplichtigen ook werd aangelegd op grond van nationaliteit en huidskleur. De gronden om op de lijst te komen werden losjes gehanteerd, eraf komen was vrijwel onmogelijk.

De Belastingdienst deelde de lijst met andere diensten en uitvoeringsorganisaties, zodat wie ten onrechte op de zwarte lijst terecht was gekomen ook problemen kon krijgen met zorgverzekeraars, uitkeringsorganisaties, financiële dienstverleners en schuldhulpverlening, en in het beste geval veroordeeld werd tot een vagevuur van brieven, sommaties en onbereikbare helpdesks. Het is een zoveelste vervolg op de toeslagenaffaire dat weer zal leiden tot een chaotische stroom goedmaakbetalingen.

Een terugkerend geloofwaardigheidsprobleem

De Belastingdienst is niet de enige uitvoerende dienst van de overheid met reële problemen die leiden tot geloofwaardigheidsproblemen. De aanbesteding van een hoge snelheidslijn (Fyra), de overgang van het persoonsgebonden budget naar de Sociale Verzekeringsbank, de enorme wachtlijsten bij rijbewijzenverlener CBR: het waren epische drama’s uit de recente geschiedenis van overheidsdienstverlening, die de burger het gevoel gaven bestuurd te worden door diensten waar de laatste deskundigen reeds lang waren vertrokken.

Het zijn voorbeelden uit vele. En de beker is nog niet leeg. Hoe dat komt, daarover gaat dit Politiek Dagboek. Zolang politiek en bestuur niet doorhebben dat het openbaar bestuur is uitgehold en dat hapsnap automatisering niet helpt, zal het blijven gebeuren. Dat is niet alleen een probleem voor de benadeelden, onmachtige politiek ondermijnt het geloof in de democratie keer op keer.    

Finito met de gaswinning – toch niet

Het nieuwe kabinet was amper geïnstalleerd of de kersverse staatssecretaris voor mijnbouw moest twee keer excuses maken. Volstrekt voorspelbaar en naïef: één keer voor de lange online en echte wachtrijen bij een te krap berekende verstevigingssubsidie in Groningen. Het kabinet vond snel miljoenen om de pot weer bij te vullen, maar de mentale schade was gedaan.

En, ingrijpender en minder makkelijk te repareren, moest Hans Vijlbrief excuses maken voor het afscheidscadeau van z’n voorganger minister Blok: de mededeling dat er meer, niet minder gas opgepompt moet worden. Komend jaar 7,6 miljard kuub in plaats van de geplande 3,9 miljard kuub. Voor onszelf en voor Duitsland – terwijl de regering bij monde van minister Wiebes en opvolgers steeds hadden gezegd dat het volgend jaar finito was met gas winnen in Groningen. Maar blijkbaar betekent het begrip ‘dicht’ in Den Haag iets anders dan in Slochteren.

Is het gek dat heel wat burgers zich afvragen of de overheid wel te vertrouwen is?

Ik heb met collega Riffy Bol gezocht in de Kamerstukken en mondelinge mededelingen van opeenvolgende bewindslieden naar wat zij concreet hebben toegezegd over het dichtdraaien van de Groninger gaskraan. Het lijkt op een voorbeeld van het meel in de mond houden én blazen. Suggereren dat je klare taal spreekt.

Samenvattend, ik kan geen aanwijzingen vinden dat de regering consequent heeft gezegd: ja, het is onze bedoeling in 2022 te stoppen met gas winnen uit het Groningenveld, maar we zullen langer moeten doorgaan als onze buitenlandse contractpartners (tot 2030) een beroep op ons doen, als onze eigen voorraad door strenge winters uitgeput raakt of als het bouwen van capaciteit voor omzetting van (geïmporteerd) hoogcalorisch gas naar ‘Nederlands’ (laagcalorisch) gas vertraging oploopt. Het zou stoppen.      

Is het gek dat heel wat burgers zich afvragen of de overheid wel te vertrouwen is, een hogesnelheidstrein kan kopen die het ’s winters ook doet, tijdig een rijbewijs kan uitreiken, een helder en waterdicht toeslagensysteem kan optuigen, bij voorkeur zonder burgers als oplichters te behandelen? Wie na jaren uit een ander land terugkeert weet dat het vaak meevalt, er gaat een heleboel goed, ook bij de dienst Toeslagen. In het Verenigd Koninkrijk hebben ze geen bevolkingsregister, laat staan een DigiD om redelijk veilig met de overheid te communiceren. Betalingsverkeer in de VS is omslachtig en archaïsch. Maar Groningers hebben zeker recht van boosheid en verloren vertrouwen.

De autonome eilandengroep Nederland

Bij het uitbreken van de coronacrisis voorjaar 2020 werd iets anders opeens heel zichtbaar: Nederland is een archipel van overheidjes en publieke diensten die slechts onder druk en met grote moeite met elkaar communiceren. De 25 GGD’en, verantwoordelijk voor publieke gezondheid, zijn regionale samenwerkingsverbanden van gemeentelijke diensten, ieder met eigen systemen waarin volgens eigen criteria gegevens worden verzameld. In Overijssel wisten ze niet hoeveel van welk soort beschermende kleding men in Twente had. Niemand had centraal overzicht, het RIVM niet, de minister al helemaal niet. Dat leidde in het begin tot terughoudend testbeleid. De Algemene Rekenkamer kwam er door alle losse onderdelen op te tellen achter dat er landelijk meer testcapaciteit was dan men had gedacht.

Nederland is een archipel van overheidjes en publieke diensten die met grote moeite met elkaar communiceren

Het is een voorbeeld van de lappendeken die het Nederlandse openbaar bestuur vormt. In een breed opgezet nieuwjaarsessay schetst de president van de Algemene Rekenkamer, Arno Visser, de ontstaansgeschiedenis van deze bestuurlijke versnippering. In dorpen, steden, polders, regio’s en provincies is men gesteld op de eigen autonomie.

Sinds Thorbecke en de Grondwet van 1848 hebben we een parlementaire democratie en een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Destijds was het mooi dat we dezelfde kilometer als eenheid van afstand gebruikten, één taal moest nog komen. We zijn nu bijna 175 jaar verder. Met de analoge taal is het wel goed gekomen, maar een digitale moet nog uitgevonden worden voor alle systemen waarmee gemeentes, provincie en uitvoerende diensten hun werk geautomatiseerd verrichten.

Of belastinggeld doelmatig wordt besteed? Geen idee

Visser noemt voorbeelden uit allerlei beleidsterreinen waar verre van optimaal wordt gepresteerd door het ontbreken van uniforme begrippen en standaarden om informatie uit te wisselen. Het toezicht op milieubeleid, het doorspelen en volgen van strafzaken tussen politie, Openbaar Ministerie en rechtspraak, het nagaan wat extra miljarden in het onderwijs hebben opgeleverd: het zijn willekeurige voorbeelden van publieke taken die veel minder goed lopen dan nodig. Of belastinggeld doelmatig in belangrijke sectoren wordt besteed? ‘Leuk dat je het vraagt, we hebben eigenlijk geen idee.’  

De gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland heet te zijn, moet belangrijke stappen zetten om ook in de 21ste eeuw een digitale eenheidsstaat te worden. Zo gedecentraliseerd als mogelijk en gewenst, maar met overheden en diensten die dezelfde digitale taal spreken en daardoor relevante informatie kunnen uitwisselen.

Natuurlijk zijn er ook bezwaren te verwachten. De belangrijkste zullen vallen onder twee noemers. Ten eerste wil niemand, geen gemeente of provincie, geen waterschap, geen regionale omgevingsdienst, geen sociaal wijkteam, geen schoolbestuur dat er bij die nieuwe digitale standaarden ook een set eenzijdig afgekondigde instructies van boven meekomt – ook daar is men sinds Thorbecke allergisch voor. Maar gemeenschappelijke informatiestandaarden maken het mogelijk om te vergelijken wie het goed doet en wie de beschikbare publieke middelen beter kan besteden.

Het tweede bezwaar dat – ook begrijpelijk – zal klinken is het privacyspook, de vrees dat ongeremd gekoppelde databestanden iedere schijn van een privésfeer teniet zullen doen. De zwarte lijst van de Belastingdienst, de aanhoudende aandrang om allerlei persoonsgegevens uit diverse overheidsdiensten te koppelen zoals in het door de rechter afgeblazen SyRi-project en het nu bij de Eerste Kamer liggende wetsontwerp Wgs (Wet gegevensuitwisseling samenwerkingsverbanden), de overheid wil steeds meer dataverzamelingen met elkaar verbinden zonder de rechtsbescherming van betrokken burgers te kunnen garanderen. Er blijkt steeds weer gegronde vrees voor een surveillancesamenleving.

Standaarden hoeven niet te leiden tot Big Brother 

Beide angsten zijn begrijpelijk. Zowel de vrees voor centralistisch bestuur-van-bovenaf als de vrees voor nog meer ongecontroleerde koppeling van gevoelige (en deels onvoldoende geverifieerde) data. Maar streven naar standaardisering van digitale gegevens op ieder gebied hoeft niet te leiden tot een Big Brother-samenleving.

Als ziekenhuizen, scholen, gemeentes en GGD’en zo geautomatiseerd worden dat zij zich met elkaar kunnen vergelijken en van elkaar leren, zodat bij allerlei soorten crises – pandemieën, klimaat–, veiligheids– of economisch – landelijk en regionaal een helder beeld beschikbaar is van de werkelijke feiten, dan ontstaan de beste kansen om adequaat te reageren. Als de overheid laat zien wél iets te kunnen organiseren, dan is dat goed voor het vertrouwen van de burger in de instituties en daarmee de democratische rechtsstaat.

Het is niet zo dat men in Den Haag zich hier helemaal niet van bewust is. Vorig jaar werd een Nederlandse digitaliseringsstrategie 2021 gepresenteerd. Begin dit jaar zijn vrijwel tegelijkertijd voor het eerst een staatssecretaris voor Digitale Zaken en een regeringscommissaris voor de Informatiehuishouding aan het werk gegaan. De Tweede Kamer heeft een vaste Kamercommissie Digitale Zaken ingesteld.

Veel systemen delen hun fouten met elkaar

Voor de meeste van deze politieke en bestuurlijke spelers zal de uitdaging worden niet te veel nieuwe commissies in te stellen en nieuwe studies te bestellen. En niet te veel politieke problemen op te lossen zonder de digitale vernieuwing aan te pakken. Om het oog op de bal te houden: het gaat er steeds om de democratische rechtsstaat te versterken.

Hoe verweven, ingrijpend en ongelijksoortig al die systemen intussen zijn, wordt goed beschreven in het deze week verschenen boek Volwassen Digitale Overheid. De schrijver, Arjan Widlak, is directeur van de Kafkabrigade, die overbodige en niet goed werkende overheidsbureaucratie bestudeert. Hoe systemen die met de beste bedoelingen (efficiënte dienstverlening tegen een redelijke prijs) zijn ingericht burgers soms vast kunnen draaien, illustreert Widlak uit een rijke studie- en adviespraktijk.

Systemen zijn met de beste bedoelingen opgetuigd, maar toch draaien burgers erin vast

Widlak is niet uit op zondebokken. Hij waarschuwt voor eenzijdige privacygevechten en legt de nodige nadruk op het publiek belang en de rechtsbescherming van de burger en hoe die centraal moet staan bij het inrichten van overheids-ict. Hij legt uit met welke beperkte instructies en verdienmodel publieke systemen vaak worden opgezet. Als je voornaamste gereedschap een hamer is, veranderen dingen al snel in spijkers. Is de instructie ‘fraude opsporen’, dan zoekt het systeem naar mogelijke aanwijzingen voor fraude. Het UWV, de justitie en de Belastingdienst hebben daarop gestuurd na misbruikgevallen die publieke en politieke verontwaardiging wekten. De gewenste opbrengsten werden meegeprogrammeerd.

Die eenzijdigheid gaat ten koste van een menselijke kijk op individuele burgers. Als dan de besluitvorming ook geautomatiseerd wordt, duurt het even voordat ambtenaren en politici zien dat mensen in de knel komen.

Widlak legt uit hoe een fout in één systeem (bijvoorbeeld de gemeentelijke basisadministratie) kan leiden tot fouten in tientallen overheidssystemen. Het kan individuele burgers jaren kosten om in al die systemen van UWV, zorgverzekeraar, CBR enzovoort te laten rechtzetten dat zij niet dood zijn.  

Auto's met een fietsenrek geflitst

Hij geeft een voorbeeld uit 2013 van de onwrikbaarheid van te scherp en zuinig afgerichte verdiensystemen (ontleend aan een advies van de Raad van State): trajectcontroles op snelwegen. Campers en auto’s met een fietsenrek werden aangezien voor auto’s met een aanhangwagen, die minder hard mogen. Ze werden daarom regelmatig bekeurd wegens snelheidsovertredingen: het systeem kon alleen de lengte van voertuigen meten. Toen de minister van Veiligheid en Justitie erachter kwam dat deze boetes ten onrechte waren opgelegd, kon het systeem geen ambtshalve correctie toepassen. De beboete burgers moesten zelf maar bezwaar aantekenen. Computer says: too difficult.  

Onterecht beboete burgers moesten zelf maar bezwaar aantekenen. Te moeilijk voor het systeem

Widlak schetst de gedaanteverandering die de overheid op alle niveaus heeft ondergaan. Vrijwel alles is gedigitaliseerd. Handig en soepel als het werkt, in potentie rampzalig als je tussen de raderen van de machine komt. De systemen van de overheid verdelen volautomatisch 156 miljard euro alleen al aan kinderbijslag, WW en belastingteruggaven. Dat is 60 procent van de jaarlijkse inkomsten van de staat. Via 7,2 miljoen inkomensafhankelijke toeslagen zoals huurtoeslag en zorgtoeslag wordt 12,9 miljard betaald, de overheid doet via het UWV 19,1 miljoen betalingen en verstuurt – zonder dat er een mens aan te pas komt – 4,3 miljoen verkeersboetes.

‘Als we kijken naar de kern van wat de overheid doet, besluiten nemen en gezaghebbend waarden toedelen, dan is de conclusie dat automatische besluitvorming de kern is van het openbaar bestuur vandaag’, concludeert Widlak droog. Hij helpt met zijn boek realistischer te kijken naar de enorme beslisfabriek en datarotonde die de overheid is geworden. Zoals dat iedere technische innovatie een (soms onbedoelde) sociale innovatie met zich mee brengt, terwijl de regels vaak onveranderd blijven.

De overheid is een woud van systemen geworden

Veel uitvoering van beleid is intussen gedelegeerd aan systemen. Wie kan ze overzien en er verantwoordelijkheid voor nemen? Gebreken in uitvoerende overheidssystemen ondermijnen iedere dag het gezag van de overheid en de democratische politiek die er in theorie de baas over is. Drup, drup. Het verloren vertrouwen kan alleen worden herwonnen als de dienstverlening aan de burger weer centraal komt te staan, en de systemen controleerbare uitvoering mogelijk maken.

Het vertrouwen kan alleen worden herwonnen als de dienstverlening aan de burger weer centraal komt te staan

Zodat iedere burger kan zien wie z’n gegevens heeft en wat er mee is gebeurd. Zodat de rechtsbescherming bij geautomatiseerde beslissingen niet uit het zicht raakt. Zodat de overheid haar taken doelmatiger kan uitvoeren omdat voor het beleid relevante gegevens beschikbaar zijn.

Daarvoor is een overtuigingsoffensief nodig bij al die instanties en overheden die lekker hun eigen soort data verzamelen. Dat kan alleen slagen als iedere standaardisering van data gepaard gaat met waargemaakte garanties voor zinvolle autonomie van besluitvorming bij decentrale overheden, scholen, de rechtspraak, de wetenschap en door professionals geleide uitvoerende diensten, zoals de gezondheidszorg en adviesorganen.

Eenheid en beschikbaarheid van gegevens kan de zuurstof van een vernieuwde democratie zijn. Met inbegrip van burgerraden die het ook niet kunnen zonder goede informatie, en een overheid die van betrouwbaar uitvoeren weet.

Vertrouwen in de democratie lukt niet als de overheid de burger blijft teleurstellen

De nieuwe minister van Binnenlandse Zaken, Hanke Bruins Slot, presenteerde in de Tweede Kamer dezer dagen de ‘hoofdlijnen van beleid ter versterking van de overheid waarmee vertrouwen van Nederlanders in politiek en overheid hersteld kan worden’. Een wat krom geformuleerd pakketje voornemens uit het coalitieakkoord verpakt in een optimistische brief.

Zij gaat een staatscommissie Rechtsstaat instellen. Weten we niet voldoende wat eraan schort? Maar verder nuttige dingen als enig werk maken van de voorstellen van de staatscommissie Parlementair Stelsel. Constitutionele toetsing bevorderen. De informatiepositie van de Tweede Kamer verbeteren.

De nieuwe minister kwam nog niet helemaal los van het papier. Maar één Aandachtspunt met een hoofdletter A zou moeten zijn de burgergerichte redigitalisering van de overheid. Er is een staatssecretaris voor aangesteld, maar wie de democratie in haar portefeuille heeft, kan alles verder wel laten als de overheid blijft wanpresteren op de momenten dat het er voor de burger op aan komt. Computer says: get your act together.

Meer lezen?