Dit zijn historisch zware sancties – maar de vraag is of ze enige indruk maken op Poetin

Het antwoord op Ruslands invasie in Oekraïne: historische zware economische sancties. Een groot deel van de Russische banken kan niet meer in het internationale betalingssysteem SWIFT, en heeft – net als Russische staatsbedrijven – geen toegang meer tot de westerse kapitaalmarkten. De export van geavanceerde technologie naar Rusland is zwaar beperkt. Russische oligarchen hebben inreisbeperkingen, en hun tegoeden in het Westen zijn bevroren.

President Vladimir Poetin verliest hierdoor toegang tot zo’n 40 procent^* van zijn oorlogskas. De Russische munt, de roebel, is in vrije val. 

Zakenblad Forbes noemde het ‘de ergste sancties ooit tegen het land’.^* En het is waarschijnlijk dat zwaardere sancties snel zullen volgen. Bijvoorbeeld het volledig uitsluiten van Rusland van het SWIFT-systeem voor internationale betalingen. 

De westerse sancties hebben een tweeledig doel: de terugtrekking van Rusland uit Oekraïne en voorkomen dat Rusland de zaken nog meer escaleert.

De hamvraag is natuurlijk of sancties enige indruk maken op Rusland en vooral op president Vladimir Poetin. 

Het succes van economische sancties is afhankelijk van een aantal voorwaarden.^* Hoe meer voorwaarden zijn vervuld, hoe groter de kans dat sancties een impact zullen hebben. Die voorwaarden zijn gebaseerd op studies naar sancties jegens onder meer Iran, Cuba en Zuid-Afrika. 

Die studies gingen na of, in welke mate, en onder welke voorwaarden sancties de beoogde gedragsverandering teweegbrachten, bijvoorbeeld op het vlak van ontwapening, democratisering of mensenrechten. Uit deze studies blijkt dat de impact weliswaar beperkt is, maar dat sancties onder voorwaarden wel degelijk een effect kunnen hebben. 

Het gaat om deze vijf voorwaarden:

1. Voldoende onderlinge economische betrekkingen

De belangrijkste voorwaarde is dat er sprake moet zijn van significante economische betrekkingen tussen de sanctiezenders en het sanctiedoelwit. Zonder handelsstromen hebben economische sancties immers geen zin.

Dat zit in dit geval wel snor. De EU is de grootste handelspartner van Rusland:^* meer dan een derde van de Russische uitvoer gaat naar de EU (vooral olie en gas), en andersom. De EU is ook de grootste investeerder in Rusland. De totale handel tussen de EU en Rusland was in 2020 goed voor 174,3 miljard euro aan goederen en 27,7 miljard euro aan diensten. 

De handel met Rusland kan door sancties drastisch afnemen – en dat is ook al aan het gebeuren. In het ergste geval zal Rusland geen olie en gas meer kunnen uitvoeren naar het Westen. Hierdoor zullen de Russische exportinkomsten kelderen. 

2. De onverwachtheid van de sancties

Dit betekent niet dat Rusland pas op de plaats zal maken. Het succes van sancties is ook afhankelijk van andere factoren. Zo zullen onverwachte sancties effectiever zijn dan sancties waarop het doelwit al lang kon anticiperen.

De sancties die het Westen nu heeft opgelegd, kunnen nauwelijks een verrassing zijn voor Rusland. Na de annexatie van de Krim in 2014 volgden de eerste beperkingen, en sindsdien heeft Rusland zich kunnen voorbereiden op een volgende sanctieronde. 

Het land profiteerde van hoge grondstofprijzen, en daardoor heeft de Russische centrale bank haar reserves op kunnen drijven tot een waarde van 630 miljard Amerikaanse dollar (560 miljard euro). 

Die reserves worden veel minder dan voorheen aangehouden in Amerikaanse dollars. Daardoor kunnen ze ontsnappen aan de lange arm van Amerikaanse financiële sanctiewetgeving. Om dollars te converteren, moet je immers gebruikmaken van het Amerikaanse financiële systeem, en val je dus binnen de rechtsmacht van de VS. Als je geen dollars aanhoudt, ben je niet onderworpen aan de Amerikaanse wetgeving. 

Het goede nieuws is dat tot wel 40 procent van die reserves van de Russische centrale bank aangehouden worden buiten Rusland, net in die landen die sancties opleggen. Die landen kunnen Rusland de toegang tot hun eigen reserves ontzeggen. Dat doen ze door die reserves – doorgaans tegoeden op bankrekeningen – te blokkeren. Het gevolg is dat Rusland die buitenlandse reserves niet kan gebruiken om economische transacties mee te doen. 

3. Doelwit mijdt risico’s

Onderzoek wijst verder uit dat sancties effectiever zijn als degene tegen wie de sancties zijn gericht risico-avers is. Poetins recente beslissingen en uitspraken laten echter zien dat hij bereid is grote risico’s te nemen – op het irrationele af. Denk daarbij niet alleen aan zijn invasie van Oekraïne, maar ook aan zijn dreiging om kernwapens tegen het Westen te gebruiken, alsook zijn dreigementen aan het adres van Finland en Zweden, mochten die toetreden tot de NAVO. 

Het lijkt Poetin en zijn entourage weinig uit te maken dat het Russische volk zal lijden onder economische sancties. Poetin zou de westerse sancties bovendien kunnen aangrijpen om zijn greep op Rusland te verstevigen, met name door het Westen als de grote boosdoener af te schilderen via de propagandakanalen van het Kremlin.

4. Veel landen vormen één front tegen doelwit

Als sancties door meerdere staten worden genomen, zullen ze harder bijten. Logisch, want het sanctiedoelwit heeft dan minder uitwijkmogelijkheden.

Wat de sancties tegen Rusland betreft, presenteert het Westen – EU,^* VS,^* VK,^* Australië,^* Canada,^* Japan^* – zich als één front. Dit maakt de sancties effectiever. 

Andere landen, zoals China^* en India,^* willen intussen zelfs betalingskanalen opzetten om de westerse sancties tegen Rusland te ontwijken. Het is daardoor niet ondenkbaar dat de Russische elite haar geld parkeert op rekeningen of investeert in vastgoed in allerlei ‘sanctieparadijzen’, zoals de Verenigde Arabische Emiraten – of dat al gedaan heeft.

Westerse landen kunnen dit tegengaan door zogenoemde secundaire sancties te nemen. Dit zijn sancties die bijvoorbeeld worden opgelegd aan landen die toch handel drijven met Rusland. Dit kan de wereldeconomie grondig ontwrichten en is mogelijk internationaal onrechtmatig. 

Toch hebben de VS afgelopen week secundaire sancties aan Rusland opgelegd op basis van de ‘foreign direct product rule’. Volgens die regel mogen goederen die zijn geproduceerd met behulp van bepaalde Amerikaanse software of technologie, ook als die elders zijn gemaakt, niet naar Rusland worden geëxporteerd. Aangezien de VS de dominante internationale speler zijn in de technologiesector^* kunnen deze sancties de groeikansen van de Russische economie ernstig bedreigen. 

Omdat ze secundair van aard zijn, is hun rechtmatigheid betwist. In de jaren tachtig protesteerde Europa bijvoorbeeld hevig tegen soortgelijke sancties die de Europese handel met de Sovjet-Unie aan banden legden. Maar aangezien Europa deze keer zelf de export van technologie naar Rusland heeft beperkt, zal er vanuit Europese hoek weinig protest rijzen. 

5. Handhaving van de sancties

Ten slotte staat of valt de effectiviteit van sancties met de handhaving. De VS hebben de afgelopen jaren in ieder geval laten zien dat ze actief achter personen aangaan die sancties overtreden.

In 2015 legden ze bijvoorbeeld een boete van 8,9 miljard dollar op aan de Franse bank BNP Paribas wegens overtreden van Amerikaanse sancties tegen Soedan, Cuba en Iran.^* En op verzoek van de VS werd Meng Wanzhou, de chief financial officer van Huawei, in 2018 in Canada in hechtenis genomen. Zij kwam pas vorig jaar vrij na een schikking met Amerikaanse aanklagers.^* Het lijkt dus waarschijnlijk dat de VS vrij meedogenloos zullen optreden tegen overtreding van sancties tegen Rusland.

Binnen de EU is dat lastiger, omdat lidstaten voor een groot deel zelf verantwoordelijk zijn voor handhaving. Het is dus maar de vraag of landen die traditioneel goede banden met Rusland onderhouden, zoals Hongarije, stevig zullen optreden.

De handhavingsbereidheid van de Europese Commissie is meestal beperkt. Maar nu heeft de Commissie aangegeven dat ze beter op zal letten. 

In werkelijkheid zijn vooral banken en andere financiële dienstverleners de poortwachters van sanctiewetgeving. Achterhalen van wie een bankrekening of een onderneming is, is lang niet altijd eenvoudig voor hen. Want veel oligarchen en bedrijven maken gebruik van schimmige constructies – net zoals ze doen om geld weg te zetten in belastingparadijzen. Op het eerste gezicht lijkt de bankrekening of onderneming van iemand anders te zijn, maar als je dieper graaft, worden die feitelijk gecontroleerd door een gesanctioneerde persoon. Het is waarschijnlijk dat de Russische elite, om aan sancties te ontsnappen, ook gebruik zal maken van deze financiële constructies. 

In het Verenigd Koninkrijk heeft dit recent tot commotie geleid. Russische zakenlieden en hoge ambtenaren die zijn beschuldigd van corruptie, of die banden met het Kremlin hebben, zijn daar feitelijk eigenaar van minstens 150 eigendommen, samen 1,5 miljard pond waard.^* Dit eigenaarschap wordt echter verhuld door allerlei offshore constructies die op matroesjkapoppen lijken: poppen waar telkens nieuwe poppen in zitten. De Britse regering heeft al laten weten nieuwe wetgeving aan te nemen om de eigenaars die zich verstoppen in een matroesjkaconstructie te ontmaskeren, en hen vervolgens te sanctioneren.^*

Ook Nederland zou die weg op kunnen gaan.

De sancties zullen Rusland raken, maar of ze zullen werken?

Kortom: of economische sancties werken, hangt af van veel factoren. Westerse landen lijken vrij eensgezind te zijn over de noodzaak ervan, en Rusland zal daadwerkelijk last hebben van het instorten van de handel met vooral West-Europese landen. Aan de andere kant lijkt Poetin zich weinig aan te trekken van dreigementen en blijven Aziatische landen afwachtend.

De Amerikaanse president Joe Biden beweerde vorige week dat we de effectiviteit van de sancties tegen Rusland over een maand kunnen inschatten. Dat lijkt bijzonder optimistisch. Waarschijnlijker is dat de economische effecten pas over een paar jaar zichtbaar zullen zijn. 

Bovendien is het economische effect niet het uiteindelijke doel van economische sancties. Want zelfs als de sancties de Russische bevolking armer zullen maken – en dat lijkt nagenoeg zeker – betekent dat nog niet dat het autocratische Kremlin zijn agressieve buitenlandse beleid zal bijsturen. 

Luister ook: