Vier recepten voor een betere Tweede Kamer

Iedereen vindt zijn eigen tijd belangrijk. Politiek doet er altijd toe. Maar Nederland staat nu voor beslissingen die belangrijker zijn dan het verhogen van de maximumsnelheid naar 130 kilometer per uur in 2012.

Is het nodig die urgente problemen langs te lopen? Een opwarmende aarde (ja, nu), oorlog in Oekraïne (ja, die kan lang duren en overslaan naar NAVO-landen), een energiecrisis, woon- en leefarmoede, de ondemocratische uitholling van de Europese Unie en de Verenigde Staten. Wat doet Nederland, liefst samen met bondgenoten, en hoe zorgt de politiek dat een zo groot mogelijk deel van de bevolking aan boord is?

Zo’n kruispunt van crises vraagt om overzicht en leiding, weloverwogen daadkracht, gestimuleerd en begrensd door een goed functionerend parlement. Juist in een wereld waarin autocratie om zich heen grijpt en democratie – ook van binnenuit – geloofwaardigheid verliest, is het van levensbelang de democratische rechtsstaat gezond en veerkrachtig te houden.

In het vorige stuk beschreef ik hoe regering en parlement in Nederland grote moeite hebben hoofd- en bijzaken te scheiden. Natuurlijk moet D66 (en iedere andere partij) veilig zijn en optreden tegen seksisten – reken er snel, open en doeltreffend mee af, maar hou collectief de blik gericht op de hoofdzaken.

Nu improviseren we van maatregel naar maatregel

Het jaar pimpampetten om een nieuw kabinet te formeren was al een aanfluiting van het gezond verstand en een failliet van parlementair verantwoordelijkheidsbesef. In de huidige dramatischere omstandigheden is een naar binnen gekeerde politieke klasse helemaal onverantwoord. Alleen al de oorlog die in Europa woedt; die heeft een eind gemaakt aan de illusie dat ons op recht gebaseerde deel van de wereld voorlopig veilig is.

Nederland heeft de gewoonte stil te zitten zolang de kapper bezig is

Hoelang die oorlog duurt en wie wint is onzeker, maar nu al is duidelijk dat de kaarten opnieuw geschud worden. Rauwe macht is aan zet. Economie, handel, energie, welvaart; alles wordt herijkt. Nederland heeft de gewoonte stil te zitten zolang de kapper bezig is, in de hoop dat niemand aanstoot aan ons neemt en alles vanzelf goed komt.

Dat heeft in de 20ste eeuw niet zo goed gewerkt, en zal dat in de 21ste ook niet doen. Tot nu toe reageert de Nederlandse regering, ook in deze crisis, met ontwijkend gedrag. Wacht op de voorjaarsnota. Klein houden, van maatregel naar maatregel improviseren zonder keuzes te schetsen en te proberen het volk mee te nemen. Zoals Mathieu Segers, hoogleraar Europese geschiedenis en integratie in Maastricht, zegt over premier Mark Rutte: ‘Het was niet gek geweest als hij nú een toespraak vanuit het Torentje had gegeven. Deze situatie vraagt er meer om dan corona. De effecten van deze oorlog zijn nog ernstiger en veel langduriger.’

Rutte heeft visie altijd gemeden, zo heeft hij meer dan tien jaar het balletje rollend gehouden. Zigzaggend langs de risico’s borduurde hij steeds weer een meerderheid in beide Kamers. Als waardenvrije bedrijfsleider. Intussen zaten er natuurlijk politieke opvattingen onder zijn intuïtief handelen. Die voldoen niet meer. Overleven als democratisch land en werelddeel vraagt nu meer dan behendigheid en oude veronderstellingen.

Het gaat om oorlog en vrede

Het is te hopen dat het kabinet, ondersteund door wakkere ministeries, de tekenen van de tijd gaat verstaan. Sigrid Kaag gaf er in haar Europa-lezing begin maart blijk van dat zij zich bewust was van het moment in de geschiedenis dat we beleven. Zoals Mark Rutte  en Wopke Hoekstra in 2019 in hun Europese lezingen in Zürich en Berlijn goed leken te beseffen wat de plaats van Nederland in Europa is, en wat de uitdagingen van Europa in de wereld zijn. Toen moest het ergste nog komen.

Mooie toespraken kun je bedenken en (laten) schrijven. Nu is het zaak ernaar te handelen, er te staan zonder beleefd publiek en bloemen die al in een emmer staan te wachten op het slotapplaus. De tijd van makkelijke keuzes is voorbij. De binnenlandse begroting op orde krijgen is, nog geen halfjaar na de start van het kabinet-Rutte IV, een miljardendans die eigenlijk een nieuw regeerakkoord vraagt. Geld lenen kost weer geld. Een vertrouwd spel, maar het gaat nu om oorlog en vrede. Macht, (kern)wapens, het blokkeren van een dictator die lak heeft aan mensenlevens. Poetin knippert niet met z’n ogen tot de gasverslaafde Europese landen de kraan aan hun kant dichtdraaien.

De collectebus rammelt voor Oekraïne, maar Rusland daagt het verwende Westen uit tot de laatste snik. Vroeg of laat zal het neerkomen op de vraag: zijn wij bereid in de kou te zitten voor vrijheid en democratie in Kyiv?

Voor een volwassen parlement is het onmisbaar om de goede vragen te stellen en om medeverantwoordelijkheid te dragen voor de gegeven antwoorden, met alle offers en bezwaren. Te veel kiezers hebben dat al opgegeven, gaan niet stemmen, verwachten er niets meer van. Anderen hebben alle hoop gevestigd op het volk zelf.

Wanneer gaan we aan de slag?

In haar boek Nu is het aan ons legt Eva Rovers overtuigend uit dat de politiek zoals we die kennen er niet in slaagt de grote vragen van de tijd onder ogen te zien en te beantwoorden met de noodzakelijke maatregelen. Zij betoogt even elegant als realistisch hoe een burgerberaad van gelote burgers klimaat- en andere vraagstukken bij de hoorns kan vatten en met verrassend moedige oplossingen komt. Dat is onder andere in Ierland en Frankrijk gelukt. Er is veel geleerd over de organisatie van zulke burgerberaden.

Minister Rob Jetten voor Klimaat is het aan de wortels van zijn partij (D66) verplicht die handschoen op te pakken. Laten we ermee aan de slag gaan, ervan leren en al doende proberen de malaise te doorbreken. Democratie-verlaters terug te winnen.

Intussen moeten we onze poging om de macht te delen en verantwoording af te leggen aan het volk niet weggooien. De parlementaire democratie was pakweg 175 jaar geleden alleen voor welgestelde mannen, later ook voor vrouwen en ‘kleine luyden’ en op den duur voor alle 18-plussers die mee wilden doen.

Gezien de onvrede met de huidige parlementaire praktijk is het zaak het bestaande stelsel zo aan te passen dat het kans maakt beter te werken. De Staatscommissie parlementair stelsel, onder leiding van Johan Remkes, heeft een waardevolle poging gedaan in kaart te brengen wat er hapert en wat eraan te doen zou zijn. Kamer en kabinet hebben daar nog veel te weinig mee gedaan. Het is nu echt hoog tijd.

Hierbij een onvolledige inventaris van mogelijkheden.

1. Invoering van een bindend correctief referendum

Een bindend correctief referendum geeft kiezers de kans om aangenomen wetten achteraf te blokkeren. Verondersteld wordt dat deze mogelijkheid de wetgever (regering plus parlement) aanspoort om extra goed na te denken voor een wet wordt aangenomen en ingevoerd. Het zal er voorlopig niet van komen.

Na een lange voorgeschiedenis heeft de Tweede Kamer de kans een vorm van een correctief referendum in tweede lezing goed te keuren, maar vorige week bleek dat de steun van de vereiste twee derde van de leden ontbreekt.

Hoogleraar politicologie Tom van der Meer was lid van de Staatscommissie parlementair stelsel, die pleitte voor invoering van het correctief referendum, met gepaste drempels – niet de betonblokken die in het huidige voorstel zijn aangebracht. Hij wijst erop dat dit referendum een belangrijke mogelijkheid is om groepen die zich niet gehoord voelen een stem te geven. Daarvoor is nodig dat het referendum bindend is (en dus niet door de regering terzijde kan worden geschoven) en moet het door burgers naar voren gebracht zijn. Daarin verschilt het op onderdelen van het Brexit-referendum, dat vaak wordt gebruikt als afschrikwekkend voorbeeld.

Voorlopig is deze discussie weer terug bij af. Tenzij een paar Kamerleden van njet-partijen zich te elfder ure laten overtuigen. Dan zou eindelijk eens ervaring opgedaan kunnen worden met dit belangrijke middel – liefst met tot redelijke hoogte aangepaste drempels. 

2. Een serie huishoudelijke verbeteringen

Een serie weinig sensationele huishoudelijke verbeteringen, zoals recent gesuggereerd door een parlementaire werkgroep onder leiding van SGP’er Kees van der Staaij, kan verschil maken als ze wordt ingevoerd en nageleefd. Meer aandacht voor de wetgevende taak is een oude wens. In de huidige versnipperde Tweede Kamer hebben leden van kleine fracties niet de tijd om overal tegelijk te zijn, en zich voldoende voor te bereiden. Kamerleden, zeker van kleine fracties, zouden beter kunnen samenwerken en taken verdelen. Kamercommissies zouden een lid uit hun midden bij belangrijke wetgevingsprojecten als rapporteur kunnen benoemen. Die kan voorwerk doen waar iedereen vervolgens de eigen politieke conclusies aan verbindt.

Vergelijkbare praktische tips geeft de werkgroep voor de controle van beleid en de uitvoering van wetten. Ook bij de controletaken van de Kamer wint scoren in een plenair debat het te vaak van actief meedoen aan hoorzittingen en commissie-debatten. De tv halen, of het eigen YouTube-kanaal vullen met verontwaardiging uit Studio Binnenhof, dat levert stemmen op voor herverkiezing. Maar de media-aandacht verandert weinig aan de levens van kiezers.

De Kamercommissie is zich ervan bewust dat Kamerleden meer moeite moeten doen om de burger te vertegenwoordigen. Het is zo’n open deur dat dit voornemen ook een herinnering is aan het feit dat Kamerleden maar mensen zijn, met een baan, in het parlement toevallig. O ja, als vertegenwoordiging van de burger.

Bedeesd noemt de werkgroep ook de mogelijkheid om meer ambtelijke ondersteuning voor de Kamer aan te stellen. Zoals bewindslieden en Kamerleden hun salaris niet durven te verhogen, uit angst voor populistische kritiek, zo durven Kamerleden niet hardop om meer medewerkers te vragen.

Politieke wetenschapper Simon Otjes haalt Frans onderzoek aan dat laat zien dat Nederland in Europa wat betreft het aantal Kamermedewerkers in de middenmoot zit. Uitbreiding van het aantal onderzoekers voor de Kamers is goed te verdedigen, zeker gezien aanbeveling 3 hieronder. Uitbreiding van het aantal medewerkers zou wel moeten worden ingezet voor onderzoek van gespecialiseerde commissies of de Kamer als geheel en niet om de sociale media van Kamerleden of partijen vol te blazen.

3. Vergroting van het aantal Kamerleden

Nederland heeft in vergelijking met andere Europese parlementen een uitzonderlijk laag aantal Kamerleden. Ook in verhouding tot het aantal inwoners was Nederland altijd zuinig met Kamerleden. De huidige 150 Tweede Kamerleden en 75 Eerste Kamerleden kwamen pas in de Grondwet in 1956 – dat was 100, respectievelijk 50.

De meeste parlementen hebben een aantal leden dat in de buurt komt van de derdemachtswortel van het bevolkingsgetal. Zo heeft Italië na de recente hervorming 291 Tweede Kamerleden op 60 miljoen inwoners. En Denemarken 179 Tweede Kamerleden op 5,5 miljoen inwoners. In beide gevallen kloppend met deze ervaringswet. Nederland zou volgens deze wetmatigheid 259 Kamerleden moeten hebben.

Wie van twee op drie zetels overgaat, heeft het nog steeds te druk voor een degelijke bijdrage aan wetgeving en controle

Een grotere Kamer zal binnen relatief grote fracties tot aandachtsconcurrentie leiden, binnen middelgrote fracties tot een menselijker werkverdeling en binnen kleine fracties nauwelijks verlichting brengen: wie van twee op drie zetels overgaat, heeft het nog steeds te druk voor een degelijke bijdrage aan wetgeving en controle. Er zijn meer dan twintig vaste en tijdelijke commissies in de Tweede Kamer, plus delegaties en contactgroepen met specifieke landen. Sommige Kamerleden zitten nu in bijna tien commissies.

Een mogelijkheid die politicoloog Otjes noemt is: iedere fractie genoeg leden geven om één lid per vaste Kamercommissie te kunnen leveren, maar het stemrecht te koppelen aan het aantal zetels per fractie. De verkiezingsuitslag blijft dus gerespecteerd, terwijl iedere fractie een bijdrage kan leveren aan het wetgevings- en controlewerk van de Kamer.

Het is een ingrijpende maatregel, de Grondwet moet ervoor worden gewijzigd en de gebouwen zijn er niet op berekend, maar dat soort dingen zijn op te lossen. De Tweede Kamer zou ook in etappes kunnen toegroeien naar 259 of een dergelijk getal. Geleidelijk naar 259 koersen zou een goede reden zijn om de Grondwet te bevrijden van dit soort details, die goed in een gewone wet kunnen worden geregeld.

Als er maar geen commissie wordt benoemd om het idee te begraven.

4. EHBO voor het kiesstelsel

De Staatscommissie parlementair stelsel doet een aantal voorstellen om de kiezer zich meer te laten uitspreken over persoonlijke en regionale voorkeuren bij het invullen van het stembiljet. De kiezer kan op een lijst of een individuele kandidaat stemmen, en desgewenst zo ook zorgen voor meer persoonlijke en regionale binding. Dat is een verfijnde versie van het voorstel dat in 2006 werd gedaan door het Burgerforum Kiesstelsel. Het kabinet-Balkenende IV zag er niets in, het kabinet-Rutte III stond er positief tegenover. Maar regering en parlement moeten er nog wel werk van maken.

In discussies over de versnippering van het parlement met een recordaantal fracties (ook in de Eerste Kamer) wordt vaak gesuggereerd dat we dan toch maar, net als in Duitsland, over een kiesdrempel moeten nadenken. Het grote nadeel is dat nieuwe bewegingen dan moeilijker doordringen tot het parlement en dat de stemmen van kiezers op lijsten die onder de drempel vallen worden weggegooid.

Om dat nadeel te vermijden en toch de wildgroei aan kleine fracties te beperken heeft de oud-burgemeester van Arnhem Paul Scholten een systeem bedacht dat enigszins doet denken aan de Franse traditie: in twee rondes. Hij houdt vol dat de nieuwe bestuurscultuur – waar iedereen voor is, maar niemand aan durft te beginnen – kan worden bevorderd door een nieuwe structuur van het parlement. Met behoud van het beginsel dat iedere stem in evenredigheid telt.

Stemmen in twee rondes, minder fracties

Het idee is stemmen in twee rondes. De eerste geeft iedere kiezer de kans te stemmen op een kandidaat op een van de lijsten. Partijen kunnen zich onbeperkt inschrijven mits aan een aantal voorwaarden is voldaan, net als nu. In de tweede ronde kan de kiezer stemmen op de zes grootste lijsten van de eerste ronde. Met zes fracties kunnen Kamerdebatten korter, coalitievorming kan overzichtelijker, Kamerleden hebben meer tijd zich in thema’s in te werken en een serieuze bijdrage te leveren aan controle en wetgeving.

Kan het zonder de Grondwet te wijzigen?

Ik vroeg de Leidse hoogleraar staatsrecht Wim Voermans wat hij ervan vindt, en of zo’n systeem zonder wijziging van de Grondwet mogelijk is (als dat nodig is, dan wordt het sint-juttemis).

Voermans is geen voorstander. Volgens hem valt niet te ontkomen aan het wijzigen van de Grondwet, omdat deze voorschrijft dat Tweede Kamerleden rechtstreeks door de kiezer gekozen dienen te worden. Een tweede ronde zou dat doorbreken.

Scholten is dat overigens niet met hem eens. Hij zegt: ‘In mijn voorstel worden Kamerleden tot twee keer toe rechtstreeks door de kiezers gekozen, alleen uit een kleinere groep in de tweede ronde. Bovendien, dat onze Grondwet geen twee verkiezingsrondes toestaat voor de Tweede Kamer staat echt nergens.’

Met andere woorden: er is discussie mogelijk over de vraag of het voorstel van Scholten gewoon in de Kieswet kan worden geregeld door de helft plus één in Tweede en Eerste Kamer. Dat maakt alle verschil voor de uitvoerbaarheid op afzienbare termijn.

Voermans ziet het probleem van die veelheid aan fracties niet, en voor wie dat wel ziet is hij voorstander van uitbreiding van de Kamer, zoals hierboven besproken, tot 259 zetels. ‘Dat zou ook – indirect – een stofzuigereffect hebben op minifracties: in een oceaan van 259 Kamerzetels is een minifractie zinloos. Dan moet je veel meer met elkaar aanspannen om iets gedaan te krijgen of spreektijd te bemachtigen. Dat lijkt me veel handiger dan wat Scholten wil.’

De Kamer kan en moet effectiever worden

Helpt het plan-Scholten? Wie zich zorgen maakt over de huidige kakofonie van aandachtsjunkies in de plenaire zaal, zou best eens kunnen onderzoeken of een tweerondesysteem een deel van de oplossing kan brengen.

In Frankrijk werkt het in landelijke en gemeentelijke verkiezingen sanerend. Misschien dat ermee dreigen al kan aanzetten tot samenwerking en streven naar het terugdringen van al die getuigenisfracties. Het narcisme van de kleine verschillen is nu wel oorverdovend.

Lees verder: