De file die deze zomer bij de Afsluitdijk staat is al ruim 16 jaar in de maak

De informatievoorziening op het gebied van prestatiesturing (beheer en onderhoud van de netwerken) functioneert onvoldoende.’

Waar heeft dit strenge oordeel betrekking op? Een energieleverancier? Een internationaal reclamebureau? Of een spoorwegmaatschappij?

Het goede antwoord is: deze zin komt uit de Doorlichting 2021 van Rijkswaterstaat, het agentschap dat optreedt als uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

Geen woord over hoog water, versleten bruggen of gevaarlijke wegen, des te meer over governance, over sturingsmodellen, producten en diensten: ‘De aandacht voor doelmatigheid (één van de hoofdredenen voor de agentschapsvorming) is in de werking van het sturingsmodel van eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemer ondergesneeuwd en speelt vrijwel geen rol.’

Nog vragen?

‘Er is geen gesloten cyclus van Plan Do Check Act waarin gerealiseerde uren, kosten en projecten worden vergeleken met de planning.’ Logisch.

De beteuterde conclusie van al die ambtelijk-bestuurlijke inspanningen is opeens goed leesbaar: ‘Er kan niet aangetoond worden dat Rijkswaterstaat sinds 2016 doelmatiger is gaan werken.’

Afsluitdijk ontmaskert Rijkswaterstaat

Helaas blijkt het ontbreken van meer doelmatigheid des te duidelijker in de echte wereld. Sinds vorige week staat de eens zo trotse dienst Rijkswaterstaat te kijk als een amateuristische opdrachtgever.

Het wordt weer filerijden op de Afsluitdijk deze zomer. Groot onderhoud vraagt geduld. Maar, dit alles voor het goede doel: zorgen dat Nederland het ook bij een hogere zeespiegel en massa’s water uit de grote rivieren droog kan houden.

Het worden wel onnodig dure droge voeten: de opknapbeurt van de Afsluitdijk komt met stip binnen in de toptienlijst van uit de hand gelopen infrastructurele Grote Projecten. Concurrerend met gouwe ouwen als de hogesnelheidslijn en de Fyra, de Betuwelijn, de Zeesluis IJmuiden, het project Zuidasdok, de Ringweg Zuid-Groningen en de vernieuwing van het knooppunt Hoevelaken.

Bijna een eeuw later lijkt het wel alsof de 32 kilometer lange dijk tussen Den Oever en Kornwerderzand voor het eerst wordt aangelegd

De Afsluitdijk werd deze week negentig jaar geleden voltooid, na jaren discussie – in 1886 was de Zuiderzeevereniging opgericht om te bekijken of afsluiting van de Zuiderzee haalbaar was. Bijna een eeuw later wordt er misschien niet meer met gevlochten wilgentenen gewerkt, maar verder lijkt het soms of de 32 kilometer lange dijk met sluizen tussen Den Oever in Noord-Holland en het Friese Kornwerderzand voor het eerst wordt aangelegd.

De renovatie van de Afsluitdijk had deze week af moeten zijn. Vorige week werd duidelijk dat het nog jaren gaat duren tot hij hoger, breder en sterker is, mét nieuwe sluizen. De Volkskrant onthulde dankzij een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) dat de totale kosten oplopen tot meer dan het dubbele van de geraamde 921 miljoen euro.

Ook het ontwerp wordt uitbesteed

Zo mogelijk verontrustender dan de verspilde bedragen was de oorzaak: gebrek aan ervaring en deskundigheid bij Rijkswaterstaat. De dienst had in de planfase essentiële informatie over waterstanden en golfhoogtes over het hoofd gezien. De aannemerscombinatie Levvel (BAM, Van Oord en Rebel) die de aanbesteding had gewonnen, moest daardoor belangrijke delen van het ontwerp herzien. Om het extra werk en de vertraging te vergoeden, betaalt Rijkswaterstaat 238 miljoen.

De afgelopen jaren besteedde Verkeer en Waterstaat steeds vaker ontwerp, aanleg, vernieuwing en onderhoud van infrastructurele projecten in z’n geheel uit aan de marktpartij die de aanbesteding won. Ook voor de aanbesteding worden bureaus van buiten in de armen genomen. Voor de beoordeling van de inschrijvingen zijn weer andere externe bureaus nodig. Alle kennis is te huur en wordt dus niet meer nodig geacht bij het ministerie en bij Rijkswaterstaat zelf.

Maar als Rijkswaterstaat door gebrek aan kennis en inzicht zo’n project op het verkeerde been zet, moet de markt haar sommen overdoen, en misschien wat actualiseren nu ze toch bezig zijn. Dat kost veel geld. Minister Harbers van Infrastructuur en Waterstaat was er vrijdag in de luwte van het weekeinde als de kippen bij het slechte nieuws te bevestigen en nog wat groter te maken. Zo nam hij het politieke verlies in één keer.

Het ingewikkeldste onderdeel van het project, de sluizen, wordt uit het contract gehaald en opnieuw aanbesteed. Omdat inmiddels de bouwprijzen hard zijn gestegen gaan de sluizen nog weer veel meer kosten dan toen zij eerst mee-aanbesteed waren. Harbers’ voorganger, Cora van Nieuwenhuizen (ook VVD), had eerder alleen een tegenvaller van 120 miljoen gemeld. De Kamer werd sindsdien mondjesmaat bij de voortgang van het debacle betrokken. Voorspelbare reactie: ‘Informatie achtergehouden!’ Daar zullen de nodige Kamervragen over worden gesteld.

Zestien jaar geleden voorspeld 

Onvoldoende informatievoorziening is hot in de Tweede Kamer. Nog nuttiger zou het zijn te debatteren over de vraag hoe het mogelijk is dat Rijkswaterstaat zo’n kapitale blunder maakt. Helaas werd het antwoord al zestien jaar geleden in grote lijnen gegeven. De toenmalige vicepresident van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, hield een redevoering voor de staf van Rijkswaterstaat en schetste zijn zorgen over de ontwikkeling van de ingenieursdienst die ooit in hoog aanzien stond.

Hij noemde Rijkswaterstaat een kenmerkend voorbeeld van het afstoten van deskundigheid bij uitvoerende diensten van de overheid. ‘Rijkswaterstaat, vroeger door zijn grote deskundigheid als staat in de Staat beschouwd, kan thans slechts met grote moeite als zelfbewust en deskundig opdrachtgever optreden.’ Niet dat het hier erger was dan bij andere diensten, maar gezien de veiligheid van Nederland was het wel een relevant voorbeeld.

Uitbesteden en zaken op afstand organiseren vraagt dus niet minder maar méér inhoudelijke deskundigheid, plús verstand van management

Over de nieuwe verhoudingen tussen Rijkswaterstaat en de weg- en wateraannemers zei Tjeenk Willink onder andere: ‘Doordat de opdrachtnemer volledig verantwoordelijk is voor de uitvoering van werkzaamheden, verliest Rijkswaterstaat (RWS) gebiedskennis en het zicht op de wijze van uitvoeren. Hiermee verdwijnt veel inhoudelijke kennis over de wijze van uitvoeren waardoor er een kennisachterstand optreedt voor RWS. Deze kennis is onder meer noodzakelijk om een goede kostprijsraming te kunnen maken. [...] Uitbesteden en zaken op afstand organiseren vraagt dus niet minder maar meer inhoudelijke deskundigheid (dus ook kunnen beoordelen of je gekregen hebt wat je hebt gevraagd) én verstand van management.’

De ambtenaar als procesmanager

Tjeenk Willink plaatste de ontwikkelingen bij Rijkswaterstaat in de bredere context van de door kabinetten-Lubbers en -Kok ingezette trend naar bedrijfsmatig denken over overheidstaken. De ambtenaar werd procesmanager en beperkte zich steeds meer tot het toedelen van publieke taken aan marktpartijen. Gesteund door een woud aan criteria, toetsingsmomenten en toezichthouders.    

Tot de mensen van Rijkswaterstaat zei Tjeenk Willink destijds: ‘Door scheiding van beleid, inspectie en uitvoering, nieuwe manieren van managen, aangepaste bedrijfsvoering, financiële systematiek als die van het bedrijfsleven en de nodige prestatie-indicatoren moet uw werk publieksgerichter worden.’ Maar: ‘Een organisatie zonder collectief geheugen vindt dagelijks opnieuw het wiel uit. Of laat commerciële externe adviseurs dat voor zich doen.’ 

Publieke taken met commerciële middelen

De vertaling van deze vooruitziende blik naar de situatie van zestien jaar later is onbarmhartig duidelijk. Bij herhaling blijken belangrijke publieke diensten niet op hun taak berekend. Vandaag is het Rijkswaterstaat, eerder waren het de Voedsel- en Warenautoriteit, de Sociale Verzekeringsbank en de Belastingdienst, morgen weer een andere dienst die het ongeluk heeft in de schijnwerper terecht te komen.

We zien steeds weer dat overheidsdiensten opgejaagd worden door parlement en publieke opinie, maar niet de competenties in huis hebben om hun taken goed uit te voeren. En dan krijgen ze er ook nog eens taken bij waar ze niet voor waren opgericht. Toch is dát niet het probleem bij Rijkswaterstaat.

Overheidsdiensten ontlenen hun bestaansrecht aan hun publieke taak. Die leidt tot meer gecompliceerde afwegingen dan bij commerciële bedrijven, waar uiteindelijk het winstoogmerk leidend is. Om die publieke belangen goed te kunnen dienen moeten diensten zoals Rijkswaterstaat beschikken over voldoende kennis en ervaring om een goede opdrachtgever te zijn. In plaats daarvan zijn zij terechtgekomen in, wat Tjeenk Willink noemt, een ‘bedrijfsmatige bureaucratische logica’. Zie het wezenloze, kaplaarsvrije organisatie-jargon van de Doorlichting (het evaluatieverslag 2021) waar dit stuk mee begon.

Grote projecten al lang een groot probleem

Ook de Algemene Rekenkamer stelde vorige week in haar rapport op Verantwoordingsdag vast dat Rijkswaterstaat de kostenraming voorafgaand aan en de financiële verantwoording tijdens grote projecten niet op orde heeft. Te vaak wordt begonnen voordat het benodigde budget er is. Daarmee worden de geldende spelregels stelselmatig overtreden.

De Rekenkamer stelde een bijna rijksbrede achteruitgang van de financiële controle en verantwoording vast. Dat holt de democratische controlemogelijkheden door het parlement uit. Infrastructuur en Waterstaat is daarbij, naast Defensie, een vertrouwde recidivist.

Het grootste deel van de kostenoverschrijding ontstaat al voor de bouwfase. Zo ook bij de Afsluitdijk

Op het gebied van grote infrastructurele projecten is de gebrekkige beheersing een terugkerend thema. In 1994 vroeg de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)^* er al aandacht voor. En in 2004 verscheen het rapport-Duivesteijn^* van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten. Aanleiding waren toen de gebeden zonder eind genaamd Betuwelijn en de hogesnelheidslijn (HSL-Zuid). 

Overigens slaat Nederland internationaal gezien helemaal niet zo’n slecht figuur. Kostenoverschrijdingen komen hier minder vaak voor en de gemiddelde overschrijding is lager dan in andere landen. Het grootste deel van de kostenoverschrijding komt voor in de fase voor de start van de bouw. Dat klopt bij de Afsluitdijk.

Bij recente probleemprojecten zoals de Zuidasdok en de Zeesluis bij IJmuiden kwamen grote aannemers tot de vaststelling dat zij mét de zeggenschap over ontwerp en uitvoering ook opgescheept werden met miljardenrisico’s. Die kunnen en willen zij niet meer dragen. Daarom zit Rijkswaterstaat soms zonder kandidaten bij grote inschrijvingen. 

Opknippen of erkennen?

Intussen trekken de grote projecten die uit de hand lopen veel politieke aandacht. Zij vergroten het gebrek aan vertrouwen in de politiek, zeker in het huidige verontwaardigde klimaat. Bovendien: iedere verspilde miljoen is er een. Reden genoeg de oorzaken bloot te leggen; voorkomen is beter dan betreuren.

Omdat Rijkswaterstaat en die paar grote aannemers van infrastructurele werken elkaar morgen weer nodig hebben, kunnen zij zich niet veroorloven definitief te breken. Minister Harbers signaleerde een ontwikkeling naar het opdelen in kleinere stukken van projecten. Dat leidt tot kleinere contracten met beperktere risico’s.

Beter een paar verspreide kostenoverschrijdingen dan één kolossale. Maar zolang de modieuze managementtaal en de bedrijfsmatige sturingsdromen niet worden doorgeprikt en Rijkswaterstaat geen legioen deskundige opdrachtgevers en uitvoerders in huis haalt, blijft het pompen of verzuipen.

Oud nieuws dat nog steeds niet doordringt. Het is ook moeilijk veertig jaar vergissing te erkennen. Toch moet de politiek dit op eigen gezond verstand gaan inzien. En hierin niet gewoontegetrouw meegaan in de denkwereld van een consultant die zijn eigen verdienmodel natuurlijk nooit zal wegadviseren.

Meer lezen: