Welkom bij Projectbureau Provincie, voor alle Lastige Zaken waar Den Haag niet uitkomt

U zult het tijdens de verkiezingscampagne van de afgelopen weken niet hebben gehoord, maar als er niets gebeurt gaan de provincies in 2026 failliet.

Is dat erg? Ja, eigenlijk wel.

Het probleem is acuut, maar komt niet ter sprake in de talkshows en op de mooi uitgelichte hooibalen. De Provinciale Statenverkiezingen verlopen langs vertrouwde lijnen: landelijke kopstukken dagen elkaar uit, zogenaamde lijsttrekkers van Eerste Kamerlijsten kibbelen op het tweede plan. En de mensen op wie je mag stemmen hebben geluk als zij kunnen schitteren in het slotdebat van RTV Oost.

Om die kaping te keren pleiten twee ervaren CDA-provinciebestuurders in Overijssel, Theo Rietkerk (nu Eerste Kamerlid) en Eddy van Hijum (gedeputeerde) in dagblad De Stentor voor aparte verkiezingen per provincie. Gespreid over vier jaar zouden alle provincies aan de beurt komen. De nieuw gekozen Provinciale Staten zouden steeds een vast aantal Eerste Kamerzetels mogen vullen.

Zo zou het meer kunnen gaan over wat in de provincies speelt. De Eerste Kamer zou directer gebonden zijn aan de provinciale verhoudingen. En de verlandelijking van deze verkiezingen zou worden verminderd, ook al weten we uit Duitsland – waar de deelstaten los van elkaar om de vijf jaar verkiezingen houden – dat het tussentijdsegraadmetereffect nooit helemaal verdwijnt.

Een voordeel van dit soort pogingen meer aandacht voor provinciale onderwerpen te trekken is dat provinciale politici meer kans krijgen om uit te leggen wat er speelt, waar zij tegenaan lopen en waarom zij langlopende inkomstenbronnen nodig hebben. Dat zou ook nu al kunnen en eigenlijk moeten, maar lukt met de huidige verkiezingspraktijk niet. Zeker niet met al die landelijke politici over de vloer.

Den Haag besteedt het lastigste werk uit, nogal in de gebiedende wijs

De landelijke politiek is intussen bezig ingrijpende beslissingen te nemen voor én over het lokale en regionale bestuur. Zonder duidelijke plannen te publiceren. En zonder er open over in debat te gaan, in het parlement, of met provincies en gemeenten.

Den Haag gaat lustig door met de provincies een sleutelrol te geven bij het gebouwd krijgen van die 900.000 woningen, bij het redden van de natuur door de stikstofuitstoot drastisch terug te willen brengen, of bij het vinden van extra asielopvangplaatsen. De uitbesteding van het lastigste werk gebeurt nogal in de gebiedende wijs, terwijl Den Haag sterk afhankelijk is van de provinciale medewerking.

De regering morrelt ingrijpend aan de financiering van de provincies

Des te opmerkelijker dat de regering ingrijpend morrelt aan de financiering van de provincies. In het coalitieakkoord van 2021 hebben de regeringspartijen afgesproken dat de koppeling tussen de rijksuitgaven en die van de provincie vervalt. De provincies zijn voor bijna de helft van hun inkomsten afhankelijk van het Provinciefonds, dat tot nu toe volgens het ‘trap-op-trap-af-principe’ wordt gefinancierd. Dat wil zeggen: als het Rijk meer uitgeeft, krijgen provincies meer uit het Provinciefonds. Bezuinigt het Rijk, dan moeten de provincies ook de broekriem aanhalen. Die logica is doorgeknipt.

De coalitiepartijen hebben een nieuw, ‘stabieler’ systeem van financiering beloofd, maar daar is nog geen schets van in zicht. Wel hebben zij het geldende systeem stilgezet en na 2025 weten de provincies niet waar zij aan toe zijn. Terwijl ieder college van Gedeputeerde Staten – het dagelijks bestuur van de provincie – wel verplicht is voor vier jaar vooruit te begroten, en geen tekort mag hebben. 

Voor de gemeenten dreigt een zelfde soort ‘ravijnjaar’ 2026. Daar heeft de regering een losse miljard tegenaan gegooid. Voor de provincies is vooralsnog onduidelijk hoe het ravijn wordt vermeden.

Dit betekent dat provincies geen langlopende verplichtingen op zich kunnen nemen. Dat knelt temeer omdat hun andere belangrijke inkomstenbron ook in de lucht komt te hangen. Een derde van de provinciale inkomsten is afkomstig uit de zogenoemde opcenten die zij op de motorrijtuigenbelasting mogen heffen. Klinkt saai, maar ook dat is een inkomstenbron die onzeker is, in dit geval vanwege de opmars van de elektrische auto.

Voor dit deel van de provinciale financiën geldt: de heffingsgrondslag is de auto, en de belangrijkste uitgavenpost van de provincie is het openbaar vervoer.^* Dit systeem gaat ook op de helling. Nu al worden provincies gedeeltelijk gecompenseerd voor elektrische auto’s die geen motorrijtuigenbelasting hoeven te betalen. Na 2030 zal die belasting helemaal verdwijnen, tegelijk met de aangekondigde invoering van een vorm van rekeningrijden.

Het geld is onzeker, maar de taken zijn dwingender

De twee belangrijkste inkomstenbronnen van de provincie hangen dus in de lucht. Intussen krijgen de provincies steeds meer taken en tijdelijke opdrachten erbij. Dat begon al sinds het Rijk in 2001 ophield nota’s op te stellen over de gewenste inrichting van Nederland en in 2010 het hele ministerie van Ruimtelijke Ordening werd opgeheven. Nederland was af, was toen de gedachte.

Als zij wilden mochten de provincies wel zo’n beetje de inpassing van woningbouw, verkeer, bedrijvigheid en natuur coördineren. Die taken zijn veel dwingender geworden nu de gevolgen van stikstofuitstoot voor de natuur als acuut probleem zijn onderkend. Waarbij ook nog eens de energietransitie op grote schaal installatie van windmolens en zonnepanelen vergt, en de bijbehorende uitbreiding van het elektriciteitsnet. Was de provincie een paar jaar geleden nog een bestuurslaag op zoek naar een doel in het leven, zij heeft in hoog tempo een centrale rol gekregen bij het toekomstbestendig maken van het land.

Was de provincie een paar jaar geleden nog op zoek naar een doel, in hoog tempo is ze nu een centrale rol gaan spelen

En juist nu zet de Rijksoverheid het bestaande financieringssysteem stop zonder een nieuwe aanpak te hebben bedacht. Steeds meer wordt een tijdelijke pot geld bij nieuwe taken gezet. Zo wordt de provincie in rap tempo van een zelfstandige bestuurslaag omgeturnd naar een projectbureau dat rijksbeleid uitvoert.

Een voorbeeld? Het ministerie van Economische Zaken heeft een subsidieregeling geopend voor gemeenten en provincies om voor een paar jaar personeel aan te stellen om het klimaat- en energiebeleid uit te voeren. Er is een miljard beschikbaar, maar wel even op tijd aanvragen – de regeling staat maar een paar weken open. Een tijdelijke pot voor tijdelijke mensen die een chronisch en blijvend probleem moeten oplossen.

Het projectbureau moet presteren wat het Rijk niet lukt

De Rijksoverheid ziet allerlei netelige taken op zich afkomen, al of niet verplicht door de Europese afspraken en vaak door uitstel verergerd, en kiest vervolgens gemeente (jeugdzorg, asiel) of provincie (klimaat, stikstof, woningbouw, asielopvang, energietransitie) om een belangrijke rol te spelen in de uitvoering.

En dat doet ze meestal met dezelfde kortademigheid waarmee Kamer en kabinet elkaar opjagen. Terwijl het ministerie van Landbouw jaar na jaar, maand na maand niet in staat blijkt een heldere toekomst voor een meer natuurvriendelijke landbouw te schetsen, moeten provincies binnen een paar maanden gebiedsplannen opstellen waarin al dat netelige beleid samenkomt.

Het projectbureau provincie moet presteren wat het Rijk niet lukt. En steeds vaker zonder langjarige begroting.

Dat is niet alleen onoverzichtelijk, het levert problemen op. Provincies mógen niet begroten met onzeker of tijdelijk geld. Dus als zij bijvoorbeeld in het kader van het stikstofbeleid boerderijen uitkopen, is daar projectgeld voor, maar voor onderhoud en beheer van die boerderijen de komende decennia niet.

Provinciehuizen staan niet bekend om slaande deuren, maar het ongenoegen bij veel provinciebesturen over deze slordige vorm van opdrachtgeverschap door het Rijk leidt ertoe dat provincies overwegen hun handtekening terug te trekken onder eerder gesloten woondeals, afspraken over asielopvang en stikstofbeleid.

Intussen dromen provincies voorzichtig van eigen, stabielere inkomsten

Bij provincies wordt maar niet te veel gedroomd van nieuwe eigen belastingen die wat continuïteit zouden kunnen brengen. Daarvoor lijkt het aanzien van het tussenbestuur bij de burgers te beperkt. En de landelijke besluitvorming over nieuwe wetgeving is te stroperig. Sommige provincies zouden liever een bedrag per inwoner krijgen dan afhankelijk zijn van de autobelasting.

Dat is nu de enige knop waar provinciebesturen zelfstandig aan kunnen draaien: de opcenten op de motorrijtuigenbelasting – tot die in 2030 verdwijnt. Niemand let op het provinciale tarief , hoewel er best wat concurrentie is. Het tarief in Noord-Holland is zo veel lager dat lease-automaatschappij Athlon met een wagenpark van 72.500 auto’s van Almere (provincie Flevoland) naar Schiphol (provincie Noord-Holland) verhuisde.

Het is optisch lastig dat sommige provincies 'rijk' zijn door de verkoop van energiebedrijven

Wat de provincies qua beeldvorming niet helpt bij het op de agenda zetten van hun financiële nood, is dat zij de afgelopen coronajaren vaak minder uitgaven dan zij binnenkregen: beleid kon niet doorgaan, vanwege de maatregelen of bij gebrek aan mensen om het te doen. Optisch even lastig is dat sommige provincies ‘rijk’ zijn door de verkoop van energiebedrijven.

Volgens het Groningse universitaire Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) verdienden provincies circa 15 miljard met de verkoop van hun aandelen in de energiebedrijven. Vooral Gelderland (4,6 miljard), Noord-Brabant (2,9 miljard) en Overijssel (1,7) deden goede zaken. Het centrum heeft niet kunnen vaststellen hoeveel daar van over is en waar het verschil aan is besteed. Het ziet ernaar uit dat rijke provincies beducht zijn om op die rijkdom te worden aangesproken.

Volgens het COELO verdienden 262 gemeenten samen circa 11 miljard aan de privatisering van de energiebedrijven. Dat stelde hen in staat – wellicht dankzij een aardig rendement – 14 miljard extra uit te geven.

Het wordt tijd dat we meer gaan letten op onze provincies

Tot het ravijnjaar 2026 doen de twaalf provincies het samen met ongeveer 9 miljard per jaar. Zij moeten ieder zorgen dat zij bij gelijke belastingdruk gelijkwaardige voorzieningen leveren. Dat betekent in de praktijk dat per burger door de provincie Groningen vier keer zoveel (727 euro) als in Noord-Holland (185 euro) wordt uitgegeven, en 9,5 keer zoveel als in Zuid-Holland (76 euro per inwoner).

Het wordt tijd dat we meer gaan letten op onze provincies. Eén geluk bij een ongeluk hebben zij wel: anders dan bij de gemeenten worden hun taken niet zo fors uitgebreid dat zij zich gedwongen voelen steeds meer taken onder te brengen in samenwerkingsverbanden. Die zijn democratisch lastig te controleren.

De provincies hoeven voorlopig niet steeds te fuseren (na de mislukte pogingen van Rutte I en II) en steeds grotere eenheden te vormen. Bij de gemeentes verloopt dat proces steeds sneller. Waren er in 1900 nog 1.100 gemeenten, per 1 januari 2023 zijn het er nog maar 342. Als die afname in het huidige tempo doorgaat, is er in 2052 nog maar één gemeente over.^* Dat lost veel coördinatieproblemen op.

Tot die tijd: welkom bij de provincie als Projectbureau Lastige Zaken WDHNK (Wat Den Haag Niet Kan). De huisstijl is er ook al: het Rijkslogo ondersteboven.

Meer lezen?