De CoronaMelder was een zeldzaam goede app. Maar hij werkte nauwelijks

Het was niet de bedoeling dat Hugo de Jonge op 7 april 2020 tijdens een coronapersconferentie over een app zou beginnen.

Op het ministerie van VWS keken ze dan ook met open mond naar hun minister die een idee dat nog in de brainstormfase zat naar cruciaal pandemiebeleid katapulteerde. De app die corona moest bestrijden ging er komen. En na flink wat geklucht kwam de CoronaMelder, een app die mensen zou waarschuwen als zij in de buurt waren geweest van een besmet persoon.

Een dag na De Jonges persconferentie stelde de ‘Veilig tegen Corona’-coalitie, die bestond uit een maatschappelijke organisatie, onderzoekers en prominente intellectuelen, een aantal harde eisen. Zij zeiden: een app, dat zou kunnen, maar alleen onder zeer strenge voorwaarden. Waaronder: is de app wel aantoonbaar effectief? Alleen dan is zo’n ingrijpend middel proportioneel en kun je de inzet ervan verantwoorden.

Een paar weken geleden verscheen de eerste grote empirische studie^* naar de CoronaMelder en het korte antwoord op die vraag luidt: mwoah. Het iets langere antwoord: nauwelijks.

Een nutteloze app? Niet helemaal

Om de rol van de app bij de bestrijding van corona te onderzoeken, wilden de Nederlandse onderzoekers weten hoeveel mensen die zich lieten testen bij de GGD daar waren terechtgekomen na een melding van de app. Dit percentage bleek heel laag te zijn: zo’n 2 procent.^* En dat kwam niet doordat mensen zelftests deden, want die waren in het najaar van 2020 nog nauwelijks beschikbaar.

Verreweg de belangrijkste reden dat mensen zich lieten testen waren symptomen, gevolgd door een besmette huisgenoot. Het bleek bovendien dat er bij de mensen die wél via de app kwamen, relatief veel tijd zat tussen het moment dat ze een besmet persoon hadden gezien (en de app dus een waarschuwing had gegeven) en dat ze zich lieten testen – niet heel bevorderlijk in de strijd tegen de verspreiding van een virus. 

Dat betekent niet dat de app geen enkel nut had. Het RIVM en de Universiteit van Amsterdam schatten eerder op basis van modelberekeningen in dat de app 15.000 besmettingen, 200 ziekenhuisopnamen en 110 tot 250 sterfgevallen heeft voorkomen. Maar de app kostte ook veel tijd, menskracht en geld: meer dan 23 miljoen euro. Middelen die niet in andere maatregelen werden gestopt die misschien meer nut hadden gehad.

De onderzoekers zijn nog wel lichtjes enthousiast over de inzet van dergelijke apps bij een toekomstige pandemie. Maar dan moet die wel door veel meer mensen gebruikt worden (een halfjaar na introductie gebruikte 17 procent van de Nederlanders de CoronaMelder)^* en moet er direct na een melding getest kunnen worden, onder andere door zelftests.

Niet effectief betekent: niet proportioneel

Evelyn Austin, de directeur van burgerrechtenbeweging Bits of Freedom en initiatiefnemer van de Veilig tegen Corona-coalitie, hoopt dat er lessen getrokken worden uit dit onderzoek. Want aan de ‘belangrijkste voorwaarde’ om ‘zo’n ingrijpende inbreuk op de vrijheden en rechten van mensen te mogen maken’ is niet voldaan, zegt Austin. Om te kunnen bepalen of het middel proportioneel is, moet het effectief zijn. En dat was het niet.

‘In de kern is zo’n app een middel waarmee de overheid het gedrag van haar burgers stuurt. En als de overheid op die manier haar macht wil doen gelden, moet ze daar een verdomd goede reden voor hebben, en moet de maatregel daarop aansluiten. Voor de CoronaMelder betekende dit dat de inzet ervan moest leiden tot de bestrijding van covid.’

Er is tijdens het bouwen van de app onvoldoende nagedacht over het verwachte gedrag van mensen

Het is niet gek, zegt Austin, dat de overheid tijdens een ongekende pandemie dingen probeert die na afloop niet blijken te werken. Je kunt ook niet van tevoren zeker weten of zo’n nieuw middel effectief is. Juist daarom is het cruciaal om ​​‘essentiële randvoorwaarden’ te stellen waarbinnen de app effectief kán zijn – en dat liet het ministerie volgens Austin na, waardoor de app onmogelijk effectief kón zijn.

‘Je ontwerpt technologie niet in een vacuüm. Er is tijdens het bouwen van de app onvoldoende nagedacht over het verwachte gedrag van mensen, over het handelingsperspectief dat ze kregen. Er werd ook niks gedaan met diverse signalen – onder andere van het RIVM – die erop duidden dat de app niet zou leiden tot de gewenste gedragsverandering.’ De app, zegt Austin, werd vooral als een technische uitdaging benaderd.

Was er wel rekening gehouden met die randvoorwaarden, dan had het twee kanten op kunnen gaan, denkt Austin. De app had daadwerkelijk effectiever kunnen zijn – en daardoor wél een legitiem middel. Maar het had ook in een eerder stadium duidelijk kunnen worden dat de app niet effectief genoeg zou zijn, waardoor de stekker uit het project kon.

Unaniem een belachelijk groot succes?

In technologiekringen werd de CoronaMelder algauw een succes genoemd. Het was het ministerie gelukt om, samen met experts en techneuten van buiten, een privacyvriendelijke app te bouwen, open source en decentraal. Zie je wel dat het kan! De CoronaMelder als triomf te midden van de groteske ICT-mislukkingen waar de overheid patent op lijkt te hebben.

Erik Gerritsen, de hoogste ambtenaar op VWS in die periode, noemde de app een ‘topsucces [...] vanwege het tempo van oplevering, vanwege de kwaliteit van de app, vanwege de samenwerking met de best and the brightest uit overheid en bedrijfsleven’.

Ook Austin is ‘positief’ over veel van de juridische en technische aspecten van de app. Hij werd niet verplicht gesteld, niet ingezet in een werkcontext en ís daadwerkelijk open source en privacyvriendelijk en daarmee ‘mijlenver verwijderd van de shitshow die het ook had kunnen zijn’.

Maar dat is slechts een klein onderdeel van het geheel, zegt ze. De lat moet hoger liggen.

‘Natuurlijk moet de technologie die de overheid bouwt open source zijn, want de overheid moet controleerbaar zijn. Maar dat is niet waar het eindigt. Je kunt de meest repressieve surveillancetechnologie open source bouwen. Waar het echt om gaat is de vraag: gebruikt de overheid haar macht op een legitieme manier? En zo niet, dan is dat een probleem – ook als de gegevensbescherming en technische voorwaarden goed zijn geregeld.’

Waar het echt om gaat is de vraag: gebruikt de overheid haar macht op een legitieme manier?

Wat ze vreest is dat het concept van een app als de CoronaMelder niet meer zal verdwijnen. ‘We hebben veel geld gestoken in dat ding, Hugo de Jonge heeft er heel hard aan gewerkt, heel veel mensen van VWS en daarbuiten hebben een heel grote inspanning geleverd. De volgende keer hoeft dat niet meer. Het is best logisch om te denken: ik heb dit stuk gereedschap nu eenmaal, dus ik ga het gebruiken ook.’

Austin hoopt dat, mocht er ooit weer zo’n crisis plaatsvinden, er meer tolerantie zal zijn voor kritiek. ‘Op een bepaald moment werd je als je de maatregelen bekritiseerde weggezet en ge­de­le­gi­ti­meerd. Ook mensen die dicht bij ons stonden, vonden dat we te ver gingen. De app was toch open source? De gegevensbescherming was toch tot in de puntjes geregeld? Zij vonden het niet het moment om er met gestrekt been in te gaan. En dan denk ik: als dit niet het moment was, wanneer dan wel?’