Kunnen de overheid en de politiek dan niks meer?

Er is iets bizars aan de hand. In een tijd waarin iedereen ziet dat het geloof in de markt de afgelopen twintig, dertig jaar is doorgeslagen, verwacht vrijwel iedereen nu opeens dat de overheid alle rommel opruimt. En zodra die niet in ieder opzicht succesvol is, roepen we: ‘Ze kunnen ook niks. Vertrouwenscisis!’

Kijk maar naar de aanbesteding van de Afsluitdijk, de asielopvang, het herstel van aardbevingsschade in Groningen, de jeugdzorg, het tijdig regelen van beschermingsspullen tegen covid, de restauratie van het Binnenhof, het oplossen van de stikstofcrisis, de woningnood, en ga zo maar door.

Alsof niemand in de politiek en publieke opinie zich herinnert dat in Nederland – net als elders in West-Europa, de Verenigde Staten en delen van Azië – de overheid jarenlang is afgeschilderd als te groot, te traag en fantasieloos. Eerder de oorzaak van problemen dan de oplossing. Alles wat je écht nodig hebt, is te huur of te koop.

Neem het laatste debat in de Tweede Kamer over de nog steeds uitblijvende compensatie van de slachtoffers van de toeslagenaffaire. Daar zat zowat alles in verpakt wat er met de overheid en de politiek aan de hand is. Verontwaardiging de toonsoort. Het was zo erg dat de minister-president moest komen.

We zijn eraan gewend geraakt dat Mark Rutte erkent dat de oplossing van een schandaal niet goed is gegaan. Dat er hard aan wordt gewerkt, maar dat het geen zin heeft iets te beloven wat niet waargemaakt kan worden. En dat hij daar graag zelf leiding aan geeft – en daarom niet opstapt.

Repeat.

Waar ligt het toch aan?

Waar ligt het toch aan? Nederlanders zijn een goed opgeleid volk. De meeste mensen zijn van goede wil en werken best hard als het zo uitkomt.

Iedereen is meestal boos. Of verontrust. Het lijkt wel of de overheid niets meer kan, en of de politiek vergeefs z’n best doet of alles erger maakt.

Klopt. Maar het is wel zo nuttig om even terug te spoelen en de context erbij te halen.

Met z’n allen zijn we de lang versmade overheid als een beleidsjukebox gaan behandelen. Muntje erin, muziek

Bijvoorbeeld van de jongste toeslagenteleurstelling. In licht-chronologische volgorde spelen de volgende factoren: het toeslagenstelsel dat de Belastingdienst overhaast dwong met verouderde computers van een innings- een uitkeringsfabriek te worden, de ondoordachte vervroegde uitstroom van deskundige belastingambtenaren, de door Kamer en maatschappij geëiste klopjacht op fraudeurs, de verontwaardiging in Kamer en maatschappij toen bleek dat de primitieve kunstmatige intelligentie van de belastingcomputers herkomstpatronen onderkende die enig verband leken te houden met misbruik, de daarop volgende verontwaardiging over discriminatie, gevolgd door te haastig geformuleerde herstelmaatregelen – en nu een kolossale afdeling met veel inhuurkrachten onder krampachtige ambtelijke leiding en een verbod op het benoemen van realiteiten zoals dat te veel is beloofd en dat er duizenden dubieuze compensatieverzoeken zijn, ook van mensen zonder kinderen. Intern weerwoord taboe. Mooi weer naar buiten. Alles voor de beeldvorming.

Kortom: het zich voortslepende toeslagendrama is een optelsom van overspannen verwachtingen van de capaciteiten en wendbaarheid van de Rijksoverheid en de hijgerigheid van media, politiek en publieke opinie. En een ambtelijke top die de uitvoerende collega’s aangaf bij het Openbaar Ministerie.^* Prima voor het vertrouwen. Met z’n allen zijn we de lang versmade overheid als een beleidsjukebox gaan behandelen. Muntje erin, muziek.

Snel, bel de consultant!

En als het geluid niet snel genoeg doorkomt, is de overheid als een rillerig kind bij een zwemexamen zo afgericht dat direct om hulp van externe adviseurs wordt geroepen. ICT’ers om de verouderde software op te lappen en nieuwe wensen er tegenaan te plakken. En consultants van de grote bureaus om de ‘processen’ te stroomlijnen, in kaart te brengen wat er misging en een nieuwe cultuur in te slijpen. En andere bureaus om bij ieder vermoeden van integriteitsschending uit te zoeken hoe het kon gebeuren (en zo tijd te rekken).

Zo raakten we eraan gewend dat niet alleen het essentiële werk op ministeries werd uitbesteed, maar zelfs de moraal werd geprivatiseerd. Uit de net gepubliceerde ‘Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2022’ (hoezo bedrijfsvoering? Welk bedrijf is dat?) blijkt dat het ministerie van Economische Zaken de kroon spant met het inhuren van externen: 32 procent van de personeelsuitgaven van EZ werd besteed aan huurlingen.^* Het marktministerie gaf het geniale voorbeeld.

Niet alleen het essentiële werk op ministeries werd uitbesteed, maar zelfs de moraal werd geprivatiseerd

Het routinematig inroepen van de hulp van goedgebekte consultants en andere hulptroepen van buiten is niet alleen duur, het ondermijnt ook de teamgeest op ministeries, en het schaadt de eigen werving van hoogopgeleide, ambitieuze ambtenaren. Het standaard inhuren van adviseurs maakte het opbouwen van deskundigheid binnen ministeries overbodig.

Een competente en daadkrachtige overheid graag – zonder consultants

Overigens relativeert de Italiaans-Amerikaanse econoom Mariana Mazzucato de deskundigheid van veel van die externe adviseurs in haar nieuwe boek De consultancy industrie. Hoe consultants bedrijven verzwakken, overheden uithollen en economieën schaden. De Engelse titel is niet voor niets The Big Con, de grote zwendel. Zij hebben veel flair, maar komen vaak met oplossingen die al zijn bedacht door de (leiding van) de klantinstelling, en propageerden jarenlang de neoliberale orthodoxie die ons heeft gebracht waar we nu zijn: op een kruispunt met te veel rode stoplichten. Tegenwoordig surfen zij behendig mee op meer duurzame trends, tegen ongelijkheid.

Mazzucato pleit voor een herwaardering van een competente en daadkrachtige overheid: ‘We zijn niet anti-consultancy, maar we zijn wel tegen de grote consultants die geen prikkel hebben om de overheid te verbeteren omdat ze dan die grote contracten niet meer binnenslepen. Het zijn therapeuten die hun patiënten het liefst hun hele leven in therapie houden.’

De leer van het New Public Management, die in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw overwaaide uit de Angelsaksische academische wereld, wilde de overheid efficiënter, effectiever en slanker maken door de uitvoering van beleid waar mogelijk over te laten aan de markt, of aan agentschappen en andere op afstand geplaatste overheidsdiensten.

Zonder toezicht kiezen voor de laagste prijs

Het idee werd breed en vrij kritiekloos toegepast binnen de Nederlandse overheid. Voor infrastructurele taken en energievoorziening, maar ook voor sociale taken die vroeger werden vervuld door het maatschappelijk middenveld, en na het verschrompelen daarvan door de overheid. Zo ontstond een markt voor sociale hulpverlening, vormgegeven via grote decentralisaties als die van de jeugdhulp, de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Participatiewet.

Deze ingrepen lieten ruimte voor uiteenlopende marktpartijen van zeer verschillend allooi en deskundigheid. Bij verantwoordelijke overheden ontbrak vaak de deskundigheid om goede aanbestedingen uit te schrijven, zodat de laagste prijs het dominante criterium werd. Toezichthouders ontbraken of waren onvoldoende bestaft.

Het resultaat was een gebrek aan continuïteit en sterk toegenomen onzekerheid voor veel mensen die afhankelijk zijn van dit soort dienstverlening. Het zijn dat soort ervaringen in de persoonlijke levenssfeer die waarschijnlijk minstens zo zwaar tellen bij het afnemen van vertrouwen in de overheid als de publieke missers en affaires van de Rijksoverheid.

Geen oplossingen, maar meer zinloze bureaucratie

In een proefschrift dat Josine Teeuw binnenkort in Groningen verdedigt, wordt beschreven hoe de overheid steeds meer kortetermijnbeleid zonder visie maakte en haar oorspronkelijke publieke roeping uit het oog verloor. Zo luidde de invoering van de individuele huursubsidie het begin van het einde in van de rijksverantwoordelijkheid voor de volkshuisvesting. De integratie, om doelmatigheidsredenen, van kruiswerk en gezinszorg mondde uit in een opeenstapeling van ad-hocbeleid in de thuiszorg. Met als resultaat steeds meer zinloze bureaucratie.

Het management-denken dat de laatste dertig jaar de overheid heeft uitgehold en van haar zelfvertrouwen en helder doel heeft beroofd, is omarmd door de besturende partijen

Het soort managementdenken dat de laatste dertig jaar de overheid heeft uitgehold en van haar zelfvertrouwen en een helder doel heeft beroofd, is omarmd door de besturende politieke partijen. Iedereen werd pragmatisch. De partijen met de ambitie om te besturen, blonken meer uit in oplossingen dan in probleemanalyses en de heldere formulering van ideeën over de gewenste samenleving.

Het is dus de vraag of die partijen voldoende afstand van hun werk van de laatste decennia kunnen nemen om de fundamenten van de overheid te herstellen. En daarop een nieuwe overheid te bouwen die er weer is voor de burger, zonder deze met wantrouwen tegemoet te treden.

De kansrijken redden zich wel, maar degenen die minder geluk hebben gehad zijn hier het slachtoffer van geworden. De ontevreden makende ongelijkheid zit ’m in bejegening door en namens de overheid, meer dan stad-platteland, het verdwijnen van buslijnen en meer of minder opleiding. Het vertrouwen dat de overheid problemen kan oplossen is afgenomen, stelde het Sociaal en Cultureel Planbureau onlangs vast.

Tijd om opnieuw te formuleren wat de overheid is

Oud-vicepresident van de Raad van State Herman Tjeenk Willink gaat er in zijn analyses van uit dat de ingetreden betonrot bij de overheid niet kan worden hersteld door degenen die verantwoordelijk zijn voor het ontstaan ervan. Als politici hun eigen medeverantwoordelijkheid voor het gegroeide disfunctioneren van de overheid niet kunnen zien, wie keert het tij dan wel?

In zijn kortgeleden verschenen pamflet Het tij tegen doet hij andermaal een oproep aan iedere burger – in welke rol dan ook – om in te zien dat de overheid geen bedrijf is dat goed gemanaged moet worden, maar een unieke instelling van en voor ons allemaal met een gemeenschappelijk ijkpunt: de democratische rechtsorde. Die belichaamt onze rechten en plichten. Die beschermt ons tegen elkaar en de overheid.

Wat moeten we eraan doen, nu de overheid steeds miskleunt en de politiek de macht over het stuur maar niet herovert?

Er zit niks anders op dan eerst de oorzaken zien en bij hun naam noemen, om daarna opnieuw te formuleren wat de overheid is en wat die wel en niet kan doen. En vervolgens duidelijk benoemen wat ervoor nodig is om de publieke taak betrouwbaar en rechtstatelijk uit te laten voeren.

Wie zich tegen willekeur en geweld uitspreekt, heeft de rechtsstaat aan zijn of haar zijde. Voor fakkels en tractoren in de persoonlijke levenssfeer van ministers is geen plaats. Wegkijken kan medeplichtigheid worden.

Intussen moet gewerkt worden aan herstel van een dienende overheid. Bijvoorbeeld door deskundigheid weer welkom te heten op ministeries. Door het rondtollen van topambtenaren tussen ministeries in de Algemene Bestuursdienst sterk te verminderen. Door een grotere mate van realisme tot norm te verheffen.

Kiezen en die keuzes uitvoeren

De Raad van State heeft in zijn jaarverslag over 2022 verrassend praktische tips gegeven aan politiek en ambtelijk bestuur: keuzes maken en die consequent uitvoeren, beseffen dat niet alles tegelijk kan. Slagkracht voor de overheid herwinnen door verwachtingen te temperen, bij voorbaat zeker stellen dat de uitvoering het te kiezen beleid aankan, wetgeving eenvoudig houden en zorgen dat landelijk beleid niets bepaalt waar ambtenaren aan het gemeenteloket niks mee kunnen.

In die richting moet het redden van onze democratie ook worden gezocht. Inzien waar het om ging. Politiek debat laten herleven over de richting, op allerlei onderwerpen, vorming van coalities op basis van compromissen die in principe worden uitgevoerd.

Om die te voeden zijn burgerberaden de favoriete zoekrichting. Voor klimaat lijkt het er nu echt van te komen dat burgers zich gaan buigen over wat er moet en hoe dat te bereiken. In Frankrijk zijn als uitkomst van zo’n beraad een aantal binnenlandse vliegverbindingen geschrapt waar de trein voldoende alternatief bood.^* In Nederland moet nu ervaring worden opgedaan.

Iedereen mag én moet aan de bak

Het is zaak vooraf goed vast te stellen wat de politiek wel en niet mag doen met de aanbevelingen. Zoals Eva Rovers zich afvraagt: onder welke voorwaarden mogen voorstellen worden afgewezen? En hoe wordt voorkomen dat de gebruikelijke insprekers de boventoon voeren of op andere manieren de deelname niet representatief is?

We zijn er in Nederland laat mee: het serieus betrekken van burgers bij grote keuzes in wijk, streek en land. Beseffen welke misverstanden de democratische rechtsorde hebben ondermijnd is één ding; repareren van de bijbehorende overheid is punt twee, een bittere noodzaak.

Er is geen beter moment er werk van te maken dan nu, met een diep gezonken vertrouwen in het rechtvaardig oplossend vermogen van de overheid. Gelukkig wordt serieus onderzoek gedaan naar experimenten in binnen- en buitenland. Het landelijke Redress-onderzoeksproject bestudeert ook mengvormen waar burgerberaden worden gecombineerd met bijvoorbeeld correctieve referenda. Met het doel de representatieve democratie te versterken.

Iedereen mag en moet aan de bak. Dit is geen onverschillig moment in de democratische geschiedenis van het land. En als troost of waarschuwing: wat in Nederland speelt is verre van uniek. De democratische rechtsorde staat in de hele vrije wereld op het spel. We staan allemaal aan het front nu.