Kinderopvang bijna gratis? Doe het dan voor álle kinderen – en geef ouders langer verlof, zegt deze econoom
De overheid heeft haar plannen voor ‘bijna gratis kinderopvang’ uitgesteld tot 2027. Jammer, maar geen ramp, zegt econoom Thomas van Huizen: het voorgestelde systeem was niet optimaal. Een écht goed stelsel laat álle kinderen naar de opvang gaan – maar wel een stuk later dan nu.
De bijna gratis kinderopvang die het kabinet voor 2025 aan werkende ouders had beloofd* is uitgesteld: eind april maakte minister Karien van Gennip (Sociale Zaken en Werkgelegenheid, CDA) bekend dat de geplande ‘stelselherziening’ meer tijd nodig heeft, onder meer vanwege het personeelstekort in de sector.
Dat is jammer voor ouders die zich hadden verheugd op uiterst betaalbare opvang én voor werkgevers die hoopten op meer vervulde vacatures. Maar econoom Thomas van Huizen van de Universiteit Utrecht ziet er ook het voordeel van in: ‘Het plan dat er nu ligt voor de stelselherziening, is niet het beste plan.’
Twee jaar respijt betekent extra tijd voor het ministerie, uitvoeringsorganisaties én de kinderopvangbranche om de geplande stelselherziening nog eens, ahem, te herzien.
Van Huizen kan het weten: hij doet al jaren onderzoek naar de invloed van kinderopvang op kinderen. Daarbij leert hij veel van het buitenland. Elk land heeft de opvang op een andere manier ingericht, en eerdere stelselwijzigingen in andere landen stellen wetenschappers in staat de effecten daarvan heel precies in kaart te brengen.
Zijn advies: maak er geen alles-of-nietsfinanciering van, zorg dat ook kinderen van ouders zonder betaald werk naar de opvang kunnen, en combineer bijna gratis kinderopvang met zeer ruime verlofregelingen voor ouders van kinderen onder de één jaar.
Onlangs stelde minister Van Gennip in een Kamerdebat dat opvang niet alleen belangrijk is voor ouders, maar ook voor kinderen: goede opvang draagt bij aan ‘de ontwikkeling van het kind’, zei ze. Hoe zit dat precies?
‘Het ligt eraan over welke kinderen je het precies hebt. Lange tijd was het verhaal dat opvang altijd goed was voor kinderen, maar pas sinds 2010 passen economen strikte methodes toe om de causale effecten van kinderopvangbeleid goed te bestuderen. Een meta-analyse* van dertig van die studies, die ik in 2018 samen met mijn collega Janneke Plantenga publiceerde, leverde een genuanceerd beeld op.’
‘Die dertig studies beschrijven samen 250 resultaten. Bij een derde daarvan was het effect van kinderopvang op uitkomsten voor het kind positief; dat ging bijvoorbeeld om cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling, maar ook om onderwijsuitkomsten en arbeidsmarktuitkomsten. Bij één op de zes was het negatief; de overige resultaten laten helemaal geen effect zien. Wat we ook zagen: áls het effect positief is, dan geldt dat bijna altijd alleen voor kinderen met een lage sociaal-economische status.’
Kinderen van ouders die bijvoorbeeld laagopgeleid zijn, de taal niet goed spreken, gebukt gaan onder armoede of op een andere manier ‘kansarm’ zijn, profiteren dus inderdaad van goede kinderopvang, zoals de minister opmerkte in het Kamerdebat. Het helpt in het tegengaan van taal- en ontwikkelingsachterstanden, en dát is weer goed voor kansengelijkheid in het onderwijs (en in de rest van de samenleving).
Maar, zegt Van Huizen, voor kinderen van rijkere, hoger opgeleide ouders geldt dat minder. ‘Dat is niet zo gek, want zulke ouders bieden doorgaans een stimulerende ontwikkelomgeving thuis. Zij lezen bijvoorbeeld gemiddeld vaker voor, één op één, en daar kun je als kinderopvang bijna niet tegenop. Dat er meestal géén effect wordt gevonden, in een setting waar één pedagogisch medewerker voor meerdere kinderen zorgt, is dus op zichzelf al een prestatie te noemen.’
In Nederland is opvang alleen bedoeld voor ouders met betaald werk. Veel ‘kansarme’ kinderen vallen daardoor buiten de boot, waarschuwt het Sociaal en Cultureel Planbureau.*
‘Het zou dan ook goed zijn als kinderopvang hier net als in Scandinavië en veel andere Europese landen een universeel recht wordt:* toegankelijk en betaalbaar voor alle kinderen.’
Wil je als overheid kansengelijkheid in het onderwijs bevorderen, dan moet je júíst de kinderen van ouders uit kwetsbare groepen toegang tot kinderopvang geven – ook als die ouders geen betaald werk hebben, zegt Van Huizen.
‘Vorige maand was ik op werkbezoek in Noorwegen. Daar is kinderopvang een universeel recht, maar pas vanaf het moment dat een kind één jaar oud is. Daar staat tegenover dat beide ouders tot die tijd volledig betaald verlof krijgen om voor hun kind te zorgen. Dat merk je aan alles, zelfs aan het straatbeeld: doordeweeks zie je veel vaders en moeders met kinderwagens op straat. Kinderen boven de één zie je dan weer nauwelijks.’
Ruim 90 procent* van de Noorse dreumesen en peuters zit op de crèche, vaak vijf dagen in de week. Die dagen zijn wel korter dan in Nederland, vertelt Van Huizen: ‘De opvang gaat om 17.00 uur dicht. Het is dus heel normaal voor mensen om rond kwart voor vier uit een vergadering te stappen zodat ze de kinderen kunnen ophalen.’
Een zwart-witte discussie
In Nederland geldt kinderopvang in de eerste plaats als een arbeidsmarktinstrument: een manier om ouders in staat te stellen betaald werk te doen. Wie geen betaald werk heeft, heeft ook geen recht op kinderopvangtoeslag. Daardoor gaan lang niet alle kinderen naar de opvang, en van de ruim één miljoen kinderen die dat wel doen, gaat de meerderheid in deeltijd. De meeste Nederlanders vinden twee of drie dagen opvang per week meer dan genoeg; opa, oma, en deeltijdwerkende ouders doen de rest.
Van Huizen: ‘De discussie over de toegankelijkheid van de kinderopvang wordt in Nederland heel zwart-wit gevoerd. Óf je houdt vast aan de arbeidseis voor ouders, óf je laat hem helemaal los en stelt de opvang bijna gratis open voor alle kinderen, en dan wordt het onbetaalbaar. Maar daar zit nog veel tussenin, en het hoeft ook niet allemaal in één keer. Je zou bijvoorbeeld kunnen beginnen met twee dagen gratis kinderopvang voor alle kinderen vanaf twee jaar oud.’
‘Dat hoeft niet zo heel ingewikkeld te zijn, want we hebben nu ook al peuteropvang, die wél voor alle kinderen toegankelijk is, en er is voorschoolse opvang voor kinderen met een risico op onderwijs- of taalachterstand. Die voorzieningen en de kinderopvang kun je om te beginnen beter integreren. Vanaf daar kun je het langzaam uitbouwen. Dat is goed voor kinderen en uiteindelijk ook voor de maatschappij.’
Maar uit jullie meta-studie bleek ook dat kinderopvang negatief kan uitpakken voor kinderen.
‘Klopt. Die negatieve effecten zien we vooral bij kinderen onder de één jaar. Neem [het Italiaanse] Bologna: dat is een welvarende stad, waar vooral hogeropgeleiden hun kinderen al op zeer jonge leeftijd naar de opvang brengen en waar de kwaliteit van de opvang hoog is. Toch zagen we daar negatieve effecten op het IQ van de kinderen: voor elke maand die een kind tussen de nul en twee jaar eerder start, daalt het IQ met ruim een halve punt.’
‘Dit zijn forse dalingen: als er onderwijsprogramma’s waren die het IQ op lange termijn met een volle punt verhoogden, dan zouden we die als zeer veelbelovend zien. Voor de allerjongsten is kinderopvang dus niet per se goed.’
In Nederland gaan baby’tjes vaak al met drie maanden naar de crèche, en soms zelfs nog eerder.
‘Daarom pleiten Janneke Plantenga en ik ook voor een uitbreiding van het ouderschapsverlof voor vaders én moeders, en om dat verlof volledig betaald te maken. Als kinderen onder de één jaar thuis kunnen blijven, net als in Noorwegen, is dat gunstig voor de kinderen.’
‘Het helpt ook tegen het personeelstekort, want één pedagogisch medewerker mag maximaal drie baby’s verzorgen. Bij kinderen van twee en drie jaar is die ratio één op acht. Wanneer je personeel in de babyopvang alleen inzet voor kinderen van één tot vier, creëer je met dat personeel ongeveer twee keer zo veel kindplaatsen.’
‘Ik noem ouderschapsverlof in het eerste jaar ook wel een ‘kindplaatsmultiplier’: er is een direct effect omdat de vraag naar babyopvang afneemt, en een indirect effect omdat het personeel efficiënter kan worden ingezet.’
Je zou kunnen zeggen dat het inefficiënt is om één ouder zo lang voor één kind te laten zorgen.
‘Dat lijkt alleen inefficiënt als je de ontwikkeling van het kind niet meeneemt: voor de meeste kinderen die het vaakst opvang gebruiken is het beter om langer thuis te blijven. En het helpt ook in het tegengaan van de child penalty.’
Wanneer vrouwen kinderen krijgen, gaat hun inkomen er gemiddeld 40 procent op achteruit: de zogenoemde ‘babyboete’.
Van Huizen: ‘Onderzoek suggereert dat die babyboete hoger wordt wanneer er een gat zit tussen het einde van het verlof en het begin van de opvang, zoals nu vaak het geval is vanwege de lange wachtlijsten. Als er nergens plek is, schroeven moeders hun arbeidsuren terug om ook na hun verlof voor de baby te blijven zorgen. Daarna komen ze maar moeilijk weer op hun oude niveau. Wanneer het verlof langer duurt – en ook vaders er gebruik van maken – wordt de kans op dat scenario waarschijnlijk kleiner.’
‘Tot slot is het gewoon een verstandige manier om om te gaan met schaarse capaciteit en publieke middelen. Bijna gratis kinderopvang voor baby’s onder de één is duur en kan zelfs negatief uitpakken voor hun ontwikkeling; dat geld kun je dus beter inzetten voor langer ouderschapsverlof.’
Kinderopvang wordt inderdaad grotendeels betaald met publieke middelen. Maar kinderopvangorganisaties zijn private ondernemingen. Hoe zit dat in andere landen?
‘De Nederlandse kinderopvang is 100 procent privaat, en grotendeels for-profit. Dat model is in de rest van Europa ongebruikelijk. De meeste andere Europese landen hebben een hybride stelsel: een deel van de opvangorganisaties is privaat, een deel publiek.’
‘Dat maakt het makkelijker om de prijzen te reguleren: in Noorwegen, waar zowel private als publieke aanbieders zijn, geldt voor alle aanbieders hetzelfde financieringssysteem. Als een publieke aanbieder goede kwaliteit kan bieden voor een bepaalde kostprijs, dan zou een private aanbieder in diezelfde gemeente dat ook moeten kunnen doen.’
‘Ik pleit ook voor een prijsplafond in ons private stelsel. Dat kinderopvangorganisaties winst maken is niet erg, maar er gaat veel publiek geld naar toe – dan moet de overheid wel kunnen garanderen dat kinderopvang betaalbaar blijft voor de laagste inkomens. In een private markt komt er alleen bijna gratis kinderopvang wanneer de prijzen gereguleerd zijn.’
‘Het voordeel van een deels privaat stelsel is dat de markt vaak sneller inspeelt op de vraag. In Duitsland en Finland, waar het stelsel grotendeels publiek is, is de balans tussen vraag en aanbod niet goed: de vraag is op veel plaatsen groter dan het aanbod, en in Finland is het aanbod op sommige plaatsen juist groter dan de vraag.’
‘Een gereguleerde hybride markt geeft ouders meer keuzevrijheid; een deels publiek aanbod garandeert dat ook op minder winstgevende plekken genoeg kinderopvang beschikbaar is. Bovendien kunnen ouders dan bijvoorbeeld ook kiezen voor publieke kinderopvang als de kwaliteit van commerciële aanbieders het laat afweten, en andersom.’
‘Hier zijn goede internationale voorbeelden van, zoals Noorwegen, met een aanbod van zo’n 50 procent privaat en 50 procent publiek. Canada voert de komende jaren bijna gratis kinderopvang in, natuurlijk met een prijsplafond, nadat dit eerst in [de provincie] Quebec is gedaan.* Het geeft daarbij voorrang aan publieke en non-profitkinderopvangorganisaties, omdat de kwaliteit van commerciële aanbieders gemiddeld lager is.’
De stelselherziening in Nederland is uitgesteld. Een goede zaak, wat jou betreft?
‘Ja, zolang van uitstel geen afstel komt, en deze tijd wordt gebruikt om het verstandig en gefaseerd in te voeren. Er is nu politiek momentum voor een stelselwijziging, maar de randvoorwaarden zijn nog niet goed uitgedacht.’
‘Het is bijvoorbeeld goed dat de financiering direct naar aanbieders gaat, in plaats van via toeslagen naar ouders, zoals nu het geval is. Het toeslagensysteem maakt het erg onzeker voor ouders, en is internationaal gezien ook uitzonderlijk.’
‘Het is óók goed dat de financiering minder afhankelijk wordt van het inkomen van ouders. De overheid wil de opvang straks voor alle werkende ouders met 96 procent vergoeden, ongeacht hun inkomen of hun gewerkte uren. Maar: dat maakt het wel erg duur, en het is vrij genereus als je naar andere landen kijkt.* In Noorwegen vergoedt de overheid minimaal 80 procent voor elk kind, en hoeveel de overheid bijdraagt aan die overige 20 procent is afhankelijk van het inkomen van de ouders.’
‘Het uitstel geeft de overheid tijd om daar nog eens goed naar te kijken. Net als naar prijsregulering, het gedeeltelijk loslaten van de arbeidseis, en het verlengen van volledig betaald ouderschapsverlof voor ouders. Daarbij hoeven we het wiel dus niet opnieuw uit te vinden: Canada, Noorwegen en andere landen wijzen ons de weg.’
Komt een land bij de dokter
Michelle van TongerlooAls straatarts ziet Michelle van Tongerloo dagelijks hoe ingewikkeld helpen is geworden. In haar boek Komt een land bij de dokter laat ze zien hoe het beter kan.
