Hoe beslis je of je twee of tien miljoen aan noodhulp geeft?

Eens in de zoveel tijd is het weer in het nieuws. Nederland stelt een miljoen extra noodhulp ter beschikking voor de Centraal-Afrikaanse Republiek, zeven miljoen euro voor Syrië, vijf miljoen voor Zuid-Soedan of twee miljoen voor de Filipijnen. Maar wie beslist dat? En vooral: hoe besluit je of je twee, vijf, of tien miljoen naar een rampgebied stuurt?

Die afwegingen worden gemaakt in een betonnen kantoorkolos in Den Haag, op het ministerie van Buitenlandse Zaken, bij de Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp. Jelte van Wieren is daar hoofd humanitaire hulp. Hij heeft een team van zeven man. Het zijn ambtenaren: ze komen weinig in het veld, maar hebben wekelijks contact met alle organisaties die zij financieel steunen.

Alle voorstellen van Van Wierens team, worden uiteindelijk voorgelegd aan minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Lilianne Ploumen (PvdA). Zij beslist of er wel of geen hulp wordt gegeven. Daarbij staat volgens Van Wieren altijd één dilemma centraal: ‘Je bent een politiek orgaan, maar je geeft geen humanitaire hulp om politieke redenen. Je wilt hulp geven op een neutrale manier, op basis van nood alleen.’

De noodhulp-portemonnee

Om te begrijpen hoe Van Wieren dat dilemma oplost, is allereerst een kijkje in de portemonnee van zijn afdeling nodig. Hoeveel geld begroot Nederland jaarlijks voor noodhulp?

Het Nederlandse noodhulpbudget van 203 miljoen euro is verdeeld over drie potjes. Het potje ‘ongeoormerkte bijdragen,’ het potje ‘chronische crises’ en het potje ‘acute crises.’

De eerste pot is verreweg het grootst: dit jaar 152 miljoen euro. Dit geld wordt ‘ongeoormerkt’ gegeven aan zes grote spelers in de noodhulpsector, wat zoveel wil zeggen als dat deze hulporganisaties (natuurlijk binnen de kaders van beleid, kwaliteit en verantwoording) zelf kunnen bepalen waar de noden het grootst zijn en het geld dus naartoe gaat.

‘Humanitair geld moet daar ingezet worden waar het het hardst nodig is. Die afweging kan nu eenmaal het best in het veld gemaakt worden,’ legt Van Wieren uit. ‘Deze organisaties weten precies wat waar nodig is en wij vertrouwen hun inschatting.’ Nederland verschilt hierin van veel andere donorlanden: de meeste stellen strenge eisen aan de uitgaven van het geld (bijvoorbeeld aan een bepaald gebied, of aan een bepaald thema zoals vrouwenrechten of voedselzekerheid).

De tweede pot is een stuk kleiner, dit jaar 15 miljoen euro, en is bestemd voor crises die voortduren en waar de humanitaire nood al jaren hoog is: Democratische Republiek Congo, Soedan, Jemen en Somalië. De toezeggingen vanuit dit potje worden voor enkele jaren gedaan, om hulporganisaties de mogelijkheid te geven ook in deze gebieden te werken als de crises niet meer in de media zijn, en fondsenwerving normaliter lastig wordt.

Over het laatste potje -dit jaar 36 miljoen- euro zie je het meest in de media. Dit is het geld waarover gedurende het jaar besloten kan worden naar welk rampgebied het overgemaakt wordt. Behalve de 7 miljoen euro die dit jaar via een speciaal amendement is gereserveerd voor Syrië, is dit geld vrij te besteden. Zo werd er in juni 7 miljoen uit deze pot toegezegd aan de hulp van Syrische vluchtelingen. De vrije bestedingsruimte is dus nog geen 15 procent van het gehele budget.

Kijken naar de nood, en naar elkaar

Maar dan de hamvraag: hoe beslis je waar je dat vrije budget aan uitgeeft?

Allereerst wordt natuurlijk gekeken naar de noden. Hoe groot is de behoefte in een rampgebied, hoe erg is de ramp. Nederland wacht altijd op de zogenoemde ‘humanitarian appeal’ van de VN-noodhulpcoördinator OCHA of van de Internationale Federatie van het Rode Kruis. Hierin wordt geschat wat de totale hulpbehoefte is in het rampgebied. Nederland kan vervolgens op zo’n appeal intekenen, door een deel van de hulpbehoefte voor haar rekening te nemen.

Hoe groot dat deel is, hangt af van allerlei dingen. Bijvoorbeeld de tijd van het jaar. ‘Aan het begin van het jaar ben je voorzichtiger,’ zegt Van Wieren. Je weet dan dat er nog meer rampen kunnen volgen. Toen in januari een donorconferentie voor Syrië werd gehouden in Koeweit, doneerde Nederland 6 miljoen. Van Wieren: ‘Dat is een serieus bedrag, maar je houdt ook nog wat in kas voor de rest van het jaar. Naarmate het jaar vordert neemt het risico van een slechte planning af.’

Je houdt ook nog wat in kas voor de rest van het jaar

Van Wieren kijkt ook naar wat kunnen hulporganisaties ter plekke kunnen doen. En: hoeveel Nederland al uit de andere twee potjes geeft. Als de noodhulprespons bijvoorbeeld primair om voedselhulp gaat, kan besloten worden geen extra geld te geven. Nederland geeft immers uit het potje ‘ongeoormerkte bijdragen’ al een substantieel bedrag aan het World Food Program.

Ondertussen wordt ook gekeken naar wat andere donorlanden doen. ‘We nemen onszelf als donor serieus,’ zegt Van Wieren. Dat wil zeggen: Nederland probeert snel een substantieel bedrag te geven, vergeleken met andere donoren. Op dezelfde manier kijken andere donoren ook naar Nederland. ‘Wij proberen altijd aan het begin van het jaar te betalen,’ zegt Van Wieren. ‘Dat heeft een stimulerende werking op andere donoren: oh, Nederland heeft al twee miljoen betaald, dan kunnen wij niet met één miljoen aankomen.’

Eenmaal werd ook geprobeerd de wensen van het Nederlandse volk direct te volgen: tijdens de Giro 555-actie voor Haïti in 2010 beloofde de toenmalige minister van Ontwikkelingssamenwerking Bert Koenders het geld dat werd opgehaald te verdubbelen. Dit bleek geen succes: voor het uitgeven van overheidsgeld gelden heel strenge voorwaarden. Al die complexe controles legden een enorme druk op de particuliere hulporganisaties, die in hun verantwoording elke uitgave moesten uitspellen. ‘De Algemene Rekenkamer is tot op de dag van vandaag bezig alle verantwoordingen na te rekenen,’ zegt Van Wieren. Ook is het in zo’n constructie niet echt duidelijk wat de overheid doet en wat de bevolking bij elkaar brengt. ‘Op basis van Haïti hebben we besloten: dit doen we niet meer. We houden de acties van het Nederlandse volk nu gescheiden van de acties van de Nederlandse overheid.’

Alles aan de grote jongens geven?

Wanneer besloten is hoeveel geld er voor een acute crisis beschikbaar wordt gesteld, volgt de volgende beslissing: aan wie geeft Nederland het geld? In de praktijk gaat het leeuwendeel van ons noodhulpbudget naar grote internationale hulporganisaties, met name organisaties van de Verenigde Naties. Van Wieren: ‘We willen overlap en lacunes in de hulp voorkomen. Dan kun je het beste via grote, ervaren organisaties werken.’

Soms zitten die organisaties wel ‘vast in een stramien,’ zegt Van Wieren. ‘Maar als belangrijke donor kun je invloed uitoefenen om dat te veranderen.’ Hij noemt het voorbeeld van VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR, die ‘heel goed is’ in de eerste opvang van vluchtelingen, maar ‘moeite heeft de slag te maken’ naar zelfredzame vluchtelingen, die een eigen inkomen verdienen. ‘Wij blijven dat punt als donor maken, door bij te sturen.’

In sommige gevallen wordt gekozen het geld via non-gouvernementele organisaties (ngo’s) te besteden. ‘Dat zijn de uitzonderingen,’ vertelt Van Wieren. In Oost-Congo en Noord-Syrië bijvoorbeeld, heeft de VN geen toegang tot de mensen in nood. ‘Dan kiezen we wel voor ngo’s.’

Het centrale dilemma

Maar dan nog even terug naar het centrale dilemma dat Van Wieren schetste: het geven van neutrale noodhulp als politiek orgaan. ‘Onze politieke rol speelt vooral op als het gaat om oorlogen,’ zegt Van Wieren. ‘Bij ons op de afdeling is een slachtoffer een slachtoffer, of dat slachtoffer nu last heeft van oorlogsgeweld of van natuurgeweld. Maar dat ligt in het publieke domein vaak anders.’

Neem Syrië. De humanitaire appeal voor dat gebied werd december vorig jaar op niet minder dan 4,82 miljard euro gesteld, de grootste appeal ooit. ‘Vorig jaar september besloten we in één keer een bijdrage van 17 miljoen uit het acute potje te doen,’ zegt Van Wieren. ‘Toen de minister dit bekendmaakte ontstond een politieke discussie.’ Met name regeringspartij VVD wilde meer controle over het budget en vond dat de minister soms te snel haar portemonnee trok.

De discussie mondde uit in een besluit: voor elke noodhulpbijdrage uit het ‘acute’ potje van 5 miljoen euro of meer, zal de minister vanaf dit jaar de Kamer informeren. Van Wieren: ‘Het is op zich prima wanneer de Kamer zich betrokken voelt bij noodhulpbedragen, als het maar niet ten koste gaat van de snelheid van die hulp.’ En: ten koste van de neutraliteit van de hulp. Want wanneer een politieke discussie over de noodhulpbijdragen ontstaat, komen de ambtenaren in een lastige spagaat.