Ook dit kabinet-Rutte is bang voor tegenmacht. Onverstandig, want die kan hardnekkige missers voorkomen

Terwijl de Tweede Kamer zich weer eens vastbeet in alle genegeerde adviezen over de gevaren van de Groningse gaswinning, stuurden de ministeriële toezichthouders samen een brandbrief aan het kabinet: luister eindelijk eens naar ons, hou op ons de mond te snoeren.

Zo’n openbare noodoproep is zeldzaam, want ongepast en riskant.

De politieke en ambtelijke top van Nederland is steeds intoleranter voor kritiek geworden. Daarom zijn veel onafhankelijke (en goedkope) adviesraden samengevoegd of opgeheven. Kamerleden met fundamentele kritiek of kritische vragen worden als lastig afgedaan, zeker als zij tot de coalitie behoren. Vaak staan zij niet of onverkiesbaar laag op de volgende kieslijst van hun partij.

Doorlopen, de politiek is de baas, en wij zijn de politiek, is de boodschap.

De retoriek is natuurlijk heel anders (zeker sinds het toeslagenschandaal) met termen als ‘transparantie’, ‘open overheid’, ‘nieuwe bestuurscultuur’. Vier hoogleraren stelden onlangs vast dat de regering te vaak niet voldoet aan de inlichtingenplicht uit de Grondwet. ‘In het belang van de staat’ moet er steeds meer geheim blijven.

Wat als kritiek gehoord mag worden?

Bij de meeste mankementen van de huidige politiek is het niet zo eenvoudig om er op korte termijn wat aan te doen. Coalities zijn zwak, mede als gevolg van de versnippering van het parlement. Wetten wijzigen duurt jaren.

De politiek heeft toezichthouders kopschuw gemaakt

Bij tegenmacht is het anders: georganiseerde kritiek kan per omgaande worden toegelaten, is vrijwel gratis en levert veel op. Stel dat toezichthouders zich vrij hadden gevoeld en er was naar hen geluisterd bij de schandalen rond de DSB-bank, de Fyra (hogesnelheidslijn), Groningen en de toeslagenaffaire.

Het kan zo, knop om in het hoofd. Alleen is de politiek te angstig om het aan te durven. Dat heeft toezichthouders kopschuw gemaakt.

Ja, op papier is iedereen voor onafhankelijke toetsing van beleid en uitvoering. In het laatste regeerakkoord stond: ‘We zorgen voor een betere borging van de onafhankelijkheid van inspecties. Het kabinet zal daartoe een voorstel uitwerken voor een Wet op de rijksinspecties.’^*

Dat wetsontwerp is nu in de maak. Maar de regering tracht uitzonderingen op de regel van inspectie-onafhankelijkheid in de wet te smokkelen; dat is de directe aanleiding voor de noodkreet van de inspecties.

Na de regelmatig terugkerende klachten van Hoge Colleges als de Rekenkamer, de Raad van State en de Nationale ombudsman dat er onvoldoende naar hun adviezen wordt geluisterd, hebben nu de inspecteurs-generaal van de ministeries zich bij het koor gevoegd. Dat zijn de hoofden van de inspectiediensten die gaan over justitie, onderwijs, volksgezondheid, de mijnen, leefomgeving en noem maar op.

Jarenlange frustraties

Hun frustratie is niet van vandaag of gisteren. Ik herinner me een besloten avond met een aantal van deze gespecialiseerde toezichthouders, een jaar of tien geleden, waarop de verhalen en voorbeelden elkaar in hoog tempo afwisselden.

De een was gedwongen verhuisd naar de ‘ministersgang’, de ander had vergaande verzoeken tot tekstwijziging in een te publiceren rapport gekregen, of moest het nog even een jaartje vasthouden, de derde zag na enkele kritische inspectierapporten haar begroting sterker gekort dan gemiddeld op het betreffende ministerie nodig was.

Geen van allen durfde die fundamentele klachten bij hun minister of de secretaris-generaal ter sprake te brengen, laat staan aan de grote klok te hangen. Collega’s die er intern wel wat van gezegd hadden waren op een zijspoor geraakt. Of zaten nu op een functie elders.

Het Fyra-toezicht: vinkjes op formulieren in plaats van kijken, kloppen en meten

Allen waren ervan overtuigd dat met hun bevindingen ontsporingen in de uitvoering op belangrijke beleidsterreinen voorkomen hadden kunnen worden.

Het verhaal van de onafhankelijke controle en kritiek ging niet altijd over betutteling door de ministeries. Behalve het weghouden van ongewenste uitkomsten van inspectieonderzoek waren er ook jarenlang gewenste vormen van inspectie. Waarbij de bedrijfsmatig bestuurde overheid een voorliefde ontwikkelde voor zelfinspectie en certificering door bureaus met een wisselende deskundigheid.

Weet u nog het verhaal van die inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport die acht jaar de totstandkoming van het Fyra-project had gecontroleerd? Daarbij moest hij helemaal afgaan op allerlei certificeringen en zelftoezicht. Vinkjes op formulieren in plaats van kijken, kloppen en meten. En proefritten maken. Alles was formeel in orde, alleen de Fyra-hogesnelheidslijn kwam er nooit. Kort na de introductie in 2015 vloog een accu in brand, haperde de software en bij winterweer vielen hele bodemplaten van de treinen. Alle vinkjes ten spijt.

Inspecties schoten vaker tekort

Er was de laatste jaren meer kritiek op inspectiediensten. Vaak misten ze menskracht en deskundigheid, meer dan eens werden ze in het ambtelijk-ministeriële web gelokt. Waar was de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) mee bezig toen ze de interne klokkenluider Arthur Gotlieb ambtelijk kapotmaakte toen hij het disfunctioneren van de autoriteit bij herhaling aan de kaak stelde? Een toezichthouder die niet tegen toezicht kon.

Er was een rapport-Borstlap voor nodig om de stal van de NZa uit te mesten. Zoals er rapporten van de commissie-Sorgdrager en de Nationale ombudsman voor nodig waren om in 2012 de Inspectie voor de Volksgezondheid op orde te brengen.

Voorbeelden te over. Naarmate de (semi-)overheid slanker moest worden, groeide de noodzaak van onafhankelijk toezicht. Waar was de inspectie in al die jaren dat de commercieel op hol geslagen woningbouwcorporatie Vestia met derivatenhandel miljarden aan de volkshuisvesting onttrok?^*

De kritiek op verschillende vitale inspecties was dus veelsoortig. Meestal was de verontwaardiging gericht tegen de nalatigheid van die inspecties: hoe hebben zij deze misstand laten ontstaan en voortbestaan?

Maar: had die inspectie de armslag, de begroting en de mankracht om werkelijk effectief in slachthuizen te komen kijken? En de wet te handhaven en het welzijn van mens en dier voorop te stellen? Was te voorkomen geweest dat Q-koorts van geiten en schapen zou overslaan op mensen?

Misschien wel als ‘de sector’ niet leidend was geweest in zijn eigen toezicht.

Onderzoeken liever klein en stil houden

Intussen lijkt het tij enigszins gekeerd. De laatste jaren richt de kritiek zich meer op de ministeries die het toezicht in hun sector proberen te sturen en te dimmen. Klokkenluiders hebben voorbeelden genoemd van onderzoeken door de Inspectie Justitie en Veiligheid die jarenlang gemanipuleerd, beknot of helemaal van tafel gehaald werden door de ambtelijke leiding van het ministerie. Om de politieke leiding te behagen.

Onderzoeksrapporten over de politie zouden regelmatig zijn afgezwakt en gepolijst

Justitie ontkende dat er oneigenlijk was ingegrepen bij onder meer een rapport over de brandweerzorg en het onderzoek naar de in 2015 bij zijn arrestatie overleden Mitch Henriquez. Zo zouden onthutsende inspectieontdekkingen bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) zijn genegeerd. Zelfs toen bleek dat potentiële terroristen in azc’s zijn toegelaten mocht het niet in rapporten staan, want het kon gedonder geven in de Tweede Kamer.

En onderzoeksrapporten over de politie zouden regelmatig zijn afgezwakt en gepolijst. De Auditdienst Rijk, weer een interne controleur, bekeek de zaken van de klokkenluiders en adviseerde de Inspectie Justitie meer onafhankelijkheid te geven.

Een waar toezichtdrama

Het aantal toezichtschandalen werd zo groot dat toezichthoogleraar Annetje Ottow sprak van een ‘toezichtdrama’. De oorzaken waren gevarieerd, stelde zij. De financiële crisis heeft ervoor gezorgd dat men meer is gaan verwachten van financiële toezichthouders zoals De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Veel toezichthouders moesten leren de rug recht te houden, en verantwoordelijkheid te nemen en toe te delen aan ondernemingen én de overheid.

We zijn inmiddels acht jaar verder. Het leek alsof het kabinet-Rutte IV de tijd goed gelezen had en in het regeerakkoord van 2021 beloofde dat er een wet zou komen die de onafhankelijkheid en stevigheid van de inspecties zou vastnagelen. Maar naarmate de tijd vordert en de belofte van een nieuwe bestuurscultuur zachter klinkt, druppelen alle gebruikelijke bezwaren en smoezen weer binnen.

Pieter Omtzigt, onafhankelijk Kamerlid, schreef een initiatiefnota over de positie van de inspecties. In reactie daarop schreef het kabinet: ‘De toezichthouders vormen de ogen en oren van politiek, beleid en uitvoering. Het is daarom van groot belang dat zij hun toezichtstaak onafhankelijk kunnen uitoefenen, zodanig dat hun bevindingen niet worden beïnvloed door politieke afwegingen of druk uit het beleid of de onder toezicht staande organisaties.’

Om met omtrekkende bewegingen precies dat te bewerkstelligen: politieke afwegingen en druk uit het beleid. Dat zijn de grootste boosdoeners die onafhankelijke inspectierapporten in de nekklem pakken. Het kabinet wil aanwijzingen kunnen blijven geven aan inspecties en hun programma blijven bepalen.

Stil houden voedt de argwaan

Als je het eenmaal ziet is het zo duidelijk als wat.

Honderdduizend mensen denken dat een kwaadwillende elite Nederland bestuurt, volgens een recent rapport van de AIVD.^* Dat dreigt de democratische rechtsorde te ondermijnen. Politiek en bestuur krijgen steeds meer kritiek op allerlei falend beleid. In reactie daarop heeft de overheid zich steeds meer afgeschermd voor kritiek, van binnenuit en van buiten, waardoor ze steeds blinder wordt voor eigen fouten.

Laat ze vrij, geef ze de ruimte te signaleren wat er op politiek gebied gebeurt in de werkelijkheid

Wat niet helpt is dat ambtenaren loyaal moeten zijn aan de politieke lijn van de minister en niet met Kamerleden mogen praten over beleid en beleidsalternatieven sinds de ‘oekaze-Kok’.

De noodkreet van de in naam onafhankelijke inspecteurs-generaal van de ministeries is een laatste kans radicaal de gemaakte denkfout in te zien en te herstellen. Laat ze vrij, geef ze de ruimte te signaleren wat er op politiek gebied gebeurt in de werkelijkheid. Het beleid kan er z’n voordeel mee doen. Het is toevallig ook een constante in de kritiek die Kamerlid Omtzigt steeds uitspreekt: leg uit en verklaar, wees transparant.

Het leuke is: politiek Den Haag kan er morgen al mee beginnen. Voorlopig preekt Rutte IV de nieuwe bestuurscultuur en meer openheid, en in werkelijkheid worden de gordijnen steeds verder (meestal vergeefs) dichtgetrokken. Hoeft niet.