Alle mooie woorden ten spijt, de overheid blieft geen pottenkijkers

Eindelijk zijn we van een groot probleem verlost. Minister Ronald Plasterk (Binnenlandse Zaken, PvdA) diende vlak voor het zomerreces een wetsvoorstel in dat een einde moet maken aan het misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Sinds 2009 kunnen burgers een dwangsom innen als een overheidsorgaan te laat beslist op een informatieverzoek.

Vooral gemeenten en politie zouden door gesjeesde juristen en gehaaide commerciële bureautjes bestookt worden met geniepige, zinloze en zeer omvangrijke Wobverzoeken. Dit in de hoop dat het betreffende orgaan niet op tijd kan reageren en dus een dwangsom moet uitbetalen. Aan deze verspilling van gemeenschapsgeld wil Plasterk een einde maken.

Wie kan hier nu op tegen zijn?

De overheid is zélf de grootste Wobmisbruiker

De intentie lijkt goed. Maar schijn bedriegt. Plasterks voorstel illustreert treffend wat er mis is met de openbaarheid van bestuur in Nederland: de Wob zou vooral problematisch zijn voor de overheid. In werkelijkheid is het omgekeerd. De overheid is zélf de grootste Wobmisbruiker. En dat probleem wordt maar niet opgelost.

Eigenlijk moet het doodeenvoudig zijn om informatie op te vragen bij de overheid. Je meldt je bij een gemeente, ministerie, politie-eenheid of een ander bestuursorgaan. Je laat schriftelijk of mondeling weten over welke ‘bestuurlijke aangelegenheid’ je informatie wilt. Een ambtenaar springt vervolgens op vanachter zijn bureau, duikt het archief in en speurt de lades, kasten en ordners van collega’s af. Binnen vier weken krijg je netjes een kopie van de gevraagde informatie thuisgestuurd. Gratis en voor niets. Krijg je niet wat je vraagt, dan ga je in bezwaar en word je netjes door een commissie gehoord. En werkt ook dat niet, dan klop je aan bij de rechtbank om je gelijk te halen.

Toen Nederland nog koploper transparantie was

In theorie houdt de Nederlandse overheid zich aan de Wet openbaarheid van bestuur. Toen deze wet in 1980 na jarenlange discussie eindelijk van kracht werd, kon Nederland met de borst vooruit lopen op het wereldtoneel. We waren even de internationale voorhoede op het gebied van bestuurlijke transparantie.

Alle informatie van de overheid is juridisch gezien van ons allemaal. De financiële onderbouwing van de Rijksbegroting? Van ons. De mailtjes die de wethouder stuurt aan een projectontwikkelaar? Van ons. Het register van binnengekomen poststukken bij de provincie Friesland over de jaren 2009-2013? Juist.

Iedereen zou dan ook tevreden moeten zijn met de Wob, maar niets is minder waar. Niet alleen ambtenaren, maar ook wobbende journalisten, actievoerders en burgers snakken naar een nieuwe wet. De Wob werkt namelijk voor geen meter. En serieuze pogingen om de wet te verbeteren lopen telkens vast in politieke en ambtelijke behoudzucht.

Want hoe werkt de Wob in de praktijk?

Als je het aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vraagt, zuigt de Wob sinds 2009 vooral gelukszoekers aan die uit zijn op dwangsommen. Vorige zomer trok de gemeentelijke lobbyclub aan de bel bij de Tweede Kamer. En blijkbaar werd er goed geluisterd in Den Haag. Gevraagd naar een onderbouwing van haar claim over het misbruik, kon de VNG echter alleen maar zwijgen. Cijfers waren er niet, maar dat vond Plasterk geen probleem. Hij had begrepen dat ambtenaren veel misbruik ‘ervoeren.’

Inmiddels zijn die cijfers er wel.

Het misbruik wordt schromelijk overdreven

De Groningse hoogleraar Bestuurskunde Heinrich Winter schat dat alle gemeenten gemiddeld nog geen 2.500 euro kwijt waren aan dwangsommen én proceskosten. Tijd van ambtenaren niet meegerekend. Gemiddeld maakt een gemeente 0,6 fte vrij voor het behandelen van álle Wobverzoeken. Desondanks ziet tachtig procent van de ondervraagde gemeenten de wet als een grote last.

Uit een onderzoek van bureau SEO Economisch Onderzoek blijkt dat gemeenten gemiddeld twee oneigenlijke verzoeken per jaar moeten afhandelen.  SEO baseert zich op cijfers van 2010; sindsdien is het aantal misbruikverzoeken wel gestegen. 

Veel Nederlandse overheidsdiensten hebben hun informatiehuishouding niet goed op orde, waardoor ze te veel tijd kwijt zijn met zoeken

Het aardige is dat het bureau ook naar de kosten van die afhandeling heeft gekeken. Een Wobverzoek kost de Nederlandse overheid gemiddeld 4.800 euro. Saillant is dat in een flink aantal andere ontwikkelde landen ambtenaren het voor één vijfde van die prijs doen. Een belangrijke oorzaak voor dat verschil zijn de ‘verslonskosten,’ zoals SEO het noemt. Met andere woorden: veel Nederlandse overheidsdiensten hebben hun informatiehuishouding niet goed op orde, waardoor ze onnodig veel tijd kwijt zijn met zoeken.

En dan nóg mogen Nederlandse ambtenaren niet klagen. Er wordt in Nederland namelijk maar heel weinig gewobd. Bij de politie zo’n 16.000 keer per jaar en bij andere overheidsdiensten zo’n 8.000. Volgens Wobexpert Roger Vleugels is dat aantal van 8.000 minder dan het Britse ministerie van Defensie jaarlijks aan Wobverzoeken ontvangt.

Wobben is straatvechten

Dat er zo weinig wordt gewobd is niet verwonderlijk. Wobben is straatvechten, zo leert een rondgang langs onderzoeksjournalisten, juristen en activisten. Ambtenaren beslissen vaak (veel) te laat op verzoeken, willen niet vertellen welke informatie er is, verzwijgen het bestaan van (politiek) gevoelige documenten, houden stukken onterecht achter, maken te veel informatie onleesbaar en dreigen onnodig met hoge kosten.

Ik begin, heel onbescheiden, met een aantal

Ik verstuur zo’n twintig Wobverzoeken per jaar. De overheid dient zo spoedig mogelijk informatie te verstrekken, maar bij de ontvangstbevestiging van mijn verzoeken zit in tachtig procent van de gevallen een bericht tot uitstel van het besluit met vier weken vanwege de ‘complexiteit van mijn vraag.’ Bij het politiekorps Amsterdam-Amstelland vroeg ik in 2012 een extern onderzoeksrapport op over de toepassing van cameratoezicht in de stad. Het was een heel specifiek verzoek. Ik noemde de naam van het gewenste rapport. Toch werd dit verzoek dermate complex gevonden dat het besluit met vier weken werd uitgesteld. Uiteindelijk heeft het me vijf maanden gekost het rapport te bemachtigen.

Precieze cijfers zijn niet bekend, maar de Wobexperts die ik spreek, ervaren dat in vijftig tot tachtig procent van hun Wobverzoeken te laat beslist wordt.

Onderzoeksjournalist Sjors van Beek verstuurt ongeveer iedere twee weken een Wobverzoek en wordt vaak horendol van de strijd die zelfs simpele verzoeken kunnen opleveren. ‘De geest van de Wob is dat alles openbaar is tenzij. Mijn ervaring is dat bij veel ambtenaren het idee heerst dat niets openbaar is, tenzij ze het niet tegen kunnen houden.’ En dan nog wordt soms verzwegen dat een bepaald document bestaat.

Gevoelig rapport blijft in de kluis

Een voorbeeld waar Van Beek en ik samen aan hebben gewerkt betreft de storingen van noodnummer 112. In juni 2012 overleed een Amsterdammer omdat het nationale noodnummer onbereikbaar was. Van Beek en ik hadden toevallig al een Wobverzoek ingediend bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) omdat we aanwijzingen hadden dat er al jaren technische problemen waren. We kregen alle gevraagde stukken redelijk op tijd. Maar een betrouwbare bron vertelde ons dat het belangrijkste rapport níet aan ons was verstrekt. Die lag opgeborgen in een kluis. Hierop dienden we een nieuw Wobverzoek in. Het stuk is niet openbaar gemaakt, maar we mochten het wel inzien.

Een Wobverzoek werd beantwoord met de mededeling dat de journalist een factuur van ruim 1.500 euro tegemoet kon zien

Het tweede probleem van de Wob is dat bestuursorganen documenten mogen weigeren en delen onleesbaar mogen maken. Het weigeren van documenten of het zwartmaken van stukken tekst is vaak heel arbitrair, zegt activist Rejo Zenger, die al een jaar of acht veelvuldig van de Wob gebruik maakt. Bij de Nationale Politie diende hij in 2008 een Wobverzoek in naar het gebruik van de zogenoemde ‘stealth-sms.’ De politie stuurt stiekem sms’jes naar een telefoon en kan vervolgens de locatie daarvan achterhalen. Zenger kreeg aanvankelijk niets. Openbaarmaking zou het opsporingsbelang kunnen schaden, zo was de motivatie van de politiejurist. Via een ander Wobverzoek, over een totaal ander ondewerp, kreeg hij het document wel, maar deels zwartgemaakt. Via via kreeg Zenger uiteindelijk het hele document in handen. De weggelakte tekst bleek voor de politie pijnlijke informatie te bevatten, namelijk het advies aan rechercheurs om dit opsporingsmiddel uit de strafdossiers te houden, zodat de inzet ervan niet bekend zou worden.

En dan zijn er nog de subtiele en minder subtiele manieren waarop ambtenaren het Wobben proberen te ontmoedigen. Een Wobverzoek van Van Beek aan de gemeente Texel in 2012 werd beantwoord met de mededeling dat alles leuk en aardig was, maar dat de journalist wel een factuur van ruim 1.500 euro tegemoet kon zien. Voor de tijd van de ambtenaar moest betaald worden, tachtig euro per uur. In februari oordeelde de Hoge Raad dat een bestuursorgaan geen leges mag heffen voor het uitvoeren van de Wob. Openbaarheid is een recht en geen dienst. Je hoeft de politie en de plantsoenendienst ook niet te betalen als je een demonstratie op het Malieveld houdt.

Desondanks proberen bestuursorganen nog steeds Wobverzoeken te ontmoedigen door hoge kosten in rekening te brengen. Sjors van Beek ziet steeds vaker dat bestuursorganen digitale kopieerkosten vragen. Het orgaan beschikt wel over digitale documenten, maar wil nog passages zwartmaken. Alle documenten worden dus uitgeprint, bewerkt en weer ingescand. Erg omslachtig. De Correspondent moest hiervoor onlangs driehonderd euro betalen aan de milieudienst Rijnmond.

De burger staat op achterstand

Maar deze strijd speelt zich slechts af aan de oppervlakte. We komen niet verder dan anekdotes over subtiele en minder subtiele obstructie, trage en tegenstribbelende ambtenaren, overdadig gebruik van de zwarte stift en het verzwijgen van documenten. Deze anekdotes wijzen echter wel op een dieperliggend probleem: dat van een gesloten bestuurscultuur en de ongelijke machtsverhouding tussen burger en overheid.

Ten eerste weet je in Nederland niet welke documenten er zijn. In tegenstelling tot bijvoorbeeld Noorwegen is er in Nederland geen register van overheidsdocumenten. En ambtenaren willen vaak niet vertellen welke documenten er over een onderwerp zijn waardoor je geen gericht Wobverzoek kunt indienen. Van Beek merkt dat hij steeds vaker zijn toevlucht neemt tot wat hij ‘sleepnetverzoeken’ noemt. ‘Doe mij maar alles over dossier X. Maar ik vraag de ambtenaren altijd om een index van gevonden documenten te maken en dan kijk ik vervolgens welke ik hebben wil. Die selectie kunnen de ambtenaren dan inhoudelijk beoordelen. Het klinkt omslachtig, maar het is vaak de enige manier om te krijgen wat ik zoek en uiteindelijk is het voor de ambtenaar minder werk.’

Een groot struikelblok is ook het bezwaar maken tegen besluit. Als je het niet eens bent met een beslissing heb je zes weken om in bezwaar te gaan. Als je ook maar één dag te laat bent met het indienen van een bezwaarschrift, klapt je hele Wobprocedure in elkaar. Daarnaast, zo stelt Rejo Zenger, is het aan jou te bewijzen dat een bestuursorgaan een document onterecht niet verstrekt. En dat moet je doen terwijl je geen beschikking hebt over die documenten. Soms een onmogelijke opgave.

Ons laatste drukmiddel wordt nu ontnomen

Er is op dit moment maar één echt machtsmiddel om onwillige overheidsdiensten bij de les te houden: de dwangsom. Activistische wobbers zijn niet uit op geldelijk gewin, maar willen wél een stok achter de deur hebben om bestuursorganen aan het werk te zetten. Een financieel drukmiddel is meer overtuigend dan een dreigement om naar de rechter te stappen. Zowel Zenger als Van Beek menen dat met de nieuwe wet van Plasterk de burger het laatste drukmiddel wordt ontnomen.

Daar komt bij dat de wet op een raar moment wordt geïntroduceerd. In 2012 deed toenmalig Kamerlid Mariko Peters (GroenLinks) een voorstel voor een nieuwe Wob die veel bezwaren van activisten zou ondervangen. Dit voorstel sloot aan bij enkele internationale verdragen en hoe andere landen met de Wob omgaan. Er zou bijvoorbeeld een landelijk register van openbare documenten komen, net zoals in Noorwegen. De dwangsommen konden uit de wet worden gesloopt, omdat voortaan een onafhankelijke informatiecommissaris bezwaren zou afhandelen, net zoals in Engeland en Ierland. Ook niet-overheidsorganen die publiek geld besteden, zoals Schiphol, ziekenhuizen, scholen en de NS, zouden onder de reikwijdte van de Wob komen te vallen. En overheidsinformatie zou actief openbaar gemaakt moeten worden, een streven dat al sinds de invoering van de eerste Wob in 1980 telkenmale wordt genoemd. Actieve openbaarmaking dwingt de overheid immers haar eigen informatie op orde te krijgen, iets waar burgers én de overheid zelf enorm van profiteren.

Binnenlandse Zaken wil Wob juist afzwakken

Dit voorstel is er niet gekomen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken bracht destijds een tegenvoorstel in dat de Wob juist zou afzwakken. Inmiddels hebben GroenLinks en D66, na lange onderhandelingen, een compromistekst geïntroduceerd. Het register is ingeperkt. De informatiecommissaris krijgt alleen een adviesfunctie. En de minister bepaalt straks of een niet-publiek orgaan ook onder de Wob valt. Het nieuwe wetsvoorstel van GroenLinks en D66 is van zijn ballen ontdaan, maar is politiek het meest haalbaar.

Althans, het wás haalbaar totdat Plasterk zijn dwangsomwet er een paar weken geleden tussen schoof. Iedere urgentie om de nieuwe Wob door de Kamer te krijgen, is weg. Er is een wet en het vermeende grote probleem van het misbruik is gestopt. Over tot de orde van de dag.

Pieter Klein, adjunct-hoofdredacteur van RTL Nieuws en vakkundig wobber, denkt dat het bij de ambtelijke en politieke leiding bij overheidsorganen ontbreekt aan de wil om tot een goed openbaarheidsregime te komen. ‘Ik zie in ieder geval een grote mismatch tussen de openbare pleidooien van politici als Opstelten en Plasterk over transparantie en wat daarvan daadwerkelijk in de praktijk wordt gebracht.’

Klein is vooral kritisch op de rol van de PvdA in de vernieuwing van de Wob. ‘Als de PvdA in de oppositie zit, valt er prima met ze te praten over openbaarheid. Zitten ze in de coalitie, dan is het over. Als Plasterk écht lef heeft en écht meent dat hij een meer transparante overheid wil, dan moet hij dat ook agenderen. De politieke en ambtelijke leiding zijn de enigen die het verschil kunnen maken.’