De grote weeffout in het landbouwakkoord: zonder visie valt er niks te polderen

Het is hommeles in de polder.

De veehouderij, die een groot deel van Nederland bedekt met uitgestrekte graslanden en akkers vol snijmaïs, produceert veel te veel mest. Dat geeft een berg problemen, waaronder de uitstoot van heel veel stikstof. Het lukt al decennia niet om dat probleem op te lossen.

Vier jaar geleden escaleerde het probleem door een dwingende uitspraak van de rechter – het moet veel minder, heel snel. Sindsdien verslijten we de ene landbouwminister na de andere.

De laatste landbouwminister, Piet Adema (ChristenUnie), besloot om de problemen te lijf te gaan met het poldermodel. Geen gek idee: polderen, in letterlijke zin, ís van oudsher een oplossing voor landbouwproblemen.

In figuurlijke zin betekent polderen dat de overheid het beleid niet zomaar oplegt, maar afspreekt in consensus met werkgevers en werknemers. Zo ontstaat er breed draagvlak onder de mensen die het beleid uitvoeren. Typisch ons handelslandje: Nederland staat van oudsher bekend om de hechte banden – om niet te zeggen verwevenheid – tussen overheid en bedrijfsleven.

In de polder kunnen groepen met tegengestelde belangen het met elkaar eens worden, en dat heeft in het verleden veel opgeleverd. Niet gek dus dat minister Adema een ‘landbouwakkoord’ wilde opstellen, in samenwerking met de landbouwindustrie. 

Lang verhaal kort: na meer dan een half jaar hangen en wurgen, mislukte dat definitief. Twee weken later viel het kabinet.

Terugkijkend op het proces is er maar één conclusie mogelijk: als het gaat om het vormgeven van de landbouwtoekomst, is het Hollandse poldermodel ongeschikt.

Alle neuzen in dezelfde richting (maar welke?)

Het was de Bemiddelaar des Vaderlands die op het idee van een landbouwakkoord kwam: toen de boerenprotesten op zijn hevigst waren, werd Johan Remkes als redder ingevlogen. Kort nadat de vorige landbouwminister Henk Staghouwer (ChristenUnie) roemloos aftrad, publiceerde Remkes een rapport. Daarin stonden, naast een hele lijst concrete suggesties, twee dringende adviezen aan de overheid. 

Eén: formuleer een visie op de Nederlandse landbouw. Twee: herstel het vertrouwen van de landbouwsector in de overheid. Om dat laatste voor elkaar te krijgen stelde Remkes een gestructureerde dialoog voor, idealiter uitmondend in een ‘landbouwakkoord’.^*

Kersverse landbouwminister Adema nam de adviezen van Remkes grotendeels over. Direct begon hij met het inrichten van een groots opgezette organisatie van ‘overlegtafels’ (een echt polderwoord) met de landbouwindustrie. Als het even meezat, zou aan die tafels een door de sector gedragen, heldere visie over de toekomst van de landbouw ontstaan. 

Dat is dus mislukt. En niet alleen omdat de belangrijkste partij, de machtige boerenlobbyclub LTO Nederland, na ruim een half jaar onderhandelen opstapte – vlak voor de finish. Ook omdat de inhoud van het conceptakkoord bij lange na niet beantwoordde aan de grote opgave waarvoor de Nederlandse landbouw staat, zo concludeerden drie onafhankelijke kennisinstituten.

Achteraf gezien is duidelijk waar het misging: polderen kan helpen om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen, maar dan moet de richting wel van tevoren duidelijk zijn. Met andere woorden: om het landbouwakkoord te laten slagen had de minister eerst zelf een visie op de toekomst van de landbouw moeten formuleren.

De regering vertegenwoordigt de samenleving, geen kleine groep landbouwers

Er is al een halve eeuw nood aan een radicaal nieuw landbouwsysteem, vooral vanwege de enorme spanning tussen de huidige manier van landbouw bedrijven en de natuur. Was de landbouw ooit een belangrijke speler bij het instandhouden van de biodiversiteit, de afgelopen vijftig jaar is het juist de grootste vernietiger daarvan geworden.^*

Dat leidde niet alleen tot steeds minder natuur, een kaal landschap en steeds hogere kosten om te kunnen voorzien in basale behoeftes als genoeg schoon water en droge voeten. Het werd eveneens een bedreiging voor de landbouw zelf, omdat droge zomers ook voor boeren een steeds groter probleem worden en, nu de natuur in en op weilanden en akkers verdwijnt, ook de bodemvruchtbaarheid verslechtert.^*

Het is daarom vanzelfsprekend dat de landbouw moet verduurzamen. Dat de veeteelt het grootste probleem is, is ook wel duidelijk. Veehouderijen zijn niet alleen verreweg de grootste grondgebruikers, maar ook de bron van de meeste stikstofuitstoot.

De logische oplossing is dus: minder vee. Maar de vraag is hoe, en hoeveel minder vee. En is dat de enige oplossing, of kunnen boeren ook kiezen voor innovatieve stallen met minder stikstofuitstoot? Blijven er gebieden waar intensieve veeteelt wel kan plaatsvinden? En wat gaan we dan doen op plekken die vrijkomen, omdat we daar geen veeteelt meer willen?

Dit zijn geen technische details, maar fundamentele vragen die het Nederlandse landschap, onze omgang met dieren, en de voedselzekerheid bepalen. Bodem voor een visie – en dat zag Remkes ook.

Het vertrouwen terugwinnen draait om landbouwers. De andere opdracht, een visie opstellen, draait om de landbouw

De weeffout in het landbouwakkoord was dat de overheid het naliet om zelf harde keuzes te maken, waardoor er geen heldere visie lag als basis. In plaats daarvan moest die visie gedurende het proces vormgegeven worden, hoor ik van Hank Bartelink, die namens LandschappenNL als enige partij met maatschappelijke doelstellingen bij het hoofdoverleg met de overheid aanwezig was.

De twee opdrachten van Remkes leken op elkaar, maar Bartelink ziet een fundamenteel verschil: ‘Het vertrouwen terugwinnen draait om landbouwers. De andere opdracht, een visie opstellen, draait om de landbouw.’ Dat is nogal een verschil: het belang dat speelt bij de eerste opdracht, is dat van een relatief kleine groep. Het andere belang dat aan tafel wordt vertegenwoordigd, is dat van de hele samenleving.

Dus kan de toekomst van de landbouw alleen geformuleerd worden door de overheid zelf. Want de overheid is de enige, in de woorden van Remkes, die geen deelbelangen vertegenwoordigt. De regering is er niet enkel voor een kleine groep ondernemers, de regering vertegenwoordigt de hele samenleving.

Geen advocaat van de natuur aan tafel

Natuurlijk wil je advies inwinnen bij landbouwbedrijven, als je zo’n visie formuleert. Maar dat geldt ook voor kennisinstituten en allerlei maatschappelijke organisaties. Een breed scala aan perspectieven: van onafhankelijke experts op het gebied van landbouw, economie, maar ook ecologie, natuurbescherming en van de sociologische problematiek rondom ons voedsel.

Je zou kunnen tegenwerpen dat de landbouwsector die kennis zelf ook in huis heeft. Konden alle partijen uit de landbouwsector die maatschappelijke belangen niet afwegen? En kon LandschappenNL, als partij die veel natuurgebieden beheert, daar aan tafel het belang van de natuur niet in het oog houden?

Daarover is Bartelink stellig: ‘Nee. De vele natuurorganisaties verschillen veel van elkaar, en LandschappenNL is niet in staat om die allemaal te vertegenwoordigen.’ Bovendien: de natuurproblematiek is zo groot en veelzijdig dat een overleg als dit ongeschikt is om dat op te lossen. Wil je alle relevante perspectieven meenemen, dan zitten er simpelweg te veel partijen aan tafel.

LandschappenNL wilde dus graag meepraten over duurzame landbouw, maar níet namens alle natuurorganisaties. De voorzitter van het overleg ging daar volgens Bartelink mee akkoord. Andere natuurorganisaties zagen helemaal geen kans op een goede uitkomst, en bleven thuis. En dus zaten er bij het hoofdoverleg veel partijen die de belangen van de landbouw in het snotje hielden, maar was de natuur nauwelijks vertegenwoordigd.

Opmerkelijk, want over het feit dat de gezondheid van de natuur, het ecosysteem waarvan de samenleving afhankelijk is, op de eerste plek moet komen was iedereen het eens.

Een boer is geen boer

Wacht even, de meeste boeren zijn ook niet gek. Zij weten als geen ander dat ze afhankelijk zijn van de natuur. Dus waarom zouden ze daar, in hun eigen belang, geen rekening mee houden?

Onderdelen van de landbouwsector hebben in hun eentje niet de macht om het systeem als geheel te veranderen. Dat leidt tot het verdedigen van situaties waarvan partijen zelf ook wel weten dat het niet de ideale situatie is. De macht om het hele systeem te veranderen, heeft alleen de overheid. De verantwoordelijkheid voor dat hele systeem kan dus niet zomaar in de schoenen van de landbouwsector worden geschoven.

Waarom dat niet kan, wordt misschien wel het duidelijkst door de houding van de deelsector die van ecologische duurzaamheid haar handelsmerk heeft gemaakt: de biologische boeren.

Onderdelen van de landbouwsector hebben in hun eentje niet de macht om het systeem als geheel te veranderen

Douwe Monsma is voorzitter van branchevereniging Biohuis, en zat namens de biologische sector aan de hoofdtafel van het landbouwakkoord. Net als de overheid ziet hij – geen verrassing – meer biologische landbouw als een veelbelovend onderdeel van een duurzame toekomst. Toch was hij tijdens het overleg tegen grote subsidies voor het omschakelen naar biologische landbouw, en tegen algemene maatregelen waardoor gangbare landbouw meer op biologische landbouw zou gaan lijken.

Wat?!

De belangenstrijd van biologische boeren

Dat biologische boeren niet per definitie zitten te wachten op méér biologische boeren, is vanuit hun perspectief heel begrijpelijk. Meer biologische collega’s betekent meer concurrentie op een krappe markt. Biologische producten zijn bovendien relatief duur en daarom minder populair in de schappen. De inflatie helpt daar niet bij. 

Monsma: ‘Wij vinden daarom dat er eerst marktontwikkeling moet komen.’ Oftewel, dat mensen meer biologische producten gaan kopen. ‘Dan zullen boeren daarna vanzelf omschakelen.’ Als het beter verdient, is de keuze zo gemaakt.

Nu zijn er eenvoudige manieren om de afzet van biologische producten te vergroten. Bijvoorbeeld door supermarkten te verplichten dat een toenemend percentage van hun verkoop biologisch is – desnoods door het als gewoon product te verkopen.

Niet alleen de supermarkten zijn tegen zo’n verplichting. Oók Biohuis is niet enthousiast. ‘Dan verliezen wij onze onderscheidendheid’, legt Monsma uit.

Het verdienmodel van biologische landbouw is gebaseerd op het feit dat sommige mensen in de supermarkt meer geld willen – en kunnen – betalen voor duurzamer voedsel. Van dat geld gaat een klein deel naar de boer, en die kan het zich daardoor veroorloven om te werken op een manier die meer kost per product, maar wel beter is voor het ecosysteem. Komt die bereidheid van die beperkte groep consumenten in gevaar, dan staat de hele biologische sector op losse schroeven.

De overheid zou natuurlijk kunnen helpen om biologische producten structureel goedkoper te maken. Zo betaalt de overheid voor duurzaamheid, in plaats van de consument, en worden de kosten eerlijk verdeeld over de maatschappij. Maar ja, daar is de gangbare sector tegen: die willen juist subsidie om zélf duurzamer te kunnen gaan produceren.

Maar dat is voor bioboeren dan weer oneerlijk: zij financieren hun duurzaamheid grotendeels zelf. Als alle gangbare boeren ook zo duurzaam worden, dan verdwijnt de onderscheidendheid van biologische producten – de reden waarom boeren er nu meer voor krijgen. Zo wordt dus hun huidige verdienmodel om zeep geholpen, zonder dat duidelijk is wat daarvoor in de plaats komt.

De worsteling met het stimuleren van biologische landbouw, terwijl niemand er echt op tegen kan zijn, laat goed zien waarom dat polderen niet werkt. De enige optie die overbleef, waarmee alle partijen konden instemmen: dan maar blijven bij het huidige systeem, waarin ecologisch echt duurzame landbouw niet meer wordt dan de niche die het nu is.

Een plan waarmee je kan aankomen

Kortom: het is te makkelijk om de boerenorganisaties de schuld te geven van de mislukking van het landbouwakkoord. Alle boeren, ook de relatief duurzame, zitten gevangen in het huidige systeem. Dat besef is essentieel – niet alleen voor de biologische landbouw, maar voor de verdere verduurzaming van het hele landbouwsysteem.

Heeft minister Adema het landbouwakkoord dan simpelweg verkeerd georganiseerd?

Hank Bartelink van LandschappenNL is de eerste om te erkennen dat de minister van Landbouw wel in een heel lastig parket zat, gezien de politieke realiteit. Het had vast beter gekund, maar er was simpelweg geen tijd voor de minister om eerst eens rustig met een grote groep experts de toekomst van de landbouw te ontwerpen, om daarna pas met concrete doelen naar de industrie te stappen en het vertrouwen in de overheid te herstellen.

Dit is de grote uitdaging voor het volgende kabinet: de tijd vinden om een coherente visie op de landbouw van de toekomst te formuleren. Met concrete en heldere doelen, zodat de landbouwindustrie weet welke kant de neuzen op moeten.

Dan is het daarna tijd om te polderen.