‘Maatwerk’ is bij de overheid het toverwoord geworden. Maar het resultaat is willekeur

Als we iets nodig hebben van de overheid – een uitkering of een nieuw paspoort – of als de overheid iets vraagt van ons, bijvoorbeeld een belastingaangifte, hoe willen we dan behandeld worden? Willen we dat ambtenaren de letter van de wet volgen of dat ze handelen in lijn met de bedoeling van de wet?

Mede als gevolg van de toeslagenaffaire is er brede consensus over dat de bedoeling van de wet voorop moet staan. De ‘menselijke maat’ wordt het ook wel genoemd. Het kabinet en de Tweede Kamer hebben dit streven breed omarmd. Zo moet voorkomen worden dat mensen onbedoeld in de knel raken door strikte toepassing van regels, bijvoorbeeld wanneer er een fout is gemaakt bij het verstrekken van uitkeringen of toeslagen.

Maar de Algemene Rekenkamer kwam in april met een waarschuwing: het hanteren van de menselijke maat leidt in de praktijk tot willekeur. De Rekenkamer onderzocht de uitvoering van de WIA, de inkomensregeling bij arbeidsongeschiktheid. Voor het onderzoek sprak de overheidswaakhond met tientallen medewerkers van het UWV, de instantie die de WIA uitvoert. De medewerkers geven aan dat ze de menselijke maat proberen te gebruiken, maar ook dat het vaak veel tijd kost om van ‘regels zijn regels’ af te wijken en dat die tijd er niet altijd is. Ook moeten ze allerlei ‘gevoelsmatige drempels over’, iets waar medewerkers verschillend mee omgaan.

Als gevolg hiervan krijgen sommige uitkeringsgerechtigden wel en anderen geen maatwerkoplossing. Willekeur dus. Het gevaar daarvan speelt niet alleen bij het UWV. Ook bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) maken ze zich zorgen. Medewerkers van de IND bespraken recent met staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Eric van der Burg (VVD) de problemen die ze ervaren in de uitvoering.

Hoe weet die ambtenaar of de collega’s in Den Bosch of Zwolle in een soortgelijk geval hetzelfde beslissen?

Een van hen vertelde: ‘De politiek zegt: “Neem een individuele beslissing, zorg voor maatwerk!” Maar hoe weet die ambtenaar of de collega’s in Den Bosch of Zwolle in een soortgelijk geval hetzelfde beslissen?’ De medewerkers pleiten voor duidelijkere politieke keuzes en meer tijd om samen het maatwerk vorm te geven, om zo willekeur te vermijden.

Hoe groot de willekeur bij de uitvoering van overheidsbeleid kan zijn, blijkt misschien wel het best uit een studie^* van enkele jaren geleden naar de uitvoering van de WW, de werkloosheidsuitkering. Die uitvoering is net als de uitvoering van de WIA in handen van het UWV. Econoom Timo Verlaat en zijn collega’s bekeken meer dan 50.000 gevallen uit de periode 2016-2017 waarin een WW’er niet aan de sollicitatieplicht had voldaan.

De sollicitatieplicht houdt in dat elke WW’er maandelijks ten minste vier sollicitatieactiviteiten laat zien en die activiteiten in een online portal van het UWV registreert. Voldoe je niet aan de verplichting en heb je daarvoor geen goede reden, dan krijg je als sanctie een korting op je uitkering. Maar de betrokken UWV-medewerker kan ook besluiten om het bij een waarschuwing te houden. Er is ruimte voor maatwerk dus.

De data laten zien dat UWV-medewerkers sterk verschillen in de mate waarin ze sancties opleggen. Deze verschillen ontstaan niet doordat UWV-medewerkers te maken hebben met heel verschillende groepen WW’ers. De toewijzing van WW’ers aan UWV-medewerkers is namelijk zo goed als willekeurig. Elke UWV-medewerker heeft dus te maken met een groep WW’ers van ongeveer dezelfde samenstelling.

Desalniettemin loopt het percentage WW’ers dat een sanctie opgelegd krijgt fors uiteen: van 13 procent onder de ‘mildste’ groep UWV-medewerkers tot 47 procent onder de ‘strengste’ groep. Kortom: de kans op een korting op je uitkering hangt sterk af van welke UWV-medewerker naar jouw dossier kijkt. Willekeur dus.

Maatwerk vergt betere wetgeving

Willekeur is oneerlijk en brengt onzekerheid met zich mee voor de burger. Hoe kunnen we het tegengaan?

Niemand wil terug naar de starre toepassing van ‘regels zijn regels’ en al het menselijk leed dat daaruit is voortgekomen – zie de toeslagenaffaire. Maar het gebruik van de menselijke maat vereist wel dat we uitvoerders meer tijd geven om daar zorgvuldig invulling aan te geven. Tijdgebrek veroorzaakt willekeur, zo stellen zowel de UWV’ers als de IND’ers in bovengenoemde groepsgesprekken – en het zit er dik in dat hetzelfde geldt bij andere overheidsdiensten zoals de Belastingdienst en gemeenten.

Naast extra tijd voor de uitvoerders is er betere wetgeving nodig. In de woorden van de Algemene Rekenkamer: ‘Als er veel gebruik moet worden gemaakt van maatwerk zou dit een signaal moeten zijn om wetgeving te verbeteren.’^* Maatwerk moet er alleen zijn voor uitzonderlijke gevallen.

Complexiteit werkt fouten in de hand, die vervolgens met maatwerk hersteld moeten worden

Een veelgenoemd probleem is de complexiteit van wet- en regelgeving. Complexiteit werkt fouten in de hand, die vervolgens met maatwerk hersteld moeten worden, waarbij willekeur op de loer ligt.

De wetgeving is soms zo ingewikkeld dat niet alleen burgers, maar ook overheidsmedewerkers er niet meer uitkomen. Het rapport van de Rekenkamer over de uitvoering van de WIA geeft daar een paar sprekende voorbeelden van.

Zo ontdekte de Rekenkamer dat sommige UWV-medewerkers niet weten of en hoe inkomsten uit het persoonsgebonden budget (pgb) uitkeringen beïnvloeden.^*  Uitkeringsgerechtigden moeten pgb-inkomsten zelf doorgeven aan het UWV. Maar uitkeringsgerechtigden zijn hiervan niet altijd op de hoogte. Gevolg is dat ze een tijdlang een te hoge uitkering of toeslag ontvangen, die later mogelijk weer terugbetaald moet worden. Bij dat terugbetalen kan vervolgens weer wel of geen maatwerk toegepast worden.

Dat dit probleem niet om uitzonderlijke gevallen gaat, blijkt uit een steekproef van het UWV: bij bijna een kwart van de uitkeringsgerechtigden leidt het onjuist doorgeven van pgb-inkomsten tot terugvorderingen.^*

Niet negeren, niet wegstoppen

Ook de medewerkers van de IND worstelen met de almaar toenemende complexiteit van de wet- en regelgeving. ‘Dat redden we bijna niet meer’, vertelde een van de IND’ers aan de staatssecretaris.^* De medewerker trok de vergelijking met een kerstboom die steeds voller wordt en hij ziet voorlopig geen einde aan dat proces.

Een zekere mate van willekeur is onvermijdelijk bij maatwerk. Belangrijk is dat we het niet negeren of wegstoppen, maar juist blootleggen – door te luisteren naar de problemen die uitvoerders ervaren en het analyseren van data, zoals in het onderzoek naar de uitvoering van de WW. Het begint bij signaleren, maar daarna ligt de bal echt bij de politiek om te zorgen voor meer tijd voor uitvoerders en minder complexiteit en onduidelijkheid van wetgeving.