Als de EU íéts kan, dan is het de landbouw hervormen

Waarom is het de vorige regeringen niet gelukt om de Nederlandse landbouwproblemen op te lossen – zelfs niet met 24,3 miljard euro?^*

Niet omdat de overheid geen keuzes durft te maken. Drie opeenvolgende landbouwministers kozen er keer op keer voor om de natuurlijke rijkdom die we eens hadden níét te herstellen. Ze kiezen voor het behoud van de landbouwsector in zijn huidige vorm.

Wat je ook vindt van die keuze, het mág niet eens.

Van wie niet? De regering bepaalt toch zeker zelf wel wat wel of niet mag in Nederland?

Nope. Dat bepaalt de Europese Unie.

Sommige politici vinden de EU dan ook vooral een club van irritante bemoeiallen. Terwijl: de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal werd in 1951 opgericht met juist eenheid als voornaamste doel. Geen pragmatische samenwerking in het belang van individuele lidstaten, maar een innige band die ieders ‘eigenbelang’ zou verleggen naar ons gezamenlijke Europese belang.

Deze eenheid moest in de eerste plaats oorlog binnen de EU voorkomen. Bij de start van de samenwerking in 1951 was die dan ook gericht op gezamenlijk beleid rond kolen en staal: die heb je nodig om wapens te maken. In 1957 kwam daar – op initiatief van Nederland – een andere sector bij: landbouw.

Op het gebied van kolen en staal is de EU nooit een eenheid geworden. Maar juist de landbouw wordt tegenwoordig bestuurd zoals de oprichters van de EU het hadden bedoeld. Met het Gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Onze regering kan hoog en laag springen, maar als de Europese meerderheid wil dat de landbouw in transitie gaat, dan gaat de landbouw in transitie. De hoop voor een Nederlandse toekomst met rijke natuur én gezonde, duurzame landbouw ligt dus in Europa.

De prijs van eensgezindheid

Bijna alle subsidies die boeren in EU-lidstaten ontvangen (gemiddeld een kwart van hun inkomen) worden betaald door het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. Subsidies aan landbouwbedrijven beslaan tegenwoordig een derde van het complete EU-budget. Daarbovenop: de EU faciliteert de aanvoer van landbouwgrondstoffen van buiten de EU, stimuleert de interne markt voor landbouwproducten én beschermt die tegen goedkopere producten van elders. De EU maakt de landbouw (zoals die nu is) dus mogelijk, maar bepaalt eveneens de strenge kaders waarbinnen de lidstaten hun eigen landbouwbeleid moeten vormgeven.

Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid werd een groot succes – tenminste, voor wie dat meet aan de hand van arbeidsefficiënte voedselproductie en wat destijds de ‘verheffing van de boerenstand’ heette. In Nederland al helemaal: een gemiddeld melkveebedrijf had in 1950 nog twee knechten nodig om tien koeien te kunnen houden, en de welvaart op het platteland was veel lager dan in de stad. Inmiddels zijn honderd koeien niet meer dan normaal – zónder knechten – en is de ‘boerenstand’ opgestuwd in de vaart der volkeren.

Maar vanuit ecologisch perspectief is het een ramp gebleken. Al sinds de jaren zeventig is ook Brussel zich daarvan bewust. Maar in een niet-aflatende poging om de kool en de geit te sparen – door in te zetten op zowel maximale productie als natuurbehoud – heeft de EU niet kunnen voorkomen dat kool en geit beide het haasje zijn. De vooruitzichten van zowel onze ecosystemen als die van de gemiddelde boer blijven bar en boos.

De klimaat- en natuurdoelen worden keer op keer niet gehaald, en de druk vanuit de EU op de lidstaten neemt toe. Sterker nog: de Europese Commissie besloot de afgelopen jaren dat de gezamenlijke oppervlakte van beschermde natuurgebieden zelfs nog verder omhoog moet,^* en de uitstoot door de landbouw sneller omlaag. Dat acht ze noodzakelijk om klimaatverandering op tijd te kunnen remmen en onze ecosystemen te herstellen.

De EU slaat melkveehouders met de ene hand, en voert ze met de andere

Door de teugels aan te trekken, neemt de druk op landbouwbedrijven toe. In bijna alle lidstaten gingen boeren de straat op:^* de huidige milieuregels vanuit de EU maken het steeds meer bedrijven onmogelijk om te overleven. Het huidige bedrijfsmodel van de meeste boeren, dat is gebaseerd op een maximale productie van goedkope dierlijke producten, is niet langer houdbaar.

Sommige boeren overleven door hun bedrijfsmodel radicaal om te gooien naar minder productie. Maar de meerderheid lukt dat niet zonder flinke financiële steun. Meer steun, en andere steun dan ze nu al krijgen van de EU en nationale overheden.

Wat nu? Gaat de EU haar landbouwbegroting omgooien om een duurzame transitie te financieren? Laat de EU boeren straks weer hun oude gang gaan, ten koste van het ecosysteem? Of wordt het geen van beide, en vallen de boeren en de natuur tussen wal en schip?

Zegeviert het enige écht gezamenlijke project van de EU, of is het failliet?

Landbouw: de raison d'être van de EU

Dat boeren nu klem zitten tussen wal en schip, wordt nergens zo duidelijk als in de melkveehouderij, die met haar uitgestrekte graslanden het Nederlandse landschap bepaalt. Door de regels die door de EU zijn bepaald, is de enorme hoeveelheid koeien in Nederland op den duur onhoudbaar. Maar het huidige financiële model dwingt boeren juist om steeds meer dieren te nemen. En dat model wordt mede overeind gehouden door diezelfde EU – subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid vormen maar liefst een derde van het inkomen van melkveehouders.

De EU slaat melkveehouders met de ene hand, en voert ze met de andere. Waarom, in godsnaam?

Om dat te begrijpen, moeten we opnieuw terug in de tijd. Naar de jaren zestig, toen het Gemeenschappelijk landbouwbeleid uit de grond werd gestampt. De Europese voedselvoorziening bestond toen nog vrijwel helemaal uit handwerk. Onder bezielende leiding van de eerste Europese landbouwcommissaris, de Groninger Sicco Mansholt, werden paard en zeis verruild voor diesel en tractor. Een complete landbouwtransitie vond plaats in twintig jaar tijd.

Het gereedschap waarmee Mansholt en collega’s de transitie vormgaven: heffingen en subsidies. De import en het gebruik van grondstoffen, landbouwmachines en fossiele brandstoffen werden gestimuleerd met lage heffingstarieven. Tegelijkertijd werd de interne voedselmarkt beschermd door hoge heffingen op landbouwproducten van buiten de EU.

En, misschien wel het belangrijkst: alle boeren mochten een gegarandeerde minimumprijs rekenen per product. Zo nodig paste Europa bij. Zo hadden boeren met een hoge productie gegarandeerd een goed inkomen, en de consument goedkope boodschappen. Een mega-investering – grofweg de helft van het totale EU-budget.^* Deze operatie was dus nog groter dan de huidige klimaattransitie, waarvoor de EU ‘slechts’ een derde van haar budget wil gebruiken.^*

Veel boeren gingen zich volledig toeleggen op dierlijke productie, simpelweg omdat die het meest opleverde. Tegen de jaren tachtig werd er zo veel dierlijk voedsel geproduceerd dat de gemiddelde EU-inwoner iedere dag vlees kon eten – een luxe die altijd voorbehouden was geweest aan de gegoede klasse. Enorme overschotten aan boter, melk en minder gewilde lichaamsdelen van het vee werden op de wereldmarkt verkocht voor een spotprijsje.^*

Zo maakte de EU van de landbouw, en dan met name de veeteelt, de hoofdoorzaak van de biodiversiteitscrisis in Europa. De productie explodeerde, maar de wilde planten en dieren verdwenen van het land. Maar ja, het behoud daarvan was dan ook nooit het streven geweest.

De kool en de geit

In de beginjaren van de naoorlogse landbouwtransitie keken de lidstaten simpelweg de andere kant uit, maar begin jaren zeventig kon de Europese landbouwcommissie er niet meer omheen – mede door het succes van het boek Silent Spring van Rachel Carson, en daarna het rapport van de Club van Rome. Ze hadden het zwart-op-wit: wilde vogels, vissen en planten stierven in rap tempo uit. Ook buiten de akkers en weilanden, vanwege weglekkende meststoffen, zure regen en landbouwgiffen als DDT, die zich door de hele voedselketen verspreidden.

Gelukkig kwamen de EU-lidstaten destijds tot het inzicht dat dit probleem alleen op Europese schaal kon worden opgelost. In 1979 was de eerste Europese natuurwet een feit: de Vogelrichtlijn. Pas in 1992 volgde een tweede wet, de Habitatrichtlijn, waarmee niet alleen kwetsbare soorten zelf worden beschermd, maar ook hun leefomgeving. Want ja, zonder eten of broedplaatsen gaan beschermde dieren alsnog dood.

Dat het zo lang duurde voordat die tweede richtlijn er kwam, was niet zo vreemd. De gemoderniseerde landbouw is niet alleen ontzettend slecht voor de natuur, maar juist vanwege het enorme budget van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid waren de economische belangen van de landbouwindustrie ook gigantisch geworden. De natuur mocht dus wel worden beschermd, maar de landbouwsector mocht daarbij niet in het gedrang komen.

Uiteindelijk werd de Habitatrichtlijn een compromis. Om uitsterven te voorkomen, zouden de resterende wilde planten en dieren beschermd worden in omheinde reservaten – de Natura 2000-gebieden. Buiten die omheiningen kon Europa’s favoriete sector zo veel mogelijk zijn gang blijven gaan.

De achteruitgang van onze ecosystemen zet door

De tijd heeft uitgewezen dat deze tactiek niet voldoet. De Vogel- en Habitatrichtlijnen hebben de keiharde achteruitgang van met name de West-Europese natuur zeker afgeremd, maar zolang productie boven alles gaat, zet de trend door.

Nog steeds verdwijnen meer wilde plant- en diersoorten door toedoen van de landbouwsector. Sommige razendsnel: de afgelopen tien jaar kelderde het aantal graslandvlinders ineens heel hard in de EU.^* De gestaag doorgaande daling van het aantal boerenlandvogels, zoals de grutto in Nederland, is slechts het meest zicht- en hoorbare verlies.

En die achteruitgang is niet enkel een bedreiging voor die dieren en planten; hun teloorgang heeft effect op onze welvaart. Ook die van de boer: de bijen en zweefvliegen die onze gewassen bestuiven, verdwijnen sneller dan ooit. De grond in veengebieden klinkt almaar verder in, omdat de industriële veeteelt enkel mogelijk is als het land wordt drooggepompt tot tientallen centimeters onder het maaiveld.

Ook komen nog steeds te veel meststoffen en bestrijdingsmiddelen in natuurgebieden en in het water terecht – met Nederland als stoutste jongetje van de EU-klas. Doordat veel bodemleven uit landbouwgrond verdwijnt, houdt de grond nog maar een minimum aan CO2 en water vast. De uitstoot maakt de kans op zowel droge als natte periodes groter, en de slechte grond verlaagt onze weerbaarheid daartegen.

Elke euro die we investeren in de natuur komt in 8- tot 38-voud terug

In heel de EU bevindt maar 24 procent van de Natura 2000-gebieden zich in goede staat van instandhouding. In Nederland slechts 12 procent.^* De lidstaten hebben met elkaar afgesproken dat we in 2030 al op 30 procent moeten zitten.^* No way.

Ook de afgesproken doelen voor de waterkwaliteit in 2027 worden vrijwel zeker niet gehaald. Op dat lidstatenlijstje staat Nederland keihard laatste: we hebben de slechtste waterkwaliteit van heel Europa.^* Dat komt doordat we met zo veel mensen zijn en ons riool relatief veel vervuiling geeft, maar vooral door meststoffen uit de landbouw.

Een omslag in het denken van de EU

Kortom: de landbouw moet anders, en dat is noodzakelijker dan ooit. De Europese Commissie weet dat, en dat merken we zeker ook in Nederland. Het toegestane mestgebruik is fors teruggeschroefd, en we krijgen ook geen concessies meer om de juridische gevolgen van de stikstofcrisis te verzachten.

En als het aan de huidige Europese Commissie ligt, is dit pas het begin. Want in het kielzog van de energietransitie klonk het afgelopen decennium de roep om een duurzame landbouwtransitie in Europa. Juist binnen de Europese Commissie, die minder last heeft van het boerenpopulisme dan nationale regeringen, vond een omslag in het denken plaats.

Tot voor kort werd de voedselproductie beschouwd als het fundament onder de samenleving, ook in de EU. Maar de laatste jaren benadrukt de Commissie dat juist de natuur aan de basis ligt van onze samenleving. Zonder goed functionerende ecosystemen ook geen goede waterhuishouding, geen bestuivers, geen CO2-opname. Zonder deze natuur is de landbouw ten dode opgeschreven.

No nature, no food.

De EU becijfert daarbij dat niet alleen de landbouw, maar wel de helft van onze totale economie direct afhankelijk is van een gezond ecosysteem. Daarom komt elke euro die we investeren in de natuur in 8- tot 38-voud terug, volgens een groot onderzoek in opdracht van de EU.^* Simpelweg omdat de kosten van natuurherstel dan dalen, maar ook die van voedselproductie, van schade door droogte en overstromingen, en van klimaatverandering in het algemeen.

De Green Deal: strengere regels

Deze fundamentele verandering van perspectief komt ook tot uiting in de Green Deal. Samen met de energietransitie vormt de herziening van ons voedsel- en natuurbeleid het hart van dit groene pakket aan plannen.

Meer dan tien jaar lang werd er – van 2019 tot 2023 onder leiding van onze eigenste steunbeer Frans Timmermans – getimmerd aan een nieuwe, veelkoppige natuurherstelwet. Het idee daarvan was dat het karakter van de natuurwet meer bindend wordt – anders dan de richtlijnen die nu gelden, waar landen toch nog onderuit konden komen. Bovendien beschermt zo’n wet kwetsbare natuur niet alleen binnen Natura 2000-gebieden, maar ook daarbuiten. Jawel: ook de landbouw moet eraan geloven.

Naast de natuurherstelwet bevat de Green Deal ook een uitgebreid pakket maatregelen voor de hele keten van voedselproductie tot consumptie: de Farm-to-Fork-strategie.

Daarmee zou de hoeveelheid gebruikte bestrijdingsmiddelen en meststoffen die weglekt naar de omgeving worden gehalveerd. Bovendien zouden boeren in 2040 30 procent minder broeikasgassen moeten uitstoten dan in 2015.^* Deze doelen zouden onder andere behaald worden door een forse uitbreiding van de biologische landbouw – minstens een kwart van alle landbouwgrond in 2030.

The battle of the giants

Jup, die maatregelen staan beschreven in de onvoltooid verleden toekomende tijd. Ze zijn van tafel.

De natuurherstelwet is gestrand. Na eerst flink te zijn afgezwakt – mede door amendementen van de Nederlandse Europarlementariër Jan Huitema (VVD) – is de wet uiteindelijk over de laatste horde gestruikeld. Dat was een stemming in de Raad van Ministers, en die is nu uitgesteld omdat de benodigde meerderheid voor de wet überhaupt niet gehaald kan worden.^* Dit omdat Nederland plotseling tegen de wet stemde, dankzij een motie van BBB en NSC.

In Nederland gaat een derde van de subsidies naar boeren die minstens twee keer modaal verdienen

De Farm-to-Fork-strategie is niet helemaal van tafel, maar wel uitgehold tot op het betekenisloze af. Na recente boerenprotesten heeft Commissievoorzitter Ursula von der Leyen simpelweg een streep gezet door de plannen voor een bestrijdingsmiddelenwet en de nieuwe klimaatdoelen. De verplichting tot 25 procent biologische landbouw werd in onderhandelingen met het Europees Parlement al eerder afgezwakt tot een streven.^* Niks bindend.

Maar het belangrijkste struikelpunt is misschien wel de financiering. Die is nog steeds primair gericht op productie. Het Europees Parlement verdomt het om het enorme budget van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid expliciet in te zetten voor de Green Deal. En zoals Mansholt in de jaren vijftig al wist: de landbouw veranderen, dat doe je met geld.

Ouderwets met geld strooien

De gereedschapskist van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is wel aangepast sinds de tijd van Sicco Mansholt. Tegenwoordig wordt het gros van de landbouwsubsidies per hectare land verdeeld over de boeren, en niet meer als minimumprijs per product. Een kleiner deel van het Europese landbouwbudget is aan de kant gezet voor ‘groene’ maatregelen. Landen kúnnen dit deel inzetten om een omslag naar duurzame bedrijfsmodellen mogelijk te maken, maar dat is vrijwillig.

In de praktijk – en opnieuw met Nederland voorop – besteden lidstaten dit geoormerkte geld aan groene randjes náást de huidige intensieve praktijken. Het is geen serieuze poging om het gehele ecosysteem te herstellen, maar juist een poging om de huidige intensieve landbouwsector te kunnen behouden.

In 2019 kwam 84 procent van de subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid terecht bij de 24 procent grootste landbouwbedrijven en landeigenaren. Die zijn niet de duurzaamste, maar ze produceren wel het meest. In Nederland gaat een derde van de subsidies naar boeren die minstens twee keer modaal verdienen.^* Bovendien: 82 procent komt direct of indirect ten goede aan de bedrijfstak die het meest vervuilt: de veehouderij.

Al met al blijft het Gemeenschappelijk landbouwbeleid een gigantische berg geld verdelen onder boeren, om zo de Europese productie te stimuleren. De miljarden van het Europese landbouwbeleid helpen boeren niet om duurzamer te worden – ze houden verandering juist tegen.

Uit de tang: het kan

De Green Deal bevatte strenge wetgeving voor de landbouw, die een forse verduurzaming zou hebben afgedwongen als daar niet op het laatste moment een stokje voor was gestoken. Maar dat betekent zeker niet dat de hele transitie nu definitief van tafel is.

De voorstanders van een duurzame transitie zijn met velen – ook boeren. En niet alleen links, ook progressief rechts heeft laten zien van goede wil te zijn, anders was de Green Deal nooit zover gekomen.

Nu is het tijd dat progressief Europa een nieuwe aanval voorbereidt, die de landbouwtransitie over de rand duwt. Met regelgeving natuurlijk, maar we weten nu dat dit niet genoeg is. De sleutel die de landbouwtransitie werkelijkheid kan maken: de begroting.

Het is tijd dat de Europese Unie nu, net als onder leiding van Sicco Mansholt in de jaren zestig, de landbouwtransitie doorzet. Niet alleen met regels, maar ook met geld. Heffingen en subsidies, net als toen. Nu niet om de productie op te stuwen, maar om de productie in lijn te brengen met het ecosysteem. Zo helpen we de landbouw écht uit de tang.

Als de EU boeren écht steunt in een omslag naar een duurzame omgang met de natuur waarop zij bouwen, dan zal dat voor hen zijn als licht aan het eind van de tunnel. En dat is niet alleen goed voor boeren, maar voor de hele Europese bevolking. Wat wij nodig hebben, is een Europees landbouwtransitiefonds.

Het wordt een megaklus, maar de geschiedenis van de Europese landbouw laat zien dat het kan. Als we maar doordrongen zijn van het feit dat een duurzaam voedselsysteem de basis is van ons gezamenlijke eigenbelang.