Zo kan de Nederlandse regering de natuurwetten in de Europese Unie afzwakken

De BoerBurgerBeweging werd groot door één probleem aan te kaarten: de regering dreigt boeren te vermorzelen met haar stikstofwaanzin en andere overdreven milieuwetgeving.

En toen mocht BBB dat probleem als regeringspartij zelf gaan oplossen. En wat deed de BBB-minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur?

Uitstellen.

De minister belooft inmiddels al een jaar dat ze over een x-aantal maanden met een concreet plan komt. En als de tijd daar is, zet ze de teller telkens weer op nul.

In januari liet de minister weten dat het april wordt. We zullen zien.

Oké, er zijn een paar stikstofmaatregelen die BBB wél al ingesteld heeft, maar die slaan nog geen deuk in een pakje boter. Milieuorganisaties draaien via succesvolle rechtszaken de duimschroeven aan, en boeren tasten meer dan ooit in het duister. Het enige antwoord dat Wiersma voor hen heeft: toch maar weer proberen om de uitstoot te legaliseren. Uitstel.

Met uitstel lost Wiersma niks op. Niet voor de natuur, niet voor de maatschappij, en zelfs niet voor de veehouderij.

Wie er zo naar kijkt, rest maar één conclusie: wat een naïviteit van BBB, wat een onkunde. Maar wie er zo naar kijkt, is misschien zelf wel wat naïef.

De politieke topprestatie van de landbouwminister

De regering vertegenwoordigt het volk – zij dient het maatschappelijk belang. BBB neemt een klein deel van dat belang voor zijn rekening: het zakelijke belang van de vee-industrie. Dus niet ‘de boeren’ of ‘het platteland’, maar het verdienmodel van een specifieke groep boeren en de multinationale industrie daaromheen: van krachtvoerimporteurs, machineproducenten en kunstmestfabrieken tot zuivelbedrijven, slachterijen en banken.

De vee-industrie wil wat elke industrie wil: groeien. Milieuwetgeving maakt die groei praktisch onmogelijk. De huidige stikstofdoelen vragen zelfs om een forse krimp van de vee-industrie, en wel per direct. Daar weigert de vee-industrie aan mee te werken; minister Wiersma staat dat expliciet toe.

Daarmee overtreedt de minister op flagrante wijze de regels uit de Europese Habitatrichtlijn. Dat weten milieuorganisaties maar al te goed. Greenpeace wees de overheid onlangs nog eens op de wet die de overheid verplicht zich aan haar eigen stikstofdoel te houden: over vijf jaar móét het probleem zijn opgelost in de helft van de overbelaste natuurgebieden.^*

Mobilisation for the Environment dwong de regering er middels rechtszaken bovendien toe coulante regelingen met stikstof uitstotende bedrijven met terugwerkende kracht onwettig te verklaren. Daardoor zit naar schatting de hélft van de veehouders zonder de nodige vergunning.^* Net als vliegvelden, energiecentrales en bouwprojecten.

BBB voelt de hete adem in de nek van de Europese Commissie, de rechter, de hele Nederlandse politiek behalve de vrienden van de PVV, én van al die andere sectoren die nu de dupe zijn van de onwettige weigering de vee-industrie te laten krimpen.

Toch houdt BBB voet bij stuk. Mede dankzij het uitstel van de minister maakten BBB’s favoriete multinationals het afgelopen jaar weer miljoenenwinsten.

Dit is geen onkunde, geen naïviteit. Dit is een politieke prestatie van formaat.

De Europese Unie draait rechtsom

Hoe nu verder? Voorlopig lijkt het erop dat de landbouwminister de benodigde krimp van de vee-industrie blijft uitstellen tot het kabinet erbij neervalt. Ondertussen mikt ze hoger: op de Europese Unie. Wie weet kan BBB er daar voor zorgen dat die vermaledijde, vervloekte, verziekende Habitatrichtlijn wordt verzwakt.

Ook hierbij is het verleidelijk om te denken: onkunde. Kijk die populistische stumpers bedelen in Brussel, zonder ook maar een poot om op te staan. De Europese Unie was de afgelopen jaren immers al onvermurwbaar, en de regering geeft de EU met dat uitstelgedrag geen enkele aanleiding voor coulance.

Maar opnieuw is dat een onderschatting van de veeteeltpolitiek. Want aan het stikstofprobleem mag de afgelopen jaren dan weinig veranderd zijn, de Europese Unie verandert wél.

De afgelopen decennia viel er niet te tornen aan de Habitatrichtlijn, vertelt Jeroen Candel, universitair hoofddocent en bestuurskundige bij Wageningen University & Research, gespecialiseerd in Europees landbouw- en milieubeleid. Sterker nog: de EU legde steeds meer nadruk op het (economische) belang van gezonde ecosystemen.

Europa had grote ambities op het gebied van natuurbescherming, en de Habitatrichtlijn was daarvan de hoeksteen. Er zouden zelfs nieuwe, nog ambitieuzere doelen bovenop komen in de vorm van de natuurherstelwet. En ook voor de landbouw zaten er grote veranderingen aan te komen: de ‘Farm to Fork’-strategie,^* onderdeel van de Green Deal, erkende het feit dat landbouw geen lineaire industrie is van grondstof tot product, maar een inherent onderdeel van de ecologische kringloop van voedingsstoffen.

Ja, dat staat geschreven in de verleden tijd. Uit angst voor de winst van radicaal-rechts gooide de rechts-conservatieve commissievoorzitter Ursula von der Leyen in de aanloop naar de Europese verkiezingen alle harde doelen voor de landbouw uit het raam. De natuurherstelwet en de ‘Farm to Fork’-strategie werden tandeloos.

Na de verkiezingen bleef Von der Leyens Europese Volkspartij (EVP) de grootste, maar de groei van radicaal-rechts was niet verhinderd. Het gevolg: een draai in de milieupolitiek van de Europese Commissie.

‘Nu opperen conservatieve partijen, met name ook de EVP, de Habitatrichtlijn af te zwakken’, zegt Candel. Dat doen ze onder het mom van voedselzekerheid, internationale concurrentie en het verminderen van administratieve lasten. Maar in de praktijk betekent het: weg met lastige milieuregels – geheel in lijn met de wens van BBB.

Het is tijd om de Europese strategie van BBB – en dus van ons ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur – wel degelijk serieus te nemen.

Hoe kan de Europese Unie haar eigen Habitatrichtlijn de komende tijd afzwakken? Ik legde die vraag voor aan drie juridisch en bestuurlijk experts. Er zijn grofweg drie scenario’s denkbaar, zegt Gijs Jan Brandsma, bestuurskundige aan de Radboud Universiteit en gespecialiseerd in politiek en bestuur van de Europese Unie.

Scenario 1: De Europese Unie stopt met de handhaving van de Habitatrichtlijn

Het eerste scenario is meteen ook het meest discutabel: de Europese Commissie kiest ervoor om de Habitatrichtlijn niet aan te passen, maar stopt met handhaven. Een gedoogbeleid dat in feite niet veel verschilt van hoe het tot nu toe gaat.

Al sinds de jaren tachtig zit de Europese Commissie Nederland achter de broek om het mestprobleem aan te pakken. Onze veedichtheid is dan ook de hoogste van heel Europa,^* zelfs ter wereld. Dus luidt de boodschap al decennialang: de mestproductie – en daarmee de stikstofvervuiling via lucht en water – moet omlaag. Nederland maakte daar in de jaren negentig werk van, maar het doel werd niet bereikt. Sinds 2010 is de stikstofuitstoot in Nederland nauwelijks meer gedaald.^*

Al die jaren bleven de boze brieven uit Europa maar komen, maar consequenties bleven uit. Geen boetes, geen harde sancties.

Zo gaat dat, bij een Europese richtlijn. De EU stelt het doel vast, maar lidstaten mogen zelf de route daarnaartoe uitstippelen en zijn ook de eerstverantwoordelijke voor de naleving daarvan. De Europese Commissie heeft er bewust voor gekozen die verantwoordelijkheid voor milieuwetgeving bij de lidstaten te leggen, zegt Edwin Alblas, milieujurist bij Wageningen University & Research. Ze heeft het makkelijker gemaakt voor burgers om in eigen land naar de rechter te stappen, om zichzelf werk uit handen te nemen.

Dat is dan ook precies wat er in Nederland is gebeurd: het stikstofprobleem werd in Den Haag een ‘stikstofcrisis’ omdat Mobilisation for the Environment, een stichting van Nederlandse burgers, de overheid voor de rechter sleepte. Die zaak deed de Raad van State in 2019 besluiten dat Nederland beter zijn best moet doen om zich aan de Habitatrichtlijn te houden.

Maar er kleeft dus ook een nadeel aan het gedoogscenario: aan de formele juridische situatie verandert er weinig. Het is immers de Nederlandse Raad van State die beslist over de naleving van de Habitatrichtlijn, en het is maar de vraag of die zich iets aantrekt van dat gedoogbeleid.

Ook is het maar de vraag of zo’n gedoogbeleid op steun kan rekenen van een meerderheid in het Europees Parlement. Voor andere lidstaten, met name onze buurlanden, zou het namelijk een zegen zijn als Nederland eindelijk eens fors minder koeien ging houden. Deze landen worden nu overspoeld met goedkope melk uit Nederland – slecht voor de melkveehouderij aldaar.^*

Het voordeel van dit scenario: dat hoeft ook niet. De Europese Commissie kan er simpelweg voor kiezen niet te handhaven. Ze hoeft dat besluit niet door het Parlement en de Raad van Ministers te loodsen. Het enige wat ze hoeft te doen, is niet besluiten om te handhaven. Niks dus, eigenlijk.

Scenario 2: De wetgeving wordt aangepast

Het tweede scenario is dat de Europese Commissie daadwerkelijk de Habitatrichtlijn afzwakt. ‘Dat is de elegante manier’, zegt Brandsma, al zou het voor de Europese natuur slecht nieuws zijn. Immers, de Europese Unie is er om de Europese wet vorm te geven. Dat kan door wetgeving te versterken, maar ook door die te verzwakken.

Zo zou de EU het voor lidstaten makkelijker kunnen maken om het natuurdoel in een Natura 2000-gebied in hun land aan te passen. Als je het idee dat we zeldzame natuur moeten beschermen tegen de intensieve landbouw gewoon loslaat, ben je snel klaar.

Als het natuurdoel van onze Natura 2000-gebieden wordt dat er enkel wilgen, riet en flink wat bramen groeien, met hier en daar een ekster, dan hebben we de natuur op papier plotsklaps al voldoende hersteld.

Het nadeel van dit scenario – en dan bezien vanuit een regering die weinig geeft om natuurlijke rijkdom en wel heel veel om veeteelt – is dat de Europese Commissie voor een aanpassing van een bestaande wet dezelfde zware procedure moet doorlopen als voor het opstellen van een nieuwe wet. En dat proces duurt jaren. Zeker als er geen brede consensus is, zal dat niet voor de volgende verkiezingen geregeld zijn.

Vergeet niet: ook voor conservatieve partijen hebben beschermde natuurgebieden heel veel voordelen. Ze dragen bij aan het welzijn van de bevolking en de nationale trots, en trekken toeristen. Ook nemen ze de overheid veel werk en kosten uit handen, door het tegengaan van droogte en overstromingen, hitte en plagen, vieze lucht en vervuild water.

Bovendien zijn die voordelen grensoverschrijdend: wij hebben er in Nederland ontegenzeggelijk veel baat bij als Frankrijk en Duitsland goed voor hun natuur zorgen. En vice versa.

Scenario 3: De EU past de bijlagen van de richtlijn aan

Dan is er nog een derde scenario, dat beproefd is op verschillende andere beleidsterreinen. De Europese Commissie kan voorstellen om de bijlagen van de Habitatrichtlijn aan te passen. Dat is wat technischer dan de andere routes, maar daardoor niet minder haalbaar.

De bijlagen klinken misschien onschuldig, maar ze zijn cruciaal. Daarin staat namelijk welke gebieden in de EU-lidstaten onder de Habitatrichtlijn vallen. Alle Natura 2000-gebieden op een rijtje, dus. En er staat ook in welke plant- en diersoorten een beschermde status hebben, en welke gebieden zijn aangewezen om specifieke soorten te beschermen.^*

Het Natura 2000-gebied ‘polder Westzaan’ bijvoorbeeld, een resterend veenweidegebiedje in de Zaanstreek. Dankzij de samenwerking tussen boeren en natuurbeheerders zie je daar nu nog wat ooit normaal was in Nederland. In de natste stukken van het zompige, terugverende veen kun je watervlugge, muisachtige beestjes met een stomp kopje tegenkomen die voor je laarzen uit ren-zwemmen.

Nederland is al duizenden jaren het thuis van een groep noordse woelmuizen, die genetisch behoorlijk afwijkt van andere Europese noordse woelmuizen. Deze ‘ondersoort’ komt enkel en alleen voor in kletsnatte, halfnatuurlijke Nederlandse weidegebieden. Alleen hier winnen deze woelmuizen de concurrentiestrijd van andere knaagdiertjes én kunnen ze ontsnappen aan roofdieren.

Maar ook de laatste laagveenweides in Nederland dreigen te verdwijnen, en het enige écht Nederlandse zoogdier gaat langzaam maar zeker richting uitsterven. Het samenspel tussen het veenmos, de weinig bekende vleesetende zonnedauw, de kleine modderkruiper en de meervleermuis, de iconische weidevogels grutto en kievit, verdwijnt definitief uit ons collectieve bewustzijn.

Dat komt door het droogpompen van polders, en door stikstofuitstoot die het veen laat dichtgroeien met torenhoog riet. Zo ook in de Zaanstreek. Twee enorme cacaofabrieken en tientallen melkveehouders in en om het gebied stoten te veel stikstof uit, die in de veenweides belandt. Zou die uitstoot fors dalen, dan kan de zeldzame laagveennatuur zich op termijn herstellen.  Inclusief woelmuis.

Welnu: schrapt de EU die ondersoort van de noordse woelmuis uit de bijlage van de Habitatrichtlijn, dan kunnen die fabrieken doorgaan en hoeven melkveehouders geen koeien in te leveren. Dan wordt de nu nog bijzondere polder Westzaan een saai en leeg grasland als alle andere. Tja, het is pas een probleem als je het een probleem vindt.

Het voordeel van dit scenario – vanuit het perspectief van BBB dus – is dat het aanpassen van bijlagen veel makkelijker te realiseren is dan een echte wetswijziging. Het moet alsnog door het Parlement en de Raad, maar de eisen zijn veel minder streng. En vergeleken met gedoogbeleid is dit scenario juridisch effectiever, omdat de Nederlandse Raad van State zijn oordeel na een verandering in de bijlagen zal moeten aanpassen.

Er zijn verschillende routes om soorten of gebieden uit de bijlage te halen, legt Gijs Jan Brandsma uit. De meest kansrijke is via de bepaling in de Habitatrichtlijn dat de bijlagen gewijzigd kunnen worden ‘op basis van voortschrijdend technisch en wetenschappelijk inzicht’. Wat voor soort inzichten hier nou precies onder vallen, wordt in de richtlijn niet gedefinieerd. Grijs gebied dus, waarin politieke speling zit.

Dat dit kan werken – en snel ook – zie je bij het politieke probleem ‘wolf’, vertelt Edwin Alblas. Ook de wolf is in de bijlagen opgenomen als doelsoort. Er was een politieke consensus dat lidstaten meer bevoegdheden moesten krijgen om wolven af te laten schieten die vee aanvallen. Om dat mogelijk te maken, is zijn status nu veranderd van ‘strikt beschermd’ in ‘beschermd’.^*

Deze wijziging, een voorstel van de Europese Commissie, werd tot verbazing van juristen binnen een paar maanden door het Parlement en de Raad geloodst. En dat zonder overtuigend wetenschappelijk bewijs voor de stelling dat de wolvenpopulatie nu groot en robuust genoeg is. Politici hebben simpelweg besloten dat er nu wel genoeg wolven zijn, en dat is dat.

Een pluspunt van dit scenario is dat alle lidstaten er hun voordeel mee kunnen doen. Op een speciale uitzondering voor Nederland zit niemand te wachten, maar elk land heeft zo zijn soorten of gebieden die de lokale industrie in de weg zitten.

Het stikstofprobleem geheel oplossen zal via deze weg niet gaan. Je zou het merendeel van de 162 Nederlandse Natura 2000-gebieden moeten opheffen of aanpassen, inclusief kroonjuwelen als de Veluwe. Maar hoe korter de lijst van Natura 2000-gebieden, hoe minder problemen er op papier nog zijn.

Waar de politiek van uitstel eindigt

Als Nederland en zijn Europese partners erin slagen de Europese Habitatrichtlijn te verzwakken, biedt dit even verlichting voor intensieve veehouderijen. Maar als de vee-industrie op volle kracht vooruit wil, is er veel meer nodig.

Neem de Zaanse veenweides. Het zou kunnen dat we in Nederland liever veel melk en chocola exporteren dan dat we het mooie Zaanse landschap en de noordse woelmuis redden. Maar als we de veennatuur daarom veranderen in gewoon grasland, heeft dat bijwerkingen.

De bodem daalt, want om het gras goed te laten groeien zullen de lokale melkveehouders meer water uit het veen pompen. Daardoor verslechtert de waterhuishouding en krijg je meer bodemdaling, waardoor de Zaanse huizen scheuren. En de uitstoot van broeikasgassen neemt enorm toe.

Anders gezegd: zonder knellende Habitatrichtlijn hebben we misschien een papieren probleem minder, maar krijgen we er echte problemen bij. En daarmee gaan ook andere Europese regels onhoudbare juridische situaties opleveren. Bijvoorbeeld de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water, en natuurlijk het klimaatbeleid.

Als ze deze koers blijven varen, hebben rechtse populisten steeds grover geschut nodig om steeds meer maatschappelijke problemen te negeren.

Want let wel: wie zoekt naar juridische manieren om Europese wetgeving te omzeilen, erkent tenminste nog het gezag van de Europese wetgeving. Dus om met een positieve noot te eindigen: het kan allemaal nog een stuk erger.