Zelfs de strengste asielminister ooit kan een paar overlastgevers niet aanpakken. Rara, hoe kan dat?

Er was vorige maand iets vreemds aan de hand in Den Haag. Minister Marjolein ‘ik-ben-het-strengste-asielbeleid-ooit’ Faber – werd door de oppositiepartijen in de Tweede Kamer beticht van een ‘te softe’ aanpak.^*   

Haar reactie: ‘Ik heb te dealen met het oordeel van de rechter.’^*

Het leek de omgekeerde wereld wel – de antimigratieminister van de PVV die opeens schermt met juridische bezwaren, en middenpartijen als CDA en D66 die haar daarop aanvallen. 

Het debat in de Kamer ging over de problemen in Ter Apel. In dat dorp in Zuidoost-Groningen moeten alle mensen die in Nederland asiel willen aanvragen zich melden. Hoe om te gaan met de groep mensen die overlast in en om het aanmeldcentrum veroorzaakt? 

‘De minister sprak daar eerder grote woorden over, maar de daden zijn klein’, zei CDA-fractievoorzitter Henri Bontenbal tegen Faber. ‘Overlastgevers mogen toch gewoon weer de straat op. Hoe kan dat? De minister zou die overlast toch hard aanpakken?’

Nu klinkt dit misschien als een makkelijk-scoren-kwestie. Niemand is natuurlijk tégen het aanpakken van overlast in en om asielzoekerscentra. Maar de reactie van Faber – die zich ternauwernood door het debat sleepte met ‘we onderzoeken mogelijkheden’, ‘wij doen er alles aan’ en ‘misschien een avondklok?’ – verraadt hoe moeilijk dat in de praktijk is. 

En hoewel er veel ruis is in het huidige asieldebat – noodwet, terugkeerborden, opt-outregeling: Fabers proefballonnetjes lijken eindeloos – is dit nu daadwerkelijk een belangrijke kwestie. Want dit debat legt een van de meest ingewikkelde en prangende problemen uit ons asielsysteem bloot: wat doen we met de kleine groep mensen die asiel aanvraagt en vervolgens overlast veroorzaakt?

Probeer je een zinnig, uitvoerbaar antwoord op deze vraag te formuleren, dan stuit je op dilemma’s die aan de basis staan van onze rechtsstaat. Op een constante spanning tussen het recht op asiel – en het daarbij behorende recht op opvang – en de mogelijkheden die dat absolute recht creëert om daar misbruik van te maken. En op een politieke dynamiek waarin kwaadaardige stereotypering van migranten elk gesprek hierover op scherp zet.

Meer dan een stuk rood vlees

Op het eerste gezicht klinkt de overlastvraag als een stuk rood vlees. Voer voor de politieke arena, waarin elke misstap van een asielzoeker uitvergroot wordt tot een reden om de grenzen dicht te gooien. 

En ergens klopt het ook dat het probleem schromelijk overdreven wordt: verreweg de meeste asielzoekers gedragen zich gewoon keurig. 

Sla de cijfers er maar op na: slechts 9 procent van de mensen in de asielopvang was in 2023 betrokken bij een incident (scheldpartij, vechtpartij, dat werk), en 3 procent werd verdacht van een strafbaar feit. Dat is meer dan het gemiddelde van de Nederlandse bevolking, maar als je kijkt naar vergelijkbare groepen in de Nederlandse samenleving (jonge mannen met een laag inkomen) juist minder dan gemiddeld.^* Ook interessant: vergeleken met de Nederlandse bevolking gaat het bij mensen in de asielopvang veel vaker om het stelen van een rolletje Mentos, dan om een steekpartij.  

En toch is die vraag – wat te doen tegen overlast – cruciaal. Want er schuilt een andere vraag achter. Kijk je naar wie er nu precies veel overlast veroorzaken, dan zie je dat het meestal gaat om mensen die nauwelijks kans maken op asiel. 

De vraag is dus eigenlijk: wat te doen met mensen die asiel aanvragen, terwijl ze daar helemaal geen kans op maken? Oftewel: hoe voorkom je misbruik van het asielsysteem?

Kleine groep, grote problemen

In Ter Apel kent iedereen het woord ‘veiligelanders’. Wat in de rest van Nederland als jargon geldt, is hier een woord van de volksmond. 

‘Veiligelanders’ zijn mensen die asiel aanvragen maar afkomstig zijn uit ‘veilige landen van herkomst’: landen waar volgens de Rijksoverheid geen sprake is van ‘vervolging, foltering of onmenselijke behandeling’.^* Dit is een vrij kleine groep: zo’n 3 procent van het totale aantal eerste asielaanvragen.^* In 2023 verbleven er 3.035 asielzoekers uit een veilig land in de asielopvang – de meeste kwamen uit Marokko en Tunesië.^*  

En het punt is: deze mensen krijgen vrijwel nooit asiel. 98 procent van hen werd de afgelopen jaren afgewezen. Je kunt je dus afvragen waarom zij überhaupt asiel aanvragen. 

Voor ongeveer twee derde^* van hen is het antwoord: ze willen een toekomst in een rijker, vrijer land, en bewandelen de asielweg omdat ze geen andere routes zien (voor de duidelijkheid: die zijn er meestal ook niet). En hoewel ze misschien te goeder trouw handelen – en geen overlast veroorzaken – is hun aanwezigheid in een overbelaste asielketen niet wenselijk. De tijd die besteed wordt aan het behandelen van hun (vrijwel) zinloze asielaanvragen, zou ook kunnen gaan naar het sneller afhandelen van de aanvragen van mensen die wél kans maken. Die moeten inmiddels gemiddeld vijftien maanden wachten op een eerste beslissing van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) over hun aanvraag.^*  

Maar voor een derde van deze groep ligt het nog een tikje problematischer. Het doel van hun asielaanvraag is niet het krijgen van asiel, maar het gratis bed in de asielopvang. Of zoals Jaap Velema, de burgemeester van de gemeente waar Ter Apel in ligt, het verwoordt: ‘Ze komen niet voor asiel, ze komen voor verblijf. Die komen hier om te overwinteren.’^*

In de Europese Opvangrichtlijn is namelijk het recht op opvang vastgelegd. Als je bij de IND een asielaanvraag hebt ingediend, moet Nederland je van onderdak voorzien. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) heeft sinds 1994 de taak dit te doen. 

Al zolang dit systeem bestaat, wordt er door een kleine groep misbruik van gemaakt. Een oud-COA-medewerker herinnert zich nog de jaren negentig, toen er elke zomer veel asielaanvragen door Polen werden gedaan. Die gebruikten de azc’s in de zomervakantie als hotel – na de vakantie verdwenen ze weer uit de procedure. Maar dat misbruik is niet altijd zo onschuldig. COA-medewerkers die ik de afgelopen tijd sprak, vertellen bijvoorbeeld ook over criminele prostitutienetwerken die hun slachtoffers ‘stallen’ in azc’s, om ze vervolgens op te halen als er een bordeel voor ze is gevonden. 

En sinds een jaar of acht zijn er dus de ‘veiligelanders’, van wie ongeveer een derde overlast veroorzaakt – verhoudingsgewijs ontzettend veel. 

Een recent onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) laat dan ook zien dat de kans dat mensen betrokken raken bij een incident of misdrijf sterk samenhangt met hoe groot hun kans op asiel is. Met andere woorden: wie bijna geen kans maakt op asiel, misdraagt zich veel vaker dan mensen die veel kans maken.^* Zo is het 63 keer waarschijnlijker^* dat een Algerijnse COA-bewoner verdacht wordt van een misdrijf (1,5 procent van de Algerijnen kreeg in 2023 asiel), dan een Syrische COA-bewoner (96 procent van de Syriërs kreeg in 2023 asiel).

Inmiddels is er in Ter Apel een naam gemunt voor de groep waar ze het meeste last van hebben: ‘de carrousel’. Het zijn jonge mannen, met name uit Noord-Afrika, die rondtrekken door Europa, diefstallen plegen, de buit terug naar huis sturen, en de Europese azc’s gebruiken als gratis overnachtingsplek. Vaak kampen ze met psychische problemen, velen zijn verslaafd.^* Streetwise is een woord dat ik betrokkenen keer op keer hoor gebruiken over deze groep – gehard. 

Wat deze mannen betreft kan hun asielprocedure niet lang genoeg duren. Ze verschijnen vaak niet op afspraken met de IND, wat voor andere wachtenden natuurlijk vertragend werkt. Als hun asielverzoek wordt afgewezen, verdwijnen ze van de radar of duiken ze in een ander Europees land op met een nieuw asielverzoek, om daar weer een tijdje in de opvang te verblijven. 

Dat elke Ter Apeler het woord ‘veiligelanders’ kent, is omdat winkeliers en inwoners donders goed weten wie er verantwoordelijk zijn voor alle diefstallen in het dorp. En dat zijn er veel. De gemeente Westerwolde – waar Ter Apel in ligt – doet al jaren gemiddeld per inwoner de meeste aangiftes van winkeldiefstal.^* Het is grootstedelijke problematiek in een piepklein Gronings dorp. 

Overlast is niet eerlijk verdeeld over Nederland 

Wie dit leest, kan snappen dat veel gemeenten niet staan te springen om nieuwe asielzoekerscentra te openen – wie wil nou al die overlast? Maar dat is eigenlijk onterecht. 

Verreweg de meeste asielzoekerscentra in Nederland hebben weinig noemenswaardige incidenten. Er is één plek waar het probleem zich concentreert: Ter Apel.  

Dat begon met het geleidelijk afbouwen van andere aanmeldcentra in Nederland. In 2010 waren er nog vier aanmeldcentra, maar vanuit het idee dat centraler ook efficiënter betekende, werd Ter Apel steeds belangrijker. Inmiddels is het de enige plek in Nederland waar mensen asiel kunnen aanvragen. 

Dat betekent dus dat de gehele ‘carrousel’ óók in Ter Apel binnenkomt. En: die gaat daar nauwelijks weg. 

Veel gemeenten willen deze mensen namelijk niet in ‘hun’ azc’s.^* Zij ontvangen bijvoorbeeld liever gezinnen – daar is meer draagvlak voor. Sommige burgemeesters stellen zelfs harde eisen: het COA mag alleen een opvanglocatie openen als er geen veiligelanders in worden geplaatst.^*  

En zo blijft de carrousel in Ter Apel zitten. Eind februari ging het om 207 mensen – ongeveer 15 procent van de bewoners van het opvangcomplex.^* Ze worden – samen met andere moeilijk plaatsbare groepen, zoals gehandicapte mensen en alleenstaande jongeren – de ‘ijzeren voorraad’ genoemd.  

De groepsvorming die zo kan ontstaan, is olie op het vuur. Het gedrag van de groep in Ter Apel wordt steeds extremer. De Inspectie Justitie en Veiligheid concludeert al twee jaar op rij dat medewerkers én bewoners van het asielcomplex ‘zeer ernstige veiligheidsrisico’s’ lopen.^* Medewerkers worden bedreigd, er wordt gestolen, er worden drugs gedeald. 

Het is dus een kleine groep die het voor iedereen verpest – ze terroriseren medewerkers, medebewoners en omwonenden, én zorgen voor veel minder draagvlak voor nieuwkomers in de samenleving. 

Specifiek díé groep – mensen die nauwelijks kans maken op asiel én overlast geven – daar moet dus iets mee gebeuren. 

Maar wat?  

Een juridisch mijnenveld

Bewindspersoon na bewindspersoon is het er de afgelopen tien jaar over eens geweest dat deze groep aangepakt dient te worden. (For the record: allemaal VVD’ers.)

Klaas Dijkhoff wilde ‘een stevige aanpak van overlastgevende en criminele asielzoekers’.^*

Mark Harbers pleitte voor ‘een harde aanpak’.^*

Ankie Broekers-Knol gaf het ‘de hoogste prioriteit’.^*

En Eric van der Burg en Dilan Yeşilgöz vonden: ‘Tegen asielzoekers die de gastvrijheid van Nederland misbruiken en voor overlast zorgen, past een harde aanpak.’^*

Ook hun oplossingen vertonen door de jaren heen grote gelijkenissen. Kernwoorden: ‘strenger regime’ voor overlastgevers, ‘versobering’ van de opvang, een meer ‘integrale’ aanpak in de asielketen en ‘betere samenwerking’ met landen van herkomst. 

Het haalde weinig uit. De overlastcijfers gingen de afgelopen jaren alleen maar verder omhoog.^*      

De rode draad door deze pogingen is steeds het toverwoord ‘juridische grondslag’. Wat zoveel betekent als: mag dit? 

En er mag heel veel niet. Artikel 3 van het Vluchtelingenverdrag verbiedt bijvoorbeeld het maken van onderscheid op basis van nationaliteit. Ook op basis van hun aanvraag mogen er geen groepen zijn die bepaalde voorzieningen in de opvang wel of niet krijgen.^* Je mag ook mensen die in een ander Europees land al zijn geregistreerd, en dus eigenlijk dáár hun asielaanvraag moeten doen (de zogenoemde ‘Dublinclaimanten’), geen opvang ontzeggen. 

Van nog veel meer is onduidelijk of het mag. 

Het controleren van de tassen van mensen die een opvanglocatie in- en uitgaan? Geen juridische grondslag. 

Afwezigheid op de locatie registreren? Geen juridische grondslag. 

Een avondklok invoeren? Geen juridische grondslag. 

Je zou misschien denken: je kunt mensen dan niet aan de voordeur weigeren, maar als duidelijk is dat ze zich misdragen, zet ze dan lekker uit de opvang. Schop onder de kont, wegwezen. 

En lange tijd deed het COA dat ook. Volgens een strikt stramien van steeds escalerende maatregelen – een week geen zakgeld, twee weken geen zakgeld, vier weken geen zakgeld, een week geen opvang, twee weken geen opvang, et cetera – kon het COA uiteindelijk overgaan tot het volledig ontzeggen van opvang.^*   

Tot er in 2019 een Afghaanse jongen in België naar de rechter stapte. 

Opvang mag nooit onthouden worden, oordeelde de rechter

Zubair Haqbin was nog minderjarig toen hij in 2015 alleen aankwam in België. Hij vroeg asiel aan, en werd in een azc in Broechem geplaatst om zijn procedure af te wachten. 

Daar ging-ie op de vuist met een paar andere bewoners. De politie arresteerde hem, omdat hij de aanstichter van de knokpartij zou zijn. Na een dag werd hij vrijgelaten, maar als straf mocht hij vijftien dagen niet meer in de opvanglocatie verblijven. Hij kreeg een lijstje mee met adressen van de daklozenopvang. Uiteindelijk sliep hij een paar nachten in een Brussels park en een paar nachten bij vrienden. De voogd die hem was toegewezen, stapte hierop naar de rechter. 

De zaak belandde uiteindelijk voor het Europees Hof van Justitie. En dat oordeelde dat dit niet mocht.^* Nooit. Zelfs niet als iemand in de asielprocedure alles kort en klein slaat. Opvang, zei de rechter, mag nooit onthouden worden. Een ‘waardige levensstandaard’ kan dan namelijk niet worden gegarandeerd, volgens het Hof.

En dat had flinke gevolgen voor Nederland. Want de staande praktijk van het COA, om bewoners enige tijd uit de opvang te zetten als straf voor wangedrag, moest per direct worden opgeschort.^* De enige echt werkbare oplossing die het COA dus had, werd hiermee ook uit handen genomen.

Een oplossing die de grenzen van de wet opzoekt

Zo ontstond dan ook het idee dat er misschien moet worden gezocht naar minder orthodoxe manieren om iets aan het probleem in Ter Apel te doen –manieren die de grenzen van de wet opzoeken. 

In juli 2023 startte in Ter Apel de pilot van een nieuwe aanpak. Wie de naam heeft bedacht, verdient een communicatieprijs: de procesbeschikbaarheidslocatie, kortweg PBL. Een woonblok op het opvangcentrum in Ter Apel werd afgezet met hoge, donkergroene hekken; in dit blok moesten de bewoners 22 uur per dag beschikbaar zijn voor hun asielprocedure. Met andere woorden: ze mochten slechts twee uur per dag van het terrein af. 

‘We geven je zoveel afspraken op een dag, dat je wel binnen moet blijven’, zei toenmalig staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Eric van der Burg in een commissiedebat.^*

De burgemeester van Westerwolde noemde de PBL ‘een luxeproduct’.^* Niet vanwege de de facto opsluiting natuurlijk, maar omdat je asielaanvraag in de PBL met voorrang behandeld werd. Binnen twee weken had je in de PBL een beslissing van de IND. En dat wil natuurlijk iedereen wel. 

Maar alleen de mensen met een kansarme aanvraag werden in de PBL geplaatst. Of waren het nu mensen die voor overlast hadden gezorgd?  

Die definities werden, blijkt uit onderzoek van NRC,^* bewust vaag gehouden in de pilot. Een coördinator van de IND zei tegen de krant: ‘Wat wij vanuit de pilot onder overlast verstaan, hebben we bewust niet gedefinieerd. Omdat we ons niet willen laten beperken.’

Het idee: de uitvoerders van het COA en de IND weten precies welke mensen er in de PBL thuishoren. Geef hen de ruimte om de problemen die ze met eigen ogen zien op te lossen. 

Toch was niet iedereen in de asielketen het eens met zoveel interpretatievrijheid. Uit interne documenten, die met een Woo-verzoek openbaar zijn geworden, blijkt dat juristen van het COA bedenkingen hadden bij delen van de PBL-werkwijze. Als iemand zelf uit de PBL vertrok, bijvoorbeeld, mocht hij niet meer terugkeren in de opvang. Maar ja, opvang is een recht. 

‘Het is zeer waarschijnlijk dat het weigeren van opvang, zonder een alternatieve wijze van opvang te bieden, door de rechter als onrechtmatig zal worden aangemerkt, waarna de vreemdeling alsnog “wint” en in opvang moet worden voorzien’, schreven de juristen.^*  

De Vreemdelingenpolitie, die in de aanmeldprocedure van nieuwe asielzoekers een belangrijke rol speelt, wilde ook expliciet niet meewerken aan de pilot, omdat ze vond dat de werkwijze ‘in de praktijk zou kunnen leiden tot profilering van een doelgroep op basis van nationaliteit’.^*  

En toen kwam, in maart 2024, onvermijdelijk het moment dat een rechter iets over de PBL mocht zeggen. Een 35-jarige Algerijnse man werd in de PBL geplaatst en vocht dat besluit aan bij de rechter. Hij won.^* De PBL werd, negen maanden na de start van de pilot, gesloten.^*  

Hoe meer mensen van de radar verdwijnen, hoe beter

Doodzonde, vinden ze in Ter Apel. Want de PBL-pilot werkte. In de zin dat de mensen die in de PBL werden geplaatst hun procedure niet afwachtten, maar massaal de benen namen. 

In een interne mail van 9 oktober 2023,^* die openbaar is geworden via de Wet open overheid (Woo), is te lezen dat het COA op dat moment 134 personen had geselecteerd die in de PBL geplaatst konden worden: ‘96 personen hebben net voor of net na plaatsing op de pré-pbl vrijwillig afgezien van opvang en hebben hun verdere procedure niet afgewacht.’ Ruim 70 procent van deze mensen vertrok dus uit de asielopvang. 

Daarin kun je een oplossing lezen voor het misbruik van het asielsysteem. Als je ‘de carrousel’ vertelt: ‘Vanaf nu duurt je opvang nog maar twee weken en in die twee weken kun je niet naar buiten om dingen te stelen’ – dan is het asielsysteem ineens niet zo’n slimme verblijfskeuze meer. 

Het is natuurlijk een vreemde maatstaf voor succesvol beleid: hoe meer mensen van de radar verdwijnen, hoe beter. Maar bekeken vanuit Ter Apel is het best logisch. Als deze mensen de benen nemen, is dat weg overlast, weg onveiligheid, weg prop in het asielsysteem.

En wie het vonnis van de rechter leest, ziet dat er best nog een mouw aan de PBL te passen is. ‘De rechtbank oordeelt dat vrijheidsbeperking bij opvang van asielzoekers niet uitgesloten is. De vrijheidsbeperking die zo groot is als deze moet wel goed geregeld worden. Dat is hier niet gebeurd.’^* Zo kreeg de Algerijnse man die zijn PBL-plaatsing aanvocht alleen mondeling te horen dat hij in de PBL moest. Dat had ook schriftelijk moeten gebeuren. 

Dit is dus waarom de Tweede Kamer minister Faber ‘te soft’ noemt: waarom voert de minister de PBL niet opnieuw in, in aangepaste vorm? Dat blijft gissen. 

Wel kwam Faber met een nieuw idee voor Ter Apel: de procesbeschikbaarheidsaanpak (PBA).^* Daarbij moeten bekende overlastplegers zich twee keer per dag melden bij het COA. Maar niemand in Ter Apel lijkt daar erg enthousiast over. Het COA moet er extra capaciteit voor vrijmaken, terwijl de organisatie al met tekorten kampt. De burgemeester vraagt zich af wat het dorp eraan heeft als de overlast al gepleegd ís. En iedereen die ik erover sprak, zegt: alsof die jongens onder de indruk zijn van een meldplicht. Ze lachen je keihard uit.

Een waterdicht systeem is nooit helemaal eerlijk

In een reactie op het nogal vernietigende verhaal dat NRC publiceerde,^* zei het COA dat het de juridische risico’s van de PBL afwoog tegen een ander belang: de ‘veiligheid en leefbaarheid’ rondom asielzoekerscentra, Ter Apel in het bijzonder. 

En die afweging – dat is precies de kern van de zaak. Het is laveren tussen de letter van de wet en uitvoerders de macht geven om problemen die ze zien effectief op te lossen. Geen enkel waterdicht systeem is helemaal eerlijk. En geen enkel eerlijk systeem is helemaal waterdicht. 

Zo legt de vraag over overlast een constante spanning bloot tussen enerzijds mensen eerlijk en rechtvaardig behandelen en anderzijds… de praktijk. De praktijk die weerbarstig is, en waarin er altijd kleine groepen mensen zijn die proberen de loopholes van de regels maximaal te benutten.

Het eigenlijke probleem is dat die loopholes de afgelopen jaren groter en groter zijn geworden – naarmate de wachttijden voor een beslissing van de IND langer en langer zijn geworden, en het recht op opvang dus ook langer en langer geldt. Ooit duurde de asielprocedure 24 uur.^* Nu vijftien maanden. 

De grove bezuinigingen op de IND, het COA en de Vreemdelingenpolitie, nadat er in 2017 minder asiel werd aangevraagd, hebben in de hele asielketen tekorten aan goed opgeleid personeel veroorzaakt. Een IND-beslisambtenaar ontslaan kost een uurtje – zo’n ambtenaar opleiden duurt een jaar. 

Hoe meer overlast, hoe rijker de voedingsbodem voor populisten

Wie het heeft over overlastgevend gedrag van mensen die asiel aanvragen, begeeft zich automatisch op glad ijs. Werkt het stigmatisering in de hand? Is de nadruk leggen op een kleine groep problematisch voor de grotere groep die wel te goeder trouw bescherming vraagt?

Tegelijk: wegkijken van dat misbruik, en het probleem minimaliseren of zelfs bagatelliseren, pakt óók niet gunstig uit. Daarmee worden reële problemen in de asielketen niet opgelost, en wordt het hele systeem onwerkbaar, onprettig en onveilig voor de mensen die er wél in thuishoren. Je neemt de reële problemen van omwonenden – zéker in Ter Apel – niet serieus. 

En wat je ook zegt: het werkt discriminatie van álle mensen die asiel aanvragen juist in de hand. Hoe vaker het in de politiek gaat over een falende aanpak van overlast, over winkeldiefstallen of over mensen die niet thuishoren in het asielsysteem – hoe rijker de voedingsbodem voor populisme. En hoe gemakkelijker het idee postvat dat die hele asielketen, en iedereen die daarin verblijft, niet deugt.  

Het is in die context ergens heel ontroerend dat je inwoners van Ter Apel eigenlijk nooit hoort klagen over ‘de asielzoekers’ – zoals je dat op andere plekken in Nederland vaak hoort. Nee, Ter Apelers klagen over ‘de veiligelanders’. Een groep mensen voor wie het asielsysteem niet bedoeld is. En van wie een deel de boel voor iedereen verpest. 

Voor dit stuk kreeg ik hulp van onderzoeksassistent Femke Gehoel.