Zo vergaat het de Filipijnen een jaar na de tyfoon

Op het eerste gezicht lijkt er niets aan de hand op de markt in het Filipijnse Tacloban. Grote vleesspiezen en bananen geuren op de barbecues, op de grond liggen stapels tweedehandskleding, mango’s en van palmbladeren gevlochten waaiers uitgestald.

Maar als je iets beter kijkt, zie je dat dit een rampgebied is. Dan zie je de logo’s.

Want kijk, de fruitverkoopster schuilt voor de felle zon onder een roze Unicefparasol. Haar kindje in uniform heeft een donkerblauwe Planrugzak bij zijn voetjes staan. En haar waar ligt uitgestald op een zeil van USAID.

En ook het verkeer dat door de marktstraat toetert spreekt boekdelen. De karakteristieke tricycles en pedicabs – motors en fietsen met zijspan die als taxi dienen – worden klemgereden door de grote, bestickerde fourwheeldrives van hulporganisaties. Vanaf de stoep noteer ik in mijn opschrijfboekje welke hulptroepen ik voorbij zie komen.

IFRC

FAO

ILO

UNDP

MSF

OCHA

Red Cross

IOM

CRS

WFP

Save The Children

Oxfam

WHO

CSFI

Unicef

ACF

UNFPA

USAID

Plan

UNHCR

Precies een jaar geleden trok een van de sterkste tyfonen ooit over de Oostelijke Visayas – de Filipijnse eilanden waarvan Tacloban de administratieve en economische hoofdstad is. Haiyan – of Yolanda, zoals de tyfoon op de Filipijnen wordt genoemd – verwoestte de huizen van vier miljoen Filipijnen, en doodde zeker 6.000 mensen.

In het kielzog van de tyfoon trokken de hulporganisaties het getroffen gebied in. Ook de Nederlandse: via Giro 555 werd 36 miljoen euro opgehaald. En nu, bijna een jaar na dato, bezoek ik het gebied met fotograaf Pieter van den Boogert om te kijken hoe de vlag erbij hangt.

Hoe zorg je er als land voor dat al die hulp ook op de juiste plek terechtkomt? En: hoe blijf je baas in eigen land, als de hele internationale hulpgemeenschap bij je op de stoep staat?

Een gedwongen huwelijk

Hulporganisaties kunnen niet zomaar een rampgebied binnentrekken: ze moeten gevraagd worden door de overheid van het land. En die overheid doet dat niet zomaar: het wordt – zeker in Azië – als gezichtsverlies gezien als je een ramp niet zelf aankunt. Noem het een gedwongen huwelijk.

Doordat de huwelijksakte na een ramp onder tijdsdruk wordt ondertekend, kennen de bruid en bruidegom elkaar meestal nauwelijks. ‘We moesten direct hulp gaan verlenen, maar hadden nog nooit samengewerkt met de lokale autoriteiten,’ zegt Kasper Engborg, van OCHA in Tacloban.

Zoals in elk huwelijk zijn er onderwerpen waarover wordt gesteggeld. Maar een getrouwd stel hangt de vuile was liever niet buiten. Beide partijen spelen voor de buitenwereld hun rol van de welwillende en dankbare bruid en bruidegom. De hulporganisaties benadrukken keer op keer hun onderdanigheid: zij zijn hier slechts om de overheid te ondersteunen.

Toch zijn er wel degelijk spanningen tussen overheid en hulptroepen. Stel, de Filipijnen en hun helpers gaan samen in huwelijkstherapie. Wat zijn dan de spanningen waar de partners mee te maken hebben? En wat merken de kinderen – ofwel, de inwoners – daar eigenlijk van?

Spanning 1: Wie maakt het plan?

De persconferentie, begin december 2013, waarin het noodhulpplan van de internationale gemeenschap voor de Filipijnen werd gepresenteerd, begon een tikje ongemakkelijk. De humanitaire coördinator van de Verenigde Naties lichtte in haar speech toe hoe de internationale hulporganisaties er waren om de Filipijnse overheid te ondersteunen. Met nadruk op ondersteunen. Want de humanitaire actie stond geheel en al ‘onder leiding van de lokale overheid.’

Officieel heeft de Filipijnse overheid de leiding, maar de VN wachten niet met plannen maken tot de overheid die leiding neemt

Vraag één uit het publiek: super, maar wat is dan het plan van aanpak van de Filipijnse overheid? De humanitaire coördinator viel even stil en moest toegeven dat ze dat plan nog niet gezien had.

Twee dagen later kwam de Filipijnse overheid dan toch met een plan. ‘De VN is daar nooit bij betrokken,’ zegt een anonieme hooggeplaatste bron bij de VN, die vanwege zijn functie slechts op voorwaarde van anonimiteit kan spreken. ‘Het was puur geluk dat ons plan aansloot.’

Het laat direct het eerste pijnpunt in het gedwongen huwelijk zien: officieel heeft de Filipijnse overheid de leiding, maar de VN wachten niet met plannen maken tot de overheid die leiding neemt. Na een ramp is snelheid geboden. De VN-beambte stelt nuchter vast: ‘We plannen niet gezamenlijk, terwijl onze hulp voor de bühne het stempel heeft van hulp vanuit de overheid.’

Spanning 2: Wie krijgt welk deel van de hulptaart?

Wat op de Filipijnen direct opvalt, zijn de toegangspoorten. Elke wijk heeft er een, vaak met een kunstig gebogen metalen nummer. De Filipijnen verdelen hun gemeenten namelijk onder in genummerde wijken – barangay. Aan het hoofd van de barangay staan een democratisch gekozen wijkbestuur en wijkleider, vaak een vrouw.

Op dit niveau loopt het huwelijk gesmeerd. Omdat het bestuur van de barangay alle bewoners goed kent, is dit voor de hulporganisaties een fantastische structuur om inzicht te krijgen in de hulpbehoefte. Welke gezinnen zijn het meest in nood? De barangay-leider heeft een lijst. Zo werden een hoop tijd en geld bespaard en kon hulp relatief snel en effectief op gang komen.

Maar er is één belangrijk probleem. De politiek op de Filipijnen wordt gedomineerd door eeuwenoude familieclans. Op lokaal niveau wint de kandidaat met de grootste familie vaak de verkiezingen. En ja, er doen ook verhalen de ronde over barangay-leiders die hun eigen clans voorrang gaven op de lijsten die zij maakten voor hulporganisaties.

Bovendien overstijgt de familieclanproblematiek het lokale niveau. De twee grootste families die op de Filipijnen tegenover elkaar staan zijn de Marcos’ (afstammelingen van de voormalig dictator Ferdinand Marcos) en de Aquino’s. De president van de Filipijnen, Benigno Aquino III, behoort tot de laatste clan, terwijl de burgemeester van Tacloban, Alfred Romualdez, tot de Marcosfamilie behoort.

En zo werden de hulporganisaties erfgenaam van een delicaat politiek machtsspel. In Tacloban klaagt iedereen dat de overheid hen heeft laten zitten. Zo weigerde de president snel extra fondsen over te maken naar de burgemeester – andere getroffen steden, waar Aquino’s aan de macht waren, ontvingen het extra geld veel sneller.

Spanning 3: Wie zijn al die buitenlanders?

Barangay 88 is een van de zwaarst getroffen wijken van Tacloban. De barangay ligt op een landtong in zee, die door de stormvloed van twee kanten werd overspoeld. Op de vraag hoeveel inwoners haar barangay telt, lacht wijkleider Emelita Montalban vermoeid. ‘Bedoel je voor of na Yolanda?’ Voor de tyfoon telde haar wijk zo’n 11.500 inwoners. Nu, na de storm, ergens tussen de 8000 en 9000. Velen stierven, nog meer trokken weg van de verwoesting.

Montalban leidt ons rond in haar wijk. Veel betonnen muren zijn nog overspannen met zeilen in plaats van daken. In haar wijk wonen nog zo’n driehonderd gezinnen in tenten, verdeeld over acht kleine kampen. De tenten zijn gaan schimmelen, ze lopen steeds onder water. ‘Er kwamen hier zo ontzettend veel ngo’s om te helpen,’ zegt Montalban, terwijl ze bukt voor een waslijn tussen twee tenten. ‘Ik probeer ze te coördineren, maar er zijn er ook heel veel die niet naar mij toekwamen. Die gewoon boten gingen uitdelen, of geld. Daardoor kan ik geen overzicht houden van wie wat krijgt.’

In Tacloban is al haast geen puin meer te bekennen, maar hoe verder je de stad uit rijdt, hoe groter de verwoesting is die je nog ziet

Het is een verhaal dat we keer op keer horen: niemand weet precies hoe groot de bruidsschat is die de hulporganisaties meenamen. Kasper Engborg van OCHA legt uit dat veel hulp van ‘niet-traditionele’ humanitaire spelers kwam. ‘En die willen niet samenwerken,’ verzucht hij. Het gaat vooral om organisaties met een religieuze inslag. De Filipijnen zijn katholiek, met een groot netwerk van buitenlandse kerkgemeenschappen. ‘Wij hebben een bepaald salaris voor lokaal personeel afgesproken, om geen mensen uit de lokale private sector weg te trekken,’ vertelt Engborg. ‘Maar deze organisaties boden soms salarissen die tien keer zo hoog waren.’

Om hoeveel organisaties het precies gaat, weet niemand, maar Engborg schat honderden. OCHA haalde voor de Filipijnen zo’n 400 miljoen dollar op. De organisatie schat dat de kerken meer wisten op te halen. ‘Dat zijn dus miljoenen aan hulp die nergens in de data opduiken,’ zegt Engborg. ‘Ook de overheid heeft geen idee hoeveel geld er is gekomen, of waar dat heen is gegaan. Het gaat gewoon van kerk tot kerk.’

Als de overheid het al niet kan bijhouden, hoe moeten lokale hulpverleners zich dan redden tussen het hulpgeweld? Neem bijvoorbeeld Ofelia Absin, hoofd van het Leyte Provincial Hospital. In haar kantoortje, aan een mintgroene gang vol bedden met moeders en baby’s, probeert ze op een rijtje te zetten wie haar ziekenhuis proberen te helpen. ‘Het Koreaanse leger heeft de Eerste Hulp opgeknapt, ACF doet voeding, Artsen zonder Grenzen doet de kraamafdeling en runt een operatiekamer, Mercy Malaysia heeft het dak gedaan, het ministerie van Gezondheid ondersteunt ons...’ Ze denkt even na. ‘Ja, Plan International heeft een paar kamers gedaan op de kinderafdeling, maar daardoor wilde AmeriCares de rest van de afdeling niet meer doen. O ja, en de mormonen beloven al een hele tijd om het anesthesietoestel te vervangen.’

En er is nog een keerzijde. Veel organisaties storten zich vooral op de makkelijker te bereiken locaties, zoals de wijk van Emelita Montalban, die direct aan het vliegveld ligt. In Tacloban is al haast geen puin meer te bekennen, maar hoe verder je de stad uit rijdt, hoe groter de verwoesting is die je nog ziet. Hele dorpen die nog voornamelijk uit plastic zeilen bestaan. Een elektriciteitstoren die voorover is gezakt alsof het ijzer plots van rubber was. Tienduizenden palmbomen die als spookachtige lucifers onthoofd langs de kust staan.

Spanning 4: Waar kunnen we bouwen?

Midden in barangay 88, aan de San Pedrobaai, wonen nog zo’n 1200 mensen in tenten. De grond is modderig. Voor de waterpomp staat een enorme rij blauwe, groene en witte jerrycans. De vrouwen wachten in de schaduw op hun beurt, naast een geel geschilderde betonnen paal, waarop in zwarte letters ‘no-build zone’ staat.

Deze palen zie je overal in Tacloban: langs een drukke weg, midden op een basketbalveldje, tussen de sloppen. Niemand lijkt zich er iets van aan te trekken, maar de gele paaltjes zijn wel degelijk van belang voor de hulpvoorziening. Ze staan namelijk op een afstand van veertig meter van de kust – de door de overheid vastgestelde afstand die per definitie onveilig is voor woningbouw.

Dat de meeste mensen in dit gebied vissers zijn, en dus aan de kust wonen, maakt deze regel nogal ingewikkeld. Het betekent dat zo’n 60 procent van de bevolking op de eilanden zou moeten verhuizen. Maar dat is het waard, denkt burgemeester Romualdez. Achter zijn L-vormige bureau, in een veel te grote zwartleren bureaustoel, zegt hij: ‘Mensen moeten beseffen dat ze simpelweg niet in die gebieden kunnen wonen. Ze zullen er sterven. We kunnen nooit iedereen evacueren.’

Romualdez geeft hulporganisaties dus geen toestemming om binnen veertig meter van de kust nieuwe huizen te bouwen, in de plaats van de huizen die daar verwoest zijn door de tyfoon. En dat blijkt best een lastige huwelijkse voorwaarde. Want waar moeten de hulporganisaties hun huizenbouwprojecten dan wél uitvoeren? Aan grond is op de Filipijnen maar moeilijk te komen – vaak is onduidelijk wie de grond überhaupt bezit – en de hulporganisaties staan onder tijdsdruk: hun budgetten moeten vaak binnen een jaar worden uitgegeven.

Daarom kiezen de organisaties nu massaal voor zogenoemde T-shelters: tijdelijke huisjes, die vaak op grond staan die ook maar tijdelijk beschikbaar is gesteld door de eigenaar, bijvoorbeeld voor een periode van vijf jaar. Ze liggen op een flinke afstand van het stadscentrum, in de groene heuvels. Of er vervolgens ook nog ‘permanente’ huizen voor deze gezinnen gebouwd gaan worden? Dat is een taak voor de overheid, zeggen veel hulporganisaties.

En op sommige plekken verrijzen die permanente huizen al wel. Op nog geen vijftig meter van de voet van de Santo Niñovuilnisbelt bijvoorbeeld, zijn tientallen mannen druk in de weer met metalen frames en cementmolens. Hier verrijst een nieuwe woonwijk.

Maar wat als mensen niet willen verhuizen naar nieuwe locaties? Bijna de gehele barangay 70, in het Anibongdistrict, ligt in een no-build zone. Toch hebben de bewoners inmiddels nieuwe sloppen gebouwd, soms op palen in het water. Bij de ingang van de wijk staat een bordje met de nieuwe geuzennaam: ‘Yolanda Village.’ De huisjes liggen verstopt achter een enorm vrachtschip, dat hier tijdens de tyfoon is aangespoeld. Een peuter met slechts een veter om zijn middel zit op een stapel scheepstouwen tegen de rode wand van het schip geleund. Er wordt om hem heen geboord, gelast, gezaagd – het slopen van het schip gaat zeker nog een jaar duren.

Bienvenido Abrea van het barangay-bestuur van ‘Yolanda Village’, vertelt dat hij en de 1200 mensen in de wijk niet weg willen van de kust. ‘We wonen hier al ons hele leven, we zijn gewend aan de gevaren van de zee, rampen komen en gaan. Hoe moeten we de kost verdienen als we ergens anders wonen?’ Hij loopt op slippers van autobanden. ‘Geef ons liever een dijk, dan ons hier weg te sturen.’

Spanning 5: Wanneer zijn we eigenlijk klaar?

Wat afgelopen juli een doodgewone clusterbijeenkomst had moeten zijn, eindigde voor de hulporganisaties uiterst onprettig: de overheidsfunctionaris vertelde de hulpmedewerkers tussen neus en lippen door dat de humanitaire fase wat de Filipijnse overheid betreft voorbij was. ‘Het was een totale schok,’ vertelt een ingewijde binnen de VN. ‘De overheid had ons niet gewaarschuwd. Ze zeiden gewoon: jullie hoeven niet meer naar ons toe te komen om humanitaire noden te bespreken, wij erkennen die niet meer.’

Officieel gaan we natuurlijk weg en prijzen we de overheid voor haar goede leiderschap en geweldige support

Hoe eerder de officiële noodhulpfase eindigt, hoe beter voor het imago van de overheid. Het toont hoe snel ze de ramp onder controle hebben gekregen, zowel naar hun kiezers, als naar de buitenwereld. ‘Het is een politiek besluit. Of ze nu gelijk hebben of niet, wij moeten bepalen hoe we nu verdergaan, hoe we ons gaan terugtrekken,’ zegt de ingewijde. ‘Officieel gaan we natuurlijk weg en prijzen we de overheid voor haar goede leiderschap en geweldige support. Maar in feite vertelt de overheid ons hier niets.’

De uiteindelijke ontvangers van de hulp zitten hierdoor in grote onzekerheid. ‘Mensen weten niet waar ze aan toe zijn, of ze in hun tijdelijke huizen zullen blijven, of niet,’ vertelt Benilda Albao, van de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR, die een informatiebijeenkomst houdt voor Yolandaslachtoffers. ‘Ze zien alleen dat de private eigenaar van dit land een briefje ophangt, waarop staat dat ze er binnen zes maanden af moeten. Dat zaait paniek. Mensen zijn boos dat ze geen officiële informatie van de overheid krijgen.’

De relatietherapeut

En wat zou de relatietherapeut de lokale autoriteiten en de hulporganisaties aanraden, na het aanhoren van hun problemen? Waarschijnlijk zal hij erop wijzen dat er in ieder geval een huwelijk is.

Dat kun je van veel rampgebieden niet zeggen. De Filipijnen zijn niet volledig ondergesneeuwd door het hulpgeweld. Ze stelden het afgelopen jaar regels op waaraan hulporganisaties zich moesten houden, namen beslissingen. En laten we eerlijk zijn: het huwelijk is nog pril.

Maar misschien zou de relatietherapeut ook zeggen: doe eens iets minder voor de bühne, werk gewoon samen.

Terwijl we wachten op ons interview met de burgemeester, in een gemeentehuis vol littekens van Yolanda – het systeemplafond hangt naar beneden, er zit nog geen glas in de ramen van het trappenhuis – komt een Brits meisje van een hulporganisatie binnenlopen bij de receptioniste. Ze heeft ‘goedkeuring’ nodig van de burgemeester om wat huizen te bouwen. ‘Of ’ie hier even kan tekenen.’

Lees hier wat o.a. voorafging in deze serie over noodhulp

Deze serie wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten en het Postcode Loterij Fonds voor Journalisten van Free Press Unlimited.