Kabinetcheck: ‘De allerarmsten staan centraal bij ontwikkelingssamenwerking’

‘De allerarmsten staan centraal bij ontwikkelingssamenwerking.’

Deze zin staat in het regeerakkoord Bruggen slaan uit 2012. Een nobele doelstelling die overigens niet geheel nieuw is: vorige kabinetten deden deze belofte ook al. Nieuw is vooral de manier waarop het kabinet deze doelstelling wil halen.

Nederland heeft sinds het aantreden van kabinet-Rutte II voor het eerst een minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Het verbinden van hulp aan handel is historisch gezien niet uniek, maar niet eerder werd dit zo expliciet gemaakt als door het huidige kabinet.

Door handel en ontwikkelingssamenwerking te combineren wil het kabinet een win-winsituatie creëren. Het Nederlandse bedrijfsleven, in het bijzonder het midden- en kleinbedrijf, investeert in landen ‘in ontwikkeling.’ Dit zou voor het partnerland en Nederland veel opleveren.

Er kwam al snel kritiek: hulporganisatie OxfamNovib stelde bijvoorbeeld dat de focus op handel ten koste zou gaan van het helpen van de armen in de ontwikkelende wereld.

De relatie tussen internationale handel en ontwikkeling komt steeds terug in de passages over ontwikkelingssamenwerking in het regeerakkoord. De vraag is dan ook: wat komt er terecht van de belofte dat de allerarmsten in deze samenwerkingsverbanden centraal staan?

Wat houdt het huidige beleid in?

Allereerst moet worden opgemerkt dat in deze kabinetsperiode met een miljard bezuinigd wordt op ontwikkelingssamenwerking. Dit was een belofte uit het VVD-verkiezingsprogramma, die door het kabinet werd overgenomen. Verder is het aantal partnerlanden teruggebracht van 33 tot 15. Het idee hierachter is dat goed beleid focus nodig heeft. Beter een kleinere groep beter helpen dan de hulp verdelen over zoveel landen dat de effectiviteit in het geding komt.

Nederland verleent niet alleen bilaterale hulp – hulp waarbij de Nederlandse overheid rechtstreeks geld aan de overheid van een partnerland verstrekt –, maar draagt ook op andere manieren bij aan ontwikkelingssamenwerking. Zo verleent Nederland ook multilaterale hulp, waarbij met donoren en multilaterale organisaties als de VN, OESO, de EU en de Wereldbank wordt samengewerkt. Ook biedt Nederland steun aan lokale organisaties, onder de noemer niet-gouvernementele hulp.

Het kabinet heeft vier beleidsspeerpunten gedefinieerd waarop ontwikkelingssamenwerking primair gericht is. Water, rechtsorde, seksuele gezondheid en rechten en ten slotte voedselzekerheid. Activiteiten en fondsen voor ontwikkelingsprojecten zijn veelal gericht op een van deze speerpunten.

Wie zijn die allerarmsten eigenlijk?

Terug naar de uitspraak: wie zijn eigenlijk de allerarmsten die centraal staan? En wanneer staan zij ‘centraal’? Daar is in de beleidsplannen weinig over te vinden. Volgens de internationale norm van de Wereldbank en OESO is iemand extreem arm wanneer hij of zij rond moet komen van minder dan 1,25 dollar per dag (iets minder dan een euro).

De extreme armoede is de laatste decennia in de hele wereld afgenomen. In een rapport waarin het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid wordt geëvalueerd en in de beleidsnota ‘Wat de wereld verdient,’ komt naar voren dat in 2010 20 procent van de totale wereldbevolking in armoede leefde, terwijl dit in 1981 nog 50 procent was. Als oorzaak van de afgenomen armoede wordt vooral verwezen naar de snelle economische groei in een groot deel van de wereld, waarvan veel voormalige lage-inkomenslanden profiteren.

Er zit wel een addertje onder het gras.

De meeste armen wonen in middeninkomenslanden

Er wordt in ‘Wat de wereld verdient’ namelijk ook vermeld dat de meeste arme mensen niet meer in lage-inkomenslanden wonen, maar in middeninkomenslanden. De welvaart in dergelijke landen, zoals China en India, is weliswaar enorm toegenomen, maar veel mensen in deze landen profiteren hier niet of nauwelijks van. Economische groei is in deze landen dus geen garantie voor de verbetering van de financiële positie van de allerarmsten.

Volgens het ministerie leeft momenteel driekwart van de 900 miljoen allerarmsten in middeninkomenslanden. Het ministerie vermeldt in de beleidsnota ook dat het belang van ‘officiële hulp’ in deze landen is afgenomen. Daar wordt de focus verlegd naar relaties die gericht zijn op handel in plaats van op ontwikkelingshulp, omdat de landen zich ontwikkeld hebben tot volwaardige handelspartners.

Er wordt wel gezegd dat bij het stimuleren van de handel in deze landen ‘ingezet wordt op inclusieve groei,’ economische groei waar de hele bevolking van een land van profiteert. Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid richt zich in landen die inmiddels middeninkomenslanden zijn zodoende meer op handel dan op hulp.

En, wat zijn de resultaten?

De partnerlanden waar de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking minder gericht is op handel en meer op hulp, zijn allemaal lage-inkomenslanden waar veel extreem armen wonen. In 2013 diende Kamerlid Kees van der Staaij (SGP) een motie in. Hij vroeg hierin aan minister Lilianne Ploumen of zij, bij de evaluaties en rapportages over het ontwikkelingsbeleid, speciaal aandacht wilde besteden aan de resultaten voor de allerarmsten. Naar aanleiding van deze motie wordt er naar tevredenheid van de SGP op verschillende manieren aandacht besteed aan deze kwestie.

Het is vaak heel moeilijk om erachter te komen wie de allerarmsten in een land zijn en waar ze zich bevinden

Dat gebeurt bijvoorbeeld tijdens de jaarlijkse evaluatie, in de vorm van het IOB-jaarbericht. In het voorwoord van deze evaluatie wordt echter al aangegeven dat de ‘allerarmsten veelal nog beperkt bereikt worden.’ Een belangrijke reden is dat het vaak heel moeilijk is om erachter te komen wie de allerarmsten in een land zijn en waar ze zich bevinden.

Verder wordt in dit document gewaarschuwd voor een ‘te grote afstand tussen optimistisch en ambitieus geformuleerde beleidsambities en de complexiteit en de risico’s in fragiele landen.’ Het is in landen met een niet of nauwelijks functionerende overheid namelijk moeilijk om gerichte hulp te bieden aan de armste bevolking.

In de jaarlijkse evaluatie die het ministerie schrijft over de voortgang van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, wordt de mate waarin de allerarmsten bereikt zijn niet gemeten. In de begeleidende brief die Ploumen bij het bespreken van deze resultaten naar de Kamer stuurde, benadrukte zij dat het ‘een uitdaging’ blijft om de allerarmsten te bereiken. Er wordt in deze evaluatie wel enkele keren gesproken over concrete resultaten waar vooral arme huishoudens baat bij zouden hebben, maar of hiermee aantoonbaar is gemaakt dat de allerarmsten centraal staan, is discutabel.

Is de belofte waargemaakt?

Van de belofte van het kabinet om de allerarmsten centraal te stellen bij ontwikkelingssamenwerking is nog niet veel terug te zien. De focus op handel brengt het probleem met zich mee dat ontwikkelingsprojecten vaak ook rendabel moeten zijn. Daarmee wordt de meest kwetsbare, moeilijk te bereiken groep vaak niet ondersteund.

Het ministerie onderkent dat driekwart van de arme wereldbevolking woont in voormalige lage-inkomenslanden, nu middeninkomenslanden, waar sprake is van economische groei. Het kabinet zegt in de focus op handel met deze landen in te zetten op het stimuleren van inclusieve groei en het tegengaan van groeiende ongelijkheid. Maar hoe dit concreet gebeurt, is voorlopig nog niet duidelijk.

Het kabinet lijkt zichzelf dus voor een onmogelijke opgave te hebben gesteld: bezuinigen op ontwikkelingshulp, een nieuwe focus op handel én een beleid waarin de allerarmsten in de wereld centraal staan. Wij beoordelen de belofte dan ook met een 1 op de schaal van 5: nog niets van te zien.

Renée Zijlstra, Yorick Smakman en ik maken deel uit van het factcheckcollectief de Pinokkiofactor.