Baas Belastingdienst over Big Data: ‘Mijn missie is gedragsverandering’

Niet iedereen heeft Hans Blokpoel te vrezen. Als je netjes je belastingschuld betaalt, is er niets aan de hand. Je ontvangt die blauwe brieven en doet wat er van je gevraagd wordt.

Als je die rekening structureel níet vereffent, wordt het een ander verhaal. Dan kom je in een database terecht met andere notoire wanbetalers. Ontvang je vervolgens een erfenis, koop je een nieuwe auto, heb je een nieuwe baan: houd er dan rekening mee dat die informatie direct een alarm af doet gaan bij de Big Data-analisten van de fiscus en je gemaand wordt die schuld zo snel mogelijk te betalen.

Hans Blokpoel (1959) is algemeen directeur van de Belastingdienst en leider van wat staatssecretaris Eric Wiebes (Financiën, VVD) ‘een kleine revolutie’ noemt. In ambtenarenjargon: een ‘informatiegestuurde subjectgerichte handhavingsregie.’ In gewonemensentaal: het analyseren van de enorme bakken persoonsgegevens om ervoor te zorgen dat jij je belasting betaalt.

‘Mijn missie is gedragsverandering,’ zegt Blokpoel er zelf over. Zijn slogan daarbij: ‘Iedere belastingplichtige de behandeling geven die hij verdient.’

We praten ruim vier uur. Aanleiding is een artikel dat ik enkele maanden geleden schreef: ‘Vergeet de politiestaat. Welkom in de belastingstaat.’ In dat stuk beschrijf ik de enorme datahonger van de dienst. Juristen uitten hun zorgen over de haast onbegrensde bevoegdheden en inzameling van informatie over burgers. Opgeteld bij de openlijke omarming van nieuwe analysetechnologieën als datamining en intelligence, is de vraag of de Belastingdienst niet té veel weet over de Nederlander.

Tot mijn verbazing reageert Blokpoel positief op een interviewverzoek. Hij is een uitvoerder van overheidsbeleid, de stille kracht op de achtergrond, geen politicus die zich publiekelijk hoeft te verantwoorden. Maar: ‘Ik heb geconstateerd dat dit een Chefsache is,’ motiveert de topambtenaar zijn keuze om naar buiten te treden. ‘Onze maatschappij draait op belastingopbrengsten en op het basale vertrouwen dat de dienst netjes handelt. Als er geen maatschappelijk draagvlak is voor de instrumenten die wij inzetten, dan hebben wij een ernstig en waarschijnlijk onherstelbaar probleem.’

Een behandeling op basis van gedrag

Vroeger, legt Blokpoel uit, was het werk van de fiscus overzichtelijker. ‘Rond 1960 werkten burgers in de buurt van waar zij woonden. De arts, de politieagent, de belastinginspecteur: zij kenden die mensen. Als je bij de bank kwam voor een lening, hoefde je echt geen legitimatiebewijs mee te nemen. Nu is alles anders. Er zijn open grenzen, mensen wonen en werken op verschillende plekken, er zijn 1,2 miljoen bedrijven, miljoenen zzp’ers, negenduizend grote bedrijven, tien miljoen belastingplichtigen en een groot deel van het economisch verkeer voltrekt zich digitaal.’

Zijn slogan: ‘Iedere belastingplichtige de behandeling geven die hij verdient’

In die wereld is het onmogelijk om iedere belastingplichtige persoonlijk te kennen. ‘Ik moet dus anders gaan prioriteren,’ zegt Blokpoel. ‘Gebruikmakend van data in plaats van handwerk.’ En dat betekent dat de fiscus al die gegevens gebruikt om een ‘geïntegreerd beeld’ van het historische gedrag van iedere belastingplichtige te krijgen.

Blokpoel geeft een voorbeeld van waar dit in de nabije toekomst tot kan leiden: ‘Als jij altijd op tijd je aangifte hebt gedaan, dan kan dat betekenen dat wij jou op onze site zelf de mogelijkheid zullen geven een betalingsregeling af te sluiten. Bij iemand die wij al twee keer zijn tegengekomen in een crimineel netwerk, doen we dat dus niet.’

Met trots vertelt Blokpoel dat er sinds kort iemand voor hem werkt ‘met groen haar,’ die samen met andere beta’s - natuurkundigen, wiskundigen, sterrenkundigen - een nieuwe eenheid binnen de Belastingdienst vormt die de gegevens over Nederlandse burgers doorvlooit. Zij bouwden ook het systeem waarbij realtime enkele honderdduizenden notoire wanbetalers - burgers en bedrijven - in de gaten worden gehouden. Dit zogenoemde ‘dynamisch monitoren’ houdt in dat als er iemand uit de database een auto aanschaft of loon ontvangt, die informatie naar het Landelijk Incasso Centrum gaat, alwaar besloten wordt hoe deze wanbetaler te benaderen. Blokpoel: ‘alle normale maatregelen - herinneringen, aanmaningen - zijn dan al gepaseerd. Dus is het tijd voor een wat steviger aanpak.’

Tegelijkertijd richten Blokpoel en zijn team van analisten zich op profiling: zij zoeken in de databases van de Belastingdienst naar patronen in het gedrag van belastingbetalers. Zoals: welke factoren hangen samen met het verkeerd invullen van de inkomstenbelasting? ‘Daar gaan we volkomen blanco in,’ zegt Blokpoel. ‘En dan blijken er factoren te zijn die een sterke correlatie hebben met een aangifte die niet klopt. Dan zou het dus zo kunnen zijn - en dit is een puur hypothetisch voorbeeld - dat als jij in een grijze Golf rijdt, de kans groot is dat je een aangifte doet waar iets mis mee is. Of dat mensen die in februari zijn geboren meer fouten maken. De volgende vraag is dan: Wat gaan we met die informatie doen? Welke behandeling gaan we deze mensen geven?’

Een niet-hypothetisch voorbeeld: uit de analyse van zijn team blijkt dat individuen die in scheiding liggen, meer fouten maken in hun aangifte. ‘Logisch,’ zegt Blokpoel. ‘Scheiden is complex. Vroeger zou de instinctieve reactie bij de dienst zijn: we moeten die aangiftes beter gaan controleren. Nu benaderen we die groep vooraf. We schrijven ze een brief waarin we zeggen: mensen in uw situatie maken vaak fouten. Wat blijkt? Afhankelijk van de groep, worden er 30 tot 70 procent minder fouten gemaakt. Een doorslaggevend succes.’

Wanneer bereikt de dienst de grens?

Zit er een grens aan wat jullie van belastingbetalers willen weten?

‘De grenzen zijn proportionaliteit - is wat wij willen weten over mensen proportioneel voor het doel? - en subsidiariteit - is het wel het lichtst mogelijke middel? Wij mogen heel veel informatie opvragen en willen jou graag de behandeling geven die jij verdient.’

Wie bepaalt wat proportioneel is?

‘Wij maken daar zelf keuzes in. En wij opereren in een maatschappij die daar ook iets van vindt. Er zijn partijen die zich met privacy bezighouden, belastingplichtigen die naar de rechter stappen, journalisten die erover schrijven.’

In mijn artikel waarschuwt hoogleraar recht in de informatiemaatschappij Gerrit-Jan Zwenne voor de combinatie tussen de ongebreidelde bevoegdheden en nieuwe analysemethoden. Moet er niet opnieuw naar jullie bevoegdheden worden gekeken?

‘Als ik alle mogelijkheden zou gebruiken die ik heb, dan zou ik over allerlei grenzen heen gaan. Maar Nederland is veranderd. Als je mij vraagt om met de instrumenten van vroeger een maatschappij te handhaven die inmiddels vele malen groter en ingewikkelder is, dan pleit je voor minder handhaving en meer fraude. Of je wilt een Belastingdienst met 120.000 medewerkers. Ik constateer dat er politiek andere keuzes worden gemaakt. Dat er wordt gezegd: we willen in die grotere maatschappij dienstverlening bieden, fraude bestrijden én een organisatie van dezelfde omvang houden.’

‘Dat betekent dat je niet ontkomt aan de nieuwe analysemethoden. Het debat daarover moet intensief gevoerd worden, maar ik kijk ook naar de opgaven die aan de dienst worden gesteld.’

Maar waar houdt het op? U noemt 30 tot 70 procent een groot succes, wat moeten jullie wel niet doen om 99 procent te bereiken?

‘Als je dit puur technocratisch benadert, loop je het risico dat je dingen gaat doen die geen maatschappelijk draagvlak hebben. Ik heb er geen antwoord op. Ik vind het goed dat wij nu over dit onderwerp discussiëren.’

Het veiligheidsventiel

Ik kan mij voorstellen dat er op een gegeven moment een sterke correlatie wordt gevonden tussen het maken van fouten in de inkomstenbelasting en, bijvoorbeeld, iemands alcoholconsumptie of zoekgedrag op Google. De wetenschap over gedrag dendert voort. Waar ligt voor jullie de grens in het gebruik van gegevens over gedrag en de beïnvloeding daarvan?

‘Precies om die reden heb ik een veiligheidsventiel ingebouwd. Wij gebruiken voor het opstellen van risicoprofielen alleen gegevens die wij al in huis hebben. Alcoholconsumptie of zoekgedrag zijn geen onderdeel van de fiscale informatie die wij al hebben.’

Waarom is zo’n veiligheidsventiel zo belangrijk?

‘Ik vind dat we eerst maar eens die maatschappelijke discussie moeten voeren. Tot die tijd doe ik niets anders dan het slimmer gebruiken van de gegevens die wij altijd al hadden. Er zijn heel veel mogelijkheden, waarvan mijn datamensen weten dat het no-goarea is.’

Maar het zou dus wel kunnen dat dit veiligheidsventiel op een gegeven moment verdwijnt?

‘Er zijn nog zo veel winstmogelijkheden in het beter gebruiken van gegevens die wij al hebben, dat ik nu geen enkele noodzaak heb om nieuwe gegevens te gebruiken.’

Jullie hebben ook al vrij veel in huis.

‘Ja, klopt.’

Je kunt niet van mij verwachten dat ik alles aan iedereen vertel. Dan geef ik mijn handhavingsstrategie bloot

Toch is het voor burgers die het debat hierover aan willen gaan, erg lastig te achterhalen wat jullie hebben en gebruiken...

Blokpoel onderbreekt: ‘Waarom denk je dat ik nu met jou zit te praten?’

Wat ik wilde zeggen: het is zo goed als onmogelijk om als burger inzicht te krijgen in wat de Belastingdienst over mij weet. Ik heb mij er weken in verdiept en snap er nog steeds weinig van.

‘Een ongebreideld gebruik van onze bevoegdheden, zou weleens de grootste bedreiging voor de Belastingdienst kunnen zijn. En daar niet transparant over zijn, levert wellicht op de korte termijn winst op, maar vormt op de lange termijn een serieuze bedreiging.’

Er is bijvoorbeeld een afspraak tussen de Belastingdienst en de Nationale Politie die zegt dat de kentekenregistraties van Nederlandse auto’s linea recta naar de fiscus gaan. Deze afspraak is via een rechtszaak bekend geworden. Jullie informeerden zelf de burger niet, dat deden jullie pas na de rechtszaak.

‘Jouw redenering is volkomen sluitend als je hem puur langs de dimensie ‘privacy’ houdt. Alleen weeg je niet het lastige evenwicht mee waarin een dienst moet opereren. Aan de ene kant moeten wij toezicht houden, aan de andere kant proportioneel handelen. Je mag mij altijd vragen hoe ik met dat evenwicht omga. Maar je kunt niet van mij verwachten dat ik alles aan iedereen vertel. Dan geef ik mijn handhavingsstrategie bloot.’

Maar u bent verplicht om het type persoonsgegeven dat geregistreerd en verwerkt wordt, in een register te vermelden. Dat is niet gebeurd met de kentekenregistraties.

‘Ik vind het vrijwel altijd logisch om dat soort dingen te melden. Maar er zijn ook situaties waarbij ik zeg: sorry, ik dit geval weegt de opsporing of fraudebestrijding zo zwaar, dat ik mijn modus operandi niet kan blootgeven. En daar mag je ons achteraf op aanspreken.’

‘Dit was voor mij ook over de grens’

Het is een antwoord dat veel zegt over hoe de macht van de fiscus op gespannen voet kan staan met wettelijke waarborgen.

Eind 2013 kwam een ander onderdeel van die modus operandi aan het licht. Toen bleek dat de Belastingdienst bij bedrijven waar automobilisten per telefoon voor hun parkeerplaats kunnen betalen, alleparkeergegevens over 2012 had opgevraagd. Gevolg: de fiscus beschikte over informatie over het parkeergedrag van duizenden Nederlanders. Het doel: controleren of leaseautorijders zich wel aan de toegestane privékilometers hielden. Ondere andere.

Dit sleepnet werd bekend toen een van die bedrijven, SMSParking, een rechtszaak tegen de fiscus aanspande. De rechter gaf het bedrijf in eerste instantie gelijk, het opvragen van de parkeergegevens botste met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De fiscus ging in hoger beroep en won uiteindelijk de zaak.

Als ik Blokpoel vraag naar het nut van al die parkeergegevens, doet hij een bekentenis: ‘Dit was voor mij persoonlijk ook over de grens.’ Een individuele belastinginspecteur had die gegevens opgevraagd, Blokpoel heeft het programma inmiddels stopgezet.

Maar wel pas nadat die gegevens niet zo nuttig bleken. ‘Wij hebben gekeken wat deze gegevens nu aan extra informatie opleverden. Als dan de conclusie is dat het eigenlijk niet heel veel oplevert, dan is het niet proportioneel en vind ik dus dat de dienst een natuurlijke terughoudenheid moet hebben.’

Blokpoel benadrukt dat het opvragen van deze gegevens door een individuele belastinginspecteur hoort bij de dienst-oude-stijl. ‘We zijn bezig om deze bevoegdheden meer bij elkaar te brengen. Voor onze profiling, die wij centraal organiseren, wil ik het van tevoren weten en heb ik dat veiligheidsventiel ingebouwd.’

Zijn die parkeergegevens vernietigd?

‘Ja.’

En betekent het dat dergelijke parkeergegevens in de toekomst niet meer worden opgevraagd?

‘Ik zal jou nooit iets vertellen over onze controlestrategie. Stel dat wij over twee jaar het gevoel krijgen dat er dingen in de maatschappij gebeuren waardoor dit wel relevant zou worden, dan kunnen wij op elk moment besluiten om ze toch op te vragen.’

Hij is even stil en voegt dan toe: ‘Ik vind het goed dat dit soort vragen worden gesteld. Fijn dat ik daar uitleg over kan geven, dat hoort.’

Wat verandert het nieuwe stelsel?

Het beeld is dat jullie veel experimenteren.

‘Klopt. Menselijk gedrag is fascinerend complex. Wij maken een ontwikkeling van het maken van keuzes op basis van feiten in plaats van op meningen. Is het verantwoord mensen te gaan bellen? Passen zij hun gedrag dan aan?’

‘Zo krijg je uiteindelijk een maatschappij waarin ik wil leven. Een overheid die het lichtst mogelijke instrument inzet om mij ergens op te wijzen. En die zelf vaststelt of dat gerechtvaardigd is.’

Een halfjaar geleden kwam de Nationale Ombudsman met een vernietigend rapport, getiteld ‘Moeten de goeden onder de kwaden lijden?,’ over het zogenoemde éénbankrekeningnummer. Die was door de fiscus ingevoerd om fraude te bestrijden, als reactie op de Bulgarenfraude. De Ombudsman noemde de maatregel ‘onredelijk ingrijpend voor veel burgers en ondernemers,’ omdat duizenden van hen lang moesten wachten op hun geld. De maatregel was snel ingevoerd en ‘slecht georganiseerd,’ onder andere door de politieke wens om drastisch in te grijpen. Deelt u die analyse?

‘Wij moeten daar serieuze lessen uit trekken. Wij hadden aannames over hoe snel mensen zouden reageren als ze een brief kregen, maar de werkelijkheid was anders. Tegelijkertijd vind ik dat het idee achter de maatregel is ondergesneeuwd. Belastingplichtigen met veel verschillende rekeningnummers, kwamen vaak onder controle van fraudeurs en raakten zo hun geld kwijt. De bedoeling was nu juist om de goedwillende burgers te helpen tegen de kwaadwillende. De uitwerking is helaas absoluut niet goed gegaan.’

In mei 2013 zei de vorige staatssecretaris van Financiën dat de aanpak van fraude betekent ‘dat burgers onder omstandigheden met een minder dienstverlenende Belastingdienst worden geconfronteerd’ en dat de balans ‘tussen dienstverlening en fraudebestrijding vaker in het voordeel van fraudebestrijding zal moeten doorslaan.’ Is dat nog steeds de filosofie van de Belastingdienst?

‘Ik denk dat dit nog steeds de filosofie van de Nederlandse maatschappij is. Dit wordt van mij gevraagd. Als ik heel dienstverlenend zou zijn en mijn ogen zou sluiten voor een aantal frauderisico’s, dan denk ik dat ik daar zeer hard op aangesproken zou worden.’

Deze uitspraak impliceert ook dat er ook mensen zijn die een andere behandeling krijgen dan die zij verdienen.

‘Ja, dat klopt.’

Op dit moment is politiek Den Haag in afwachting van de voorstellen van staatssecretaris Wiebes voor een ingrijpende belastingstelselwijziging. Ik kan mij voorstellen dat uw werk en langetermijnplannen voor de dienst daar ook afhankelijk van zijn?

‘Nee. Er zal in Nederland altijd belasting geheven worden. Er zal altijd een Belastingdienst zijn. Er zullen altijd belastingplichtigen zijn. Veel betekenisvoller voor ons zijn die enorme veranderingen in de maatschappij. Ik ben blij dat de staatssecretaris in de proloog van zijn laatste rapportage eigenlijk twee dingen zegt: Ik ben bezig met een nieuw stelsel én met een enorme verandering binnen de dienst, waarbij het contact met de burger en het toezicht op de handhaving van ieders belastingplicht moet worden aangepast aan de eisen van deze tijd.’

Hij heeft goed naar u geluisterd.

Een glimlach: ‘De staatssecretaris is een heel intelligent man.’