Klimaatverandering is onrecht. En daar kunnen rechters wat aan doen

Dit verhaal gaat over de vraag wat rechters vandaag de dag kunnen betekenen voor de aanpak van het klimaatprobleem. Dat is geen theoretische kwestie. De Nederlandse rechter spreekt volgende week een vonnis uit in de zaak die actieorganisatie Urgenda heeft aangespannen tegen de Nederlandse staat, omdat die te weinig zou doen om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Daar kom ik later op terug.

Want dit verhaal begint op de Filipijnen, begin jaren negentig. Antonio Oposa, advocaat en milieuactivist, heeft een lumineus idee dat verregaande consequenties zal hebben.

Hij wil de industriële houtkap in zijn land een halt toeroepen. In amper honderd jaar is 90 procent van het Filipijnse oerwoud gekapt. Een kleine elite is er miljarden dollars rijker van geworden, miljoenen mensen zijn ontheemd geraakt en de veerkracht van de natuur is ernstig aangetast. De archipel die door een Spaanse dichter eens La Perla del Mar de Oriente werd genoemd, raakt zijn glans kwijt.

Wat, denkt Antonio Oposa, als ik de rechter vraag zich hierover uit te spreken? Wat als ik kan laten zien dat wat onrechtvaardig voelt illegaal is?

Oposa wil aantonen dat de overheid, door houtkapvergunningen te verlenen, roofbouw faciliteert waar toekomstige generaties de dupe van zullen worden. Hun recht op een evenwichtige en gezonde leefomgeving wordt geschonden.

En wie kan dat betoog beter houden dan de toekomstige generaties zelf? Oposa vraagt vrienden en familie of hij namens hun kinderen mag procederen. Hij lanceert zijn rechtszaak uiteindelijk namens 43 kinderen en hun ouders en namens alle Filipijnse kinderen die nog geboren moeten worden.

De eerste rechter verklaart de (ongeboren) kinderen niet ontvankelijk en de aanklacht te vaag. Maar Oposa gaat in hoger beroep en bij het Hooggerechtshof gebeurt iets opmerkelijks.

De kinderen krijgen op alle punten gelijk.

Elke generatie is verantwoordelijk voor de volgende

De concessies die de overheid aan de houtkappers had verleend waren onrechtmatig. Want in feite verleenden ze toestemming om toekomstige generaties van een gezonde leefomgeving te beroven. Politici hebben het recht niet de natuur zodanig te ontwrichten dat toekomstige generaties er niet meer in of van kunnen leven. Zelfs al zouden ze, onder het mom van ‘economische ontwikkeling,’ alle natuurlijke rijkdommen in één generatie op willen maken.

De Filipijnse rechter gaat nog verder. Hij herinnert de Filipijnse overheid aan haar actieve grondwettelijke plicht om de gezonde leefomgeving juist te bevorderen.

Het kwam bekend te staan als de ‘Oposadoctrine,’ het idee dat elke generatie de verantwoordelijkheid heeft om het milieu te behouden voor de volgende generatie. Het idee dat kinderen naar de rechter mogen stappen in naam van hun eigen en toekomstige generaties om hun leefomgeving te beschermen.

Er staan vele mensenlevens op het spel. Daarmee is klimaatverandering een vraagstuk van mensenrechtenschendingen geworden

Het was een kwestie van tijd tot dit principe ook op klimaatverandering zou worden toegepast.

Die tijd is nu gekomen.

Eind 2013 heeft Urgenda de Nederlandse staat aangeklaagd omdat die te weinig zou doen om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Daarmee brengt de overheid niet alleen de leefomgeving van toekomstige generaties in gevaar, maar ‘het leven zelf,’ zo luidt de redenering die erg aan die van Antonio Oposa doet denken.

‘Dit gaat al lang niet meer over verdrinkende ijsberen alleen,’ zei advocaat Roger Cox toen. ‘Er staan vele mensenlevens op het spel en daarmee is het een vraagstuk van mensenrechtenschendingen geworden.’

Ik schreef destijds dit verhaal over Urgenda’s klimaatzaak:

Ook in België en in Amerika wordt geprocedeerd voor adequaat klimaatbeleid. En eerder deze maand spraken vertegenwoordigers van onder meer Fiji, de Solomoneilanden en de Filipijnen de gemeenschappelijke intentie uit om de grootste veroorzakers van klimaatverandering voor de rechter te dagen.

Kan het recht een rol spelen in het aanpakken van het klimaatprobleem?

Of het recht voor het klimaat ook echt een verschil kan maken, weten we nog niet. Het klimaatrecht is een weinig ontwikkeld vakgebied en in de genoemde zaken moet nog worden gevonnist.

De achterliggende vraag is wat staten vanuit juridisch perspectief eigenlijk moeten doen om hun CO2-uitstoot terug te brengen. Een groep prominente juristen en wetenschappers heeft deze vraag de afgelopen jaren proberen te beantwoorden. De groep werd opgericht door jurist Jaap Spier en filosoof Thomas Pogge en bestond uit afgevaardigden van alle continenten. Spier is hoogleraar aansprakelijkheidsrecht en advocaat-generaal bij de Hoge Raad in Den Haag, Pogge is hoogleraar filosofie en internationale betrekkingen en directeur van het Global Justice Program van de Universiteit van Yale.

‘Tot nu toe hebben juristen niet in kaart gebracht wat er nu precies door wie moet worden gedaan om het klimaatprobleem aan te pakken,’ zegt Jaap Spier in een gesprek in zijn werkkamer in het gebouw van de Hoge Raad in Den Haag. ‘Wij wilden een helder beeld scheppen over de verplichtingen van landen en bedrijven.’

Na ontmoetingen in Den Haag, New York, Londen en Oslo kwam de groep in maart naar buiten met het resultaat van haar jarenlange beraadslaging: de Oslo-beginselen, genoemd naar de stad waar ze werden vastgesteld. Volgens het document hebben overheden en bedrijven op basis van het bestaande recht al een verregaande morele en wettelijke plicht om hun emissies terug te brengen.

De Beginselen scheppen zelf geen juridische verplichtingen, ze zijn eerder een opinio juris: een beargumenteerde juridische visie, bedoeld als leidraad voor wie wil procederen over het klimaat, en als houvast voor rechters die met klimaatzaken te maken krijgen. Zij kunnen in de Beginselen hun licht opsteken over de juridische grondslagen die van toepassing zijn op het klimaatprobleem.

Waarom klimaatverandering een zaak voor de rechter is

Als we klimaatverandering op zijn beloop laten, zal dat leiden tot ingrijpende schendingen van mensenrechten, zegt Thomas Pogge in een gesprek via Skype vanuit zijn hotelkamer in Tel Aviv, waar hij op werkbezoek is. ‘Neem het recht op toegang tot voedsel en water. Dat wordt ernstig bedreigd door klimaatverandering, bijvoorbeeld doordat extreem weer toeneemt.’

Rechters hebben de unieke positie dat ze politici kunnen beteugelen

In februari stuurde een grote groep ngo’s nog een brief aan de VN om aandacht te vragen voor de relatie tussen mensenrechtenschendingen en het klimaatprobleem.‘Climate change is a global injustice to present and future generations, and one of the greatest human rights challenges of our time,’ aldus de ondertekenaars. Arme landen die het minst hebben bijgedragen aan het klimaatprobleem, zullen de ernstigste gevolgen ondervinden.

De redenering in de Beginselen is simpel: wie bijdraagt aan het klimaatprobleem, draagt bij aan de schending van mensenrechten. Staten kunnen daarvoor bij uitstek ter verantwoording worden geroepen, omdat zij mensenrechten dienen te beschermen.

De Beginselen zijn expliciet bedoeld om rechters bij het probleem te betrekken, zegt Pogge. ‘Rechters hebben de unieke positie dat ze politici kunnen beteugelen. Als een rechtbank zegt dat de overheid iets moet doen of laten, dan moet ze wel gehoorzamen.’

Een rechtvaardig principe voor iedereen

Maar welke maatstaf kunnen rechters hanteren om te bepalen wat landen precies moeten doen? De groep ging op zoek naar één principe dat voor alle landen ter wereld zou kunnen gelden. Het ‘carbon budget’ kwam in aanmerking: de hoeveelheid CO2 die we nog kunnen uitstoten als we een redelijke kans willen hebben dat de opwarming onder de kritische grens van 2 graden Celsius blijft. Door dit budget te delen door de totale wereldbevolking is per hoofd van de bevolking een aanvaardbaar uitstootniveau vastgesteld. Onderontwikkelde, dichtbevolkte landen blijven per hoofd van de bevolking ver beneden dit uitstootniveau en hoeven hun uitstoot volgens de Beginselen dus – meestal - niet te beperken.

Dit geldt niet voor ontwikkelde landen. Nederland zou zijn emissies sneller moeten terugbrengen dan Bangladesh, zo volgt uit de Beginselen. Dat lijkt inderdaad rechtvaardig. Wij hebben historisch al veel meer broeikasgassen uitgestoten en daarmee hebben we onze huidige economische welvaart bereikt, terwijl voor Bangladesh eerder het omgekeerde geldt. Wij kunnen het ons bovendien beter veroorloven om onze emissies terug te brengen.

Door één regel te formuleren waar alle landen onder vallen, hopen Spier en Pogge de vaagheid rond de verplichtingen van landen weg te nemen. Er zijn uitzonderingen, maar in verreweg de meeste gevallen zijn landen die nu veel uitstoten, ook historisch gezien de grootste veroorzakers van klimaatverandering. Zij voelen zich nu alleen verplicht tot de emissiereducties die ze voor zichzelf stellen – en die zijn collectief niet voldoende om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Met name westerse landen begeven zich in de juridische gevarenzone. Zij stoten nu meer broeikasgassen uit dan toelaatbaar volgens de Beginselen.

Wat het ene moment legaal is, kan het volgende illegaal zijn

Spier en Pogge zouden het ideaal vinden als de Beginselen gaan werken zonder dat ze in rechtszaken worden afgedwongen, simpelweg doordat ze duidelijk maken wat rechtvaardig is. Maar de twee zijn realistisch genoeg om te zien dat de Beginselen pas echt effect zullen hebben als een rechter vonnist in lijn met de grondslagen die zij op papier hebben gezet. (Want dan zijn de Beginselen geen ‘opinie’ meer, maar onderdeel van de jurisprudentie.)

Je hebt dan wel een welwillende rechter nodig, erkent Spier, want tot nu toe wordt bijvoorbeeld het aansprakelijkheidsrecht nog nauwelijks toegepast op klimaatverandering.

Maar wat het ene moment legaal is, kan het volgende illegaal zijn, omdat de rechter het zegt. Zoals in de zaak van Antonio Oposa.

En zoals, misschien wel, in de klimaatzaken die nu lopen.

De verplichting van de overheid

Maar zelfs als de (Nederlandse) rechter bereid is om het bestaande recht welwillend te interpreteren om het onrecht van klimaatverandering weg te nemen, dan blijven er nog hobbels over. Rechters kunnen het bijvoorbeeld niet opnemen voor ‘mensenrechten in het algemeen.’ Specifieke schendingen van mensenrechten door klimaatverandering zijn moeilijk aan te tonen. Wat is bijvoorbeeld de bijdrage van de Nederlandse CO2-uitstoot aan het verhoogde overstromingsrisico in Bangladesh? Hoe leidt dat concreet tot een gebrek aan drinkwater voor een lokale inwoner?

Onze emissies hebben effect op het klimaatprobleem. Dat is genoeg reden om tegen de overheid zeggen: je hebt de verplichting om je werk beter te doen

‘Als je het over schadevergoeding hebt, zijn dat interessante vragen,’ zegt Spier. ‘Maar als we het hebben over het oplossen van het probleem, dan hoef je helemaal niet zo ver te gaan. Onze emissies hebben effect op het klimaatprobleem. Dat is genoeg reden om tegen de overheid zeggen: je hebt de verplichting om je werk beter te doen.’

En wat als een land veel geld moet uitgeven om de emissies terug te brengen? Spier erkent dat concrete investeringen altijd onderwerp zullen zijn van politieke strijd. ‘We hebben dat opgelost door verplichtingen te stapelen. Landen hebben bovenal de verplichting om hun uitstoot terug te brengen voor zover ze boven de toelaatbare grens zitten.’ Ze zullen dus ook in beweging moeten komen als het ze wel geld kost.

Maar strekt de verantwoordelijkheid van een klein land wel ver genoeg om het juridisch aan te spreken?

Nederland was in 2014 bijvoorbeeld verantwoordelijk voor niet meer dan 0,52 procent van de wereldwijde CO2-uitstoot. ‘Je kunt zeggen dat de bijdrage van een specifiek land te klein is,’ zegt Spier,‘en dat er dus geen juridische verplichting is om de uitstoot terug te brengen. Je kunt dat volhouden, maar ik acht het niet juist. Er zijn talloze situaties waarin heel kleine bijdragen toch voldoende zijn om verplichtingen in het leven te roepen.’

De zachte macht van het recht

Het zou zonde zijn om de Beginselen als een puur juridische exercitie te beschouwen, zegt Pogge. Mensen kunnen in beweging komen en de druk op de politiek opvoeren als ze een praktijk als eerlijk of juist oneerlijk zien. Pogge:‘We mogen de kracht van ideeën niet onderschatten. Denk aan de burgerrechtenbeweging in de VS, waar mensen het idee kregen dat slavernij fout is, dat zwarte mensen dezelfde kansen verdienen als blanke mensen. Dat kan hier ook gebeuren: als mensen inzien dat het terugbrengen van emissies eerlijk is, dan kan dat tot actie aanzetten.’

De hoeveelheid CO2 die we nog kunnen uitstoten is beperkt, en als het ene land een groter deel van de overgebleven CO2-emissies neemt dan het andere, is dat oneerlijk. Pogge: ‘Wat als mensen gaan zeggen: ‘Ja, ik weet dat de VS meer macht heeft dan Bangladesh, maar het zou oneerlijk zijn om die macht te gebruiken om een groter deel van de overgebleven CO2-emissies te grijpen dan Bangladesh’.’

‘Het recht is een levend instrument,’ zegt Spier. We kunnen het gebruiken om het gesprek over klimaatverandering te voeren in termen van wat rechtvaardig is.

Het klimaat in een paar generaties ontwrichten voor alle generaties na ons, is niet rechtvaardig.

De grote troef van een goede zaak is een sterk verhaal

De Filipijnse Antonio Oposa heeft zichzelf altijd een verhalenverteller genoemd en het recht zijn medium. Zijn impact is aanzienlijk geweest.

Met de uitspraak van het Hooggerechtshof gebeurde aanvankelijk weinig. De bestuursrechter werd opnieuw gevraagd naar de concessies voor houtkap te kijken, maar die zaak stierf een stille dood, en Oposa procedeerde niet verder. Hij had zijn grootste troef al binnen: een publieke uitspraak van de hoogste rechter, gevolgd door een aanzienlijke hoeveelheid aandacht van de media en druk van het publiek. De verantwoordelijke minister gebruikte die druk om al tijdens de rechtszaak een groot aantal concessies in te trekken. Sinds 2011 zijn er geen commerciële vergunningen meer voor houtkap op de Filipijnen, en hoewel er nog steeds illegaal hout wordt gewonnen, zijn er ook hoopvolle tekenen van herstel.

Na het woud wendde Oposa zich tot het water. In 1999 haalde hij een opmerkelijke overwinning in een zaak tegen de Filipijnse overheid over de vervuiling van de Baai van Manilla. De hoogste rechter oordeelde dat twaalf overheidsinstanties moesten samenwerken om de baai op te ruimen, dat ze actieplannen moesten indienen, en regelmatig aan de rechtbank verslag moesten doen van hun vorderingen.

Weer was Oposa erin geslaagd om verantwoordelijk gedrag van de overheid via de rechter af te dwingen.

Dat blijft een inspirerend perspectief.

Volgende week bespreek ik de afloop van de zaak van Urgenda tegen de Nederlandse staat.