Met de hele wereld afspraken maken is een bloedig spel

Ze zitten opgesloten in de kelder. Twee mannen, een uit IJsland en een uit Saoedi-Arabië. Er zijn geen ramen, alleen een tl-lamp. Al twee dagen komen ze niet naar buiten, want ze moeten het eens worden. Over of vrouwen wereldwijd in 2030 wel of geen recht moeten hebben om hun eigen keuzes te maken over seks en voortplanting.

Het is diep in de nacht. De hoofden van de mannen zijn rood aangelopen. De een slaat met zijn vuist op tafel, de ander springt op. Zijn stoel klettert op de grond.

Denk je aan een overleg van de Verenigde Naties, dan denk je aan grijze pakken. Aan gortdroog diplomatenproza, opgedreund in microfoontjes die als voelsprieten uit de tafels omhoog steken.

Denk je aan een overleg van de Verenigde Naties, dan denk je aan gortdroog diplomatenproza. Waar je niet aan denkt, is een vuistgevecht in de kelder

Waar je niet aan denkt, is een vuistgevecht in de kelder. Aan een gezelschap met de mysterieuze naam ‘de geheime vrienden.’ Aan het bijvoeglijk naamwoord ‘bloedig,’ als het een vergadering betreft.

Toch waren dat de termen die wij te horen kregen tijdens ons onderzoek naar de onderhandelingen voor de nieuwe Duurzame Ontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties.

Aan de hand van zo’n veertig gesprekken met onderhandelaars en betrokkenen reconstrueerden wij het spel dat gespeeld wordt als de hele wereld probeert samen afspraken te maken. En dat leert ons alles over het falen - of slagen - van internationale samenwerking.

Dat spel zou je kunnen vergelijken met een potje Jenga. Weet je nog, zo’n tuimeltoren van houten steentjes, waar je er telkens één uit moet halen, om de hoogte in te bouwen? Die toren wordt met elke zet instabieler. De vraag is dan ook: blijft deze onderhandeltoren overeind staan?

Wat staat er op het spel?

Eerst even kort: waar gingen de onderhandelingen over? Op de eerste plaats over de zogenoemde Duurzame Ontwikkelingsdoelen van de VN. Een lijst doelen voor een betere wereld, die in 2030 behaald moeten zijn. Belangrijk, want zo’n lijst bepaalt waar de komende vijftien jaar hulpgeld aan wordt besteed.

Maar tijdens de onderhandelingen - die nu vier jaar duren - staan niet alleen die geldstromen op het spel, maar ook de toekomst van internationale samenwerking. De VN staan namelijk al tijden onder druk. De ene na de andere klimaattop faalt, net als de pogingen om eerlijker regels af te spreken voor internationale handel. Ook blijft de oorlog in Syrië escaleren. Een mislukking van deze onderhandelingen zou dus niet alleen een ineenstorting betekenen van een van de fundamenten van de Verenigde Naties - de ambitie om samen naar een betere wereld te streven - maar ook een ineenstorting van het laatste beetje hoop dat de wereld gezamenlijk problemen kan aanpakken.

Eerder beschreven we al hoe verschillende groepen - zoals ngo’s en bedrijven - een lobby begonnen om de nieuwe lijst met doelen te beïnvloeden.

Nu schuiven we aan bij de onderhandeltafel waar het spel écht wordt gespeeld. Aan die tafel zitten de lidstaten van de Verenigde Naties.

De openingszet: de geheime vrienden

Paula Caballero is een mens met een missie. ‘Alsof ze door een bliksemschicht is geraakt,’ omschrijft een van haar collega’s haar. Ze heeft helblauwe ogen en praat met het ritme van een AK-47.

Het is 27 mei 2011. Caballero geeft een presentatie aan de Colombiaanse vertegenwoordiging bij de VN in New York. We maken de wereld kapot, zegt Caballero. En we moeten een reddingsplan hebben. Een beter reddingsplan dan nu. Want, zegt Caballero, ‘nu focussen we op armoede uitroeien, maar we moeten ook kijken hoe we de armoede van morgen voorkomen.’ Hoe? Door een lijst ontwikkelingsdoelen op te stellen, die niet alleen gaan over ontwikkeling, maar ook over duurzaamheid. Ze noemt ze - vol VN-originaliteit - de Duurzame Ontwikkelingsdoelen of Sustainable Development Goals. In de VN-volksmond, de SDGs.

De Colombiaanse diplomaten kijken haar aan. Stellen wat vragen. Gapen. Je hoort ze denken: Wie is deze vrouw, en waarom praat ze zo snel? Maar de Colombiaanse president - voor wie Caballero werkt op het ministerie van Buitenlandse Zaken - is wel enthousiast over het idee. Paula, zegt hij, regel het maar.

En zo begint Caballero met haar rondes door de wandelgangen en achterkamertjes. Ze luncht, dineert, belt, babbelt. En dan, na een paar maanden, op een conferentie in Rio de Janeiro, voelt ze tijdens de zoveelste presentatie eindelijk wat momentum. Guatemala sluit zich bij haar aan. Cuba en Noorwegen lijken enthousiast.

Nog een paar maanden later heeft Caballero een groepje om zich heen verzameld van zo’n tien diplomaten die ook heil zien in de Duurzame Ontwikkelingsdoelen. Partners in crime, zegt ze zelf. Ze worden door collega’s lacherig ‘de geheime vrienden van de SDGs’ genoemd. Geheim, omdat de diplomaten die meewerken niet altijd namens hun land spreken. De Pakistaanse diplomaat bijvoorbeeld - die nu in de VN bekendstaat als de ‘vader van de SDGs’ - denkt een stuk progressiever dan zijn regering.

Het idee van de geheime vrienden is om de thema’s van de nieuwe doelen af te spreken tijdens de Rio+20 conferentie, in Rio de Janeiro, in juni 2012. Maar ze zijn iets te optimistisch.

Want vanaf de allereerste openingszet, krijgen de geheime vrienden tegenstand. Brazilië bijvoorbeeld, zeggen meerdere diplomaten tegen ons, ‘heeft alles gefrustreerd wat er te frustreren valt.’ Dit land wil namelijk - net als veel andere opkomende economieën - dat ontwikkeling vooral economische groei blijft betekenen. Je drukmaken over duurzaamheid is een rem op die groei.

Na ruim een week Rio is er géén lijst met doelen. Wel een ander document: The Future We Want. Het is een wollige opsomming van 283 punten en voornemens, waarin het woord ‘duurzaam’ liefst 390 keer wordt genoemd. Deadlines ontbreken. Wel wordt er besloten verder te praten in een ambtelijke werkgroep.

Voor de geheime vrienden is het ‘een enorme teleurstelling,’ vertelt een van hen. ‘Als je iets echt onbelangrijk vindt in de VN, doe je óf een studie, óf een werkgroep. Iedereen dacht duidelijk, laat dat werkgroepje maar een jaartje pielen, dan sterven die doelen vanzelf een zachte dood.’

Caballero’s openingszet lijkt direct de laatste zet van het spel te zijn.

Wie speelt er mee?

Maar dan gebeurt er iets wat niemand had verwacht. Er komt een run op de dertig stoelen die de ambtelijke werkgroep telt. Ineens willen alle landen meepraten over hoe de nieuwe doelen eruit moeten zien. De geheime vrienden zijn met stomheid geslagen.

Nederland komt met het idee om meerdere landen op één stoel in de werkgroep te zetten. Per stoel mag wel maar één standpunt voorgelezen worden, dus de stoelgenoten - ‘trojka’s’ geheten - moeten het onderling eens worden. Dit systeem is nieuw binnen de VN en het duurt zo’n negen maanden om de trojka’s te vormen. Een van de betrokkenen: ‘In die negen maanden is er geen flikker gebeurd. Er is vooral gesteggeld over hoe het nou allemaal moest.’

Nederland komt op een stoel met Australië en Groot-Brittannië. Dat werd nog ‘best wat schuren,’ vertelt een Nederlandse diplomaat. Met name over milieu: de Australiërs wilden koste wat kost een doel over het beschermen van oceanen, maar de Britten vonden dat weinig te maken hebben met ontwikkeling.

Vergeleken met andere trojka’s was dit overigens peanuts. Japan, Nepal en Iran werden tot één stoel veroordeeld omdat niemand anders met ze wilde samenwerken. Ze hadden echter nauwelijks standpunten gemeen.

Na negen maanden zitten er op dertig stoelen zeventig landen aan tafel. En de VN-geschiedenis leert: met zo’n veelvoud aan landen overeenstemming bereiken over zoiets groots, gaat nooit lukken.

De stenen komen op tafel

Maar er is in dit spel iets bijzonders aan de hand: door de trojkavorming zijn regionale blokken zoals de Europese Unie en de G77 versnipperd geraakt. En dat blijkt een behoorlijke verademing voor de onderhandelaars. In de G77 zitten bijvoorbeeld oliestaten, maar ook kleine eilandstaten die willen inzetten op duurzame energie. ‘Kleine landen konden hun stem veel beter laten horen,’ zegt een van de onderhandelaars.

Tegelijkertijd hebben die kleine, armere landen te weinig capaciteit om het spel bij te benen. Ze hebben heel kleine VN-missies (‘Anderhalve man en een paardenkop,’ zegt één diplomaat hierover), maar een veelvoud van onderwerpen waarover ze zich moeten uitspreken. ‘Die landen worden volledig overschaduwd door bijvoorbeeld de Brazilianen, die wél een missie van vijftig man in New York hebben,’ zegt een Nederlandse betrokkene.

Enter de voorzitters van de werkgroep - de spelleiders als het ware. Een Hongaar en een Keniaan. In de eerste maanden van de werkgroep - die in juli 2013 begon - besluiten de voorzitters dat alle landen voldoende kennis in huis moeten hebben. Ze stellen een soort spoedcursus duurzame ontwikkeling samen, met meer dan honderd vooraanstaande experts uit de hele wereld.

In feite leggen ze daarmee de stenen op tafel die de Jengatoren vormen - pas nu gaat het dus over de inhoud van de doelen. ‘We wilden de landen een beeld geven van hoe een betere toekomst eruit zou kunnen zien,’ zegt Csaba Kőrösi, de Hongaarse voorzitter. ‘Wat er op tafel kwam, moest positief zijn. En volledig gebaseerd op feiten.’

De toren wordt gebouwd

‘Meestal zijn onderhandelingen een zero sum game,’ zegt voorzitter Kőrösi. ‘Wat jij wint, is mijn verlies.’ Om te voorkomen dat alle onderhandelaars vanaf dag één in de loopgraven lagen, vermeden de voorzitters daarom het woord ‘onderhandeling.’

In plaats daarvan stelden ze een ander soort onderhandeling voor - ons Jengaspel. De favoriete stenen van allerlei landen kunnen op tafel blijven staan, mits in de juiste balans. Een Britse diplomaat vat het zo samen: ‘Niets staat vast tot alles vaststaat.’

Langzaam wonnen de voorzitters zo het vertrouwen van de onderhandelaars. Vrijwel alle onderhandelaars die wij spraken, lieten zich lovend uit over dit duo. ‘Ze moesten keer op keer naar dezelfde statements luisteren,’ herinnert een van de onderhandelaars zich. ‘Ik kon af en toe weglopen en koffie halen, maar zij moesten iedereen evenveel aandacht blijven geven.’

Hoe de samenwerking tussen de Hongaar en de Keniaan verliep? ‘Volgende vraag?’, zegt Kőrösi snel. Hij lacht als we geen nieuwe vraag stellen. ‘Omdat we wilden dat landen niet met elkaar vochten, moesten wij het vechten doen. Maar daar waren we mentaal op voorbereid.’

De eerste steentjes vallen

Als de toren eenmaal staat, kan het spel echt beginnen. Over een aantal onderwerpen is eigenlijk weinig discussie nodig - armoede, onderwijs, gezondheid.

Maar zodra de landen steentjes met wat meer weerstand tegenkomen, gaan de onderhandelingen traag. Dat komt deels door de spelopstelling: de werkgroep vergadert in een zaal die wel iets weg heeft van een halfrond Grieks theater. De onderhandelaars kijken richting de voorzitters, recht op het achterhoofd van hun mede-onderhandelaars. Niet een hele handige opstelling om ergens samen uit te komen.

Bovendien zitten op de hoogste tribunes vertegenwoordigers van ngo’s, actiegroepen en bedrijven. De werkgroep is namelijk openbaar. En dan durven landen natuurlijk niet het achterste van hun tong te laten zien.

De geheime vrienden vinden dat het allemaal veel te langzaam gaat. Er moet een plek gevonden worden waar de onderhandelaars face-to-face kunnen spreken, zonder de priemende blik van de buitenwereld - letterlijk - in hun rug. ‘Diplomaten zijn de meest risico-averse ambtenaren die je kunt verzinnen,’ zegt een ingewijde. ‘Succes betekent hun baas tevreden houden. De inhoud is minder belangrijk.’

Om het toch over de inhoud te kunnen hebben, beginnen de geheime vrienden uitnodigingen te versturen voor een weekendje weg in het landelijk gelegen Tarrytown, op drie kwartier rijden van New York. Ze huren een enorm landhuis af - ‘het doolhof van Tarrytown’ - waar iedereen kan blijven slapen.

De geheime vrienden bereiden opdrachten voor om de onderhandelaars over verschillende onderwerpen te laten nadenken. ‘Toen ik China, India en Egypte over de vloer zag kruipen met gekleurde bolletjes wol, om thema’s als water, vrouwenrechten en onderwijs met elkaar te verbinden, dacht ik, misschien gaat het toch wel lukken,’ zegt Kitty van der Heijden, een van de organisatoren van de Tarrytown Retreats, zoals de bijeenkomsten bekend kwamen te staan. ‘We konden nu bespreken waar we het niet over eens waren.’

Het spel is eindelijk in volle gang.

De toren wankelt

Maar in elk spelletje Jenga komt een punt dat alle makkelijke steentjes uit de toren getikt zijn. Dan blijven de moeilijke stenen over, de stenen die de toren doen wankelen. In Tarrytown werd duidelijk welke dat waren.

Allereerst het steentje vrouwenrechten. ‘De wereld splitst zich over seksuele en reproductieve rechten voor vrouwen,’ zegt een Nederlandse diplomaat. Als de voorzitters ’s ochtends om zeven uur met een nieuwe opzet voor de doelen kwamen, begon het direct: dan liepen landen als Saoedi-Arabië en Iran meteen langs de voorzitters: ‘Die vrouwenrechten moeten echt minder hoor’.

De meest controversiële steentjes gingen over ‘vreedzame samenlevingen’ en ‘rechtsorde’

Maar misschien wel de meest controversiële steentjes gingen over ‘vreedzame samenlevingen’ en ‘rechtsorde’. Het idee van de voorstanders (met name westerse en lage inkomenslanden): zonder vrede en een gedegen rechtsorde zal je nooit ontwikkeling krijgen. Het idee van de tegenstanders (met name opkomende economieën): blijf met je VN-poten van onze soevereiniteit af. Àls de VN hier al iets over te zeggen hebben, dan moet dat via de Veiligheidsraad.

Nog zo’n moeilijk steentje: klimaat. Ook hier zijn twee scholen te vinden. De ene school - waarin bijvoorbeeld veel kleine eilandstaten zitten - zegt: als we niets doen aan klimaatverandering, hebben al die andere ontwikkelingsdoelen ook geen zin. Dan lopen al die nieuwe huizen die we bouwen vroeg of laat onder water, of verdrogen alle akkers. We moeten klimaat en ontwikkeling dus tegelijk aanpakken, en niet ontwikkelen ten koste van het klimaat.

De andere school - waarin bijvoorbeeld Groot-Brittannië zit - zegt, laten we klimaat en ontwikkeling los van elkaar zien. Er is een aparte VN-klimaatonderhandeling, die toch al niet zo vlot loopt. Het is al zo moeilijk een korte lijst doelen te maken, laten we klimaat maar schrappen.

De tweede school kreeg versterking van grote opkomende economieën als India, Brazilië en China. Die hadden een ander argument om klimaat niet op te nemen op de lijst: het Westen draagt de grootste verantwoordelijkheid voor de klimaatverandering, dus laat hen het ook maar oplossen. Nu het eindelijk onze beurt is om te groeien, moeten we ineens rekening gaan houden met het klimaat.

Een diplomaat vertrouwt ons toe: ‘Voor jullie lijkt deze onderhandeling over duurzame ontwikkeling te gaan. Maar dat is niet zo. Voor sommigen gaat het over wie de wereld in 2030 regeert. En de kanshebbers willen zo min mogelijk nieuwe regels die hen in de weg staan om de macht te grijpen.’

De toren wankelt.

De laatste steentjes

Zoals altijd met Jenga, weet je pas op het aller-allerlaatste moment of de toren zal blijven staan. Dan weet je wie de beste onderhandelaar is.

Dat heeft deels met uithoudingsvermogen te maken. Als onderhandelaars de laatste dagen van het onderhandelingsproces beschrijven, spreekt iedereen van wallen en een ‘permanente jetlag.’ Er wordt gewerkt van ’s ochtends vroeg tot een uur of drie ’s nachts. ‘Je bent onwaarschijnlijk moe, maar je moet nog steeds eloquent genoeg zijn om te onderhandelen,’ vertelt een onderhandelaar ons.

De laatste nacht zitten Nederland, Oost-Timor, Liberia en Sierra Leone tegenover Brazilië en China. Wat nu op tafel ligt, is een compromis: niet twee aparte steentjes over vreedzame samenlevingen en rechtsorde, maar één steentje waarin rechtsorde een subdoel van vreedzame samenlevingen is geworden. Uiteindelijk gaan Brazilië en China akkoord om dit steentje in de toren te laten. Een van de onderhandelaars vertelt ons: ‘Ik leunde voorover, en fluisterde in het oor van Brazilië: ga jij straks echt tegenover al die ngo-collega’s op de tribune zeggen dat de democratie Brazilië tegen vreedzame samenlevingen is? Dat zou een pr-ramp zijn.’

De laatste nacht zitten Nederland, Oost-Timor, Liberia en Sierra Leone tegenover Brazilië en China. Wat nu op tafel ligt, is een compromis

Er is ondertussen een sterke coalitie van landen tegen het klimaatsteentje. De voorzitters hebben al drie opzetten gemaakt, maar die zijn allemaal door een meerderheid afgewezen. Het is de laatste openbare zitting van de werkgroep. Weer lijken de landen er niet uit te komen. Dan neemt voorzitter Csaba Kőrösi het woord. Hij vertelt over zijn zestienjarige dochter Lili. ‘Toen ik haar vertelde dat veel landen geen klimaatdoel wilden, zei ze, heel direct: pap, je bent gek. Zeg tegen die mensen dat ze het recht niet hebben om mijn toekomst te riskeren. Als er geen klimaatdoel is, kun je net zo goed geen doelen maken.’

Het was even stil in de zaal.

En toen begon het applaus. Diezelfde avond was er een klimaatdoel.

De hele nacht wordt er doorgespeeld. Maar de volgende dag, tegen de lunch, slaan de co-voorzitters hun map dicht. ‘Done!’, roepen ze. Alle diplomaten zien eruit alsof ze zijn overreden. Maar ze juichen. Het is gelukt: de toren staat. En telt zeventien stenen.

Wat hebben we aan zo’n wankele toren?

Maar de toren ziet er niet uit. Hij is hoog, wankel, wiebelig. De stenen nog aanraken is eigenlijk onmogelijk: dan stort hij zeker in elkaar.

Er zijn twee stromingen over de uitkomst van het spel - over het nut van zeventien ontwikkelingsdoelen.

De eerste stroming zegt: zo ingewikkeld is duurzame ontwikkeling nu eenmaal. Dit is de beste uitkomst die we van zoveel landen hadden kunnen verwachten. ‘Natuurlijk kan ik in vijf minuten een betere lijst met doelen opstellen,’ zeggen meerdere diplomaten tegen ons. ‘Maar met zoveel landen was dit de enige mogelijke uitkomst.’

De tweede stroming zegt: dat zal allemaal wel, maar aan zo’n lange lijst doelen hebben we helemaal niets. Je zal ze nooit allemaal in vijftien jaar halen (en dus zullen de moeilijke doelen blijven liggen), het is niet te betalen en niemand kan ze onthouden. ‘De vorige doelen pasten op een koelkastmagneet,’ zegt een betrokkene, ‘de Duurzame Ontwikkelingsdoelen vullen je hele koelkast.’

Maar elke poging om de lijst met doelen nog wat in te korten, stuit op grote weerstand. Iedereen is bang dat alles als een kaartenhuis in elkaar stort als er ook maar één steentje wordt aangetikt. ‘Een goede uitkomst in de VN, is een uitkomst waar iedereen even ontevreden over is,’ vat een diplomaat het voor ons samen.

Ook als de toren niet wordt aangeraakt, is het nog maar de vraag of hij overleeft. Er zijn namelijk maar liefst drie momenten dit jaar waarop hij ineen zou kunnen storten. De eerste is volgende maand, tijdens een top in Addis Abeba, waar zal moeten blijken of er voldoende geld wordt toegezegd om de doelen uit te voeren. Vervolgens in september, wanneer er op de Algemene Vergadering in New York ook nog tégen de doelen gestemd kan worden. En dan nog in december, tijdens de klimaattop in Parijs: een slechte uitkomst op die top, zou het bereiken van de duurzame doelen eigenlijk onmogelijk maken. Eén onderhandelaar gaat zelfs zo ver om te zeggen: ‘Als een van deze drie toppen faalt, zullen ze alle drie falen, en dan stort ons hele multilaterale systeem ineen.’

Maar stel dat de toren blijft staan. Stel. Dan is het misschien niet zozeer de inhoud van de doelen die een overwinning is voor de Verenigde Naties, maar de manier waarop ze tot stand kwamen. Iedereen is het erover eens: deze onderhandelingen waren uniek. Ze waren open voor input van allerlei lagen van de wereldbevolking, ze gaven kleine landen de mogelijkheid buiten hun regionale blokken te onderhandelen en ze zetten VN-agentschappen die alleen voor hun eigen onderwerp aandacht willen deels buitenspel.

‘De VN zijn de afgelopen drie jaar een soul searching aan het doen,’ zegt een diplomaat. En misschien is deze Jenga-toren wel een voorbeeld voor hoe de VN in de toekomst zouden kunnen werken. Wie weet kunnen de klimaatonderhandelaars - die in december weer een poging gaan wagen - er een voorbeeld aan nemen.