Recensie: Europese leiders schitteren in veiligheidstheater (*****)

Was ik een recensent, dan zou ik lovend zijn over het theater dat op dit moment in de Europese Unie wordt opgevoerd.

Binnenkort wordt vrijwel zeker een Europees systeem voor massasurveillance opgetuigd: EU PNR. PNR staat voor Passenger Name Records, persoonsgegevens die verzameld worden als je een vlucht boekt. Denk aan de vertrekplaats en bestemming van je vlucht, maaltijdvoorkeuren, speciale wensen, met wie je reist, betaalgegevens, IP-adres en contactgegevens en nog veel meer. Als de wet wordt aangenomen worden de PNR van iedereen voor alle vluchten van, naar en binnen de EU vijf jaar bewaard. Met die data kan aan profiling worden gedaan en kunnen terroristen, misdadigers en pedofielen uit de passagiersstromen worden gevist, zo is de gedachte.

Aan deze wetgeving is meer dan acht jaar gewerkt. Lang zag het ernaar uit dat het Europees Parlement er nooit mee akkoord zou gaan. Het zou veiligheidstheater zijn: daadkracht voor de bühne, zonder dat nut en noodzaak werden bewezen. De justitiecommissie van het parlement is in juli eindelijk overstag gegaan. De kans dat EU PNR weer sneuvelt, is daarmee klein.

Zijn nut en noodzaak dan nu ineens wél bewezen? Nee. Maar enkele Europese leiders hebben het knap gespeeld. Vijf sterren daarvoor. Het veiligheidstheater is ook in Europa volwassen geworden.

Het theater van de angst

Dit theaterstuk begint op 11 september 2001, in een decor van dood en verderf. Een van de veiligheidsmaatregelen die president George Bush treft, is PNR. Voortaan zijn alle luchtvaartmaatschappijen verplicht om van tevoren boekingsgegevens aan het ministerie van Binnenlandse Veiligheid te verstrekken als passagiers naar Amerika vliegen. Het is de tijd van technologie-optimisme: als je maar genoeg data hebt, kun je terroristen en andere kwaadwillenden uit de passagiersstromen vissen.

Op de achtergrond: paniek op station Atocha, rook in de Londense metro en het levenloze lichaam van Theo van Gogh

In Brussel zitten de Europese leiders met een probleem. Enerzijds willen ze hun Amerikaanse bondgenoot van dienst zijn (if you’re not with us, you’re against us, zei Bush eerder al). Maar de verstrekking van de gegevens mág niet volgens de Europese privacywetgeving. Het Europees Parlement weigert dan ook akkoord te gaan met een verdrag dat verstrekking toch mogelijk moet maken. En als het verdrag er toch komt, stapt een aantal parlementariërs naar het Europese Hof van Justitie. Dat verwijst de overeenkomst in 2006 naar de prullenbak. Na veel politiek gemanoeuvreer en gedreig gaat het parlement uiteindelijk toch akkoord met gegevens verstrekken aan de Amerikanen.

Het verhaal verplaatst zich vervolgens naar Lissabon, oktober 2007. Op de achtergrond: paniek op station Atocha, rook in de Londense metro en het levenloze lichaam van Theo van Gogh. In de coulissen zijn de Europese ministers van Justitie bij elkaar gekomen voor een informele bijeenkomst. De Amerikaanse minister voor Binnenlandse Veiligheid, Janet Napolitano, is ook aangeschoven. Ze bespreken de voortgang van het Europees-Amerikaanse PNR-verdrag, dat op dat moment nog niet door het parlement is geloodst.

Er staat nog een punt op de agenda: EU PNR. Eurocommissaris Franco Frattini is er inmiddels van overtuigd dat de lidstaten dezelfde mogelijkheden moeten hebben als de Amerikanen. De Duitse minister van Justitie Wolfgang Schaüble (bekend van de latere Griekse tragedies) denkt dat een EU PNR-systeem de Europeanen meer onderhandelingsruimte geeft en meer datauitwisseling tussen de VS en Europa mogelijk maakt. De Europese inlichtingendiensten kunnen dan bijvoorbeeld data van hun eigen burgers opvragen die Amerika verzamelt. De Europese Commissie wordt aan het werk gezet om met een voorstel te komen.

Het Europees Parlement ziet dat helemaal niet zitten. EU PNR is een veel te ingrijpende surveillancemaatregel. Als van potentieel 500 miljoen onverdachte Europeanen de vlieggegevens worden bijgehouden, moet de Commissie met een goede onderbouwing komen. Dat lukt maar niet. Er is alleen wat anekdotisch bewijs uit Engeland en de Verenigde Staten, op dat moment de enige landen die PNR in grenstoezicht gebruiken. Maar dat gaat voornamelijk over drugs- en mensensmokkelaars.

Het intermezzo met de wetenschappers

Terwijl het dossier muurvast zit tussen het Europees Parlement en de Commissie en Raad van Ministers, verplaatst het toneel zich naar een glazen gebouw aan de A4 bij Den Haag. In het Nederlands Forensisch Instituut werken André Hoogstrate en Cor Veenman rond 2011 aan een stevige studie over informatiegestuurde grenscontrole. Hoewel de studie niet concreet over PNR gaat, spreken ze wel over wat je met PNR kunt doen: profilen. Ze maken een aantal belangrijke opmerkingen:

• Onder bepaalde voorwaarden kan met profilen het veiligheidsniveau gehandhaafd blijven en soms zelfs verbeterd worden. Eén zo’n voorwaarde is dat er genoeg betrouwbare gegevens zijn.
• Maar er moet wel rekening gehouden worden met foute profielen. Die zijn niet te voorkomen waardoor onschuldige mensen onnodig gecontroleerd worden.
• Evenmin is het mogelijk om profielen te ontwikkelen die niet leiden tot racial profiling.
• Uit de gerapporteerde ervaringen van bijvoorbeeld Groot-Brittannië met PNR is niet aan te geven of de gemelde successen zijn toe te schrijven aan het gebruik van profiling. De meeste grensbewakingsdiensten hebben ook andere instrumenten, zoals API en zwarte lijsten.

De studie leidt niet tot een harde, overkoepelende conclusie. Het zou kunnen dat profiling (met behulp van PNR) werkt, maar eigenlijk is meer onderzoek nodig.

De scène waarin de Commissie de macht grijpt

De Commissie bedenkt in 2010 een interessante interventie. Beter: een aardig staaltje beleid witwassen. Dat je als overheid via een andere bestuurslaag iets voor elkaar probeert te krijgen wat via je eigen bestuurslaag niet lukt.

Ambtenaren doen de nationale regeringen in 2010 een aanbod dat ze niet kunnen weigeren

Ambtenaren van het Directoraat-Generaal Justitie en Binnenlandse Zaken doen in 2010 een aanbod aan de nationale regeringen dat ze niet kunnen weigeren. Ze leggen 50 miljoen euro op tafel waarmee landen een zogenoemde Passenger Information Unit (PIU) kunnen opzetten die PNR kan verzamelen, analyseren en met andere Europese landen kan delen. Op dat moment heeft alleen Engeland een volwaardige PIU. De lidstaten happen toe. Frankrijk graait 18 miljoen euro uit de pot. Nederland bijna 6 (wat vreemd is, want het Nederlandse parlement heeft zich tegen EU PNR uitgesproken). En twaalf andere landen krijgen ook een paar miljoen toegeschoven. Deze deal blijft vier jaar lang verborgen, totdat ngo Statewatch documenten hierover publiceert.

De truc: Als de Europese Commisie in 2014 het parlement weer onder druk zet om akkoord te gaan met EU PNR, legt ze een ogenschijnlijk sterk argument op tafel. Veel Europese landen bouwen al een nationaal PNR-systeem. Die systemen moeten geharmoniseerd worden, anders wordt het een chaos voor de luchtvaartmaatschappijen die straks aan allemaal verschillende nationale eisen moeten voldoen.

En die waarin ze dat nog eens doet

Een tweede interventie wordt de voorstanders van EU PNR begin dit jaar in de schoot geworpen. Het decor? Parijs, afgelopen januari. We zien een bloedige aanslag op de redactie van een satirisch weekblad. De twee daders krijgen hulp van een derde terrorist die zich in een koosjere supermarkt verschanst. Na een bloedstollende klopjacht worden de drie terroristen doodgeschoten. De schok is groot. Miljoenen Fransen gaan de straat op. Uit de hele wereld komen regeringsvertegenwoordigers om samen met president François Hollande pal achter de vrijheid van meningsuiting te staan.

Het bloed van de slachtoffers is nog niet opgeruimd, of er wordt in verschillende kranten en op Europese websites al over EU PNR gesproken. Een paar dagen later verschijnt Gilles de Kerchove bij CNN. Hij is de Europese anti-terrorismecoördinator. Als deze aanslag iets aantoont, stelt De Kerchove, is het wel dat we een belangrijk instrument missen in terrorismebestrijding: EU PNR. ‘Dit is een van de weinige instrumenten waarmee we verdacht reisgedrag kunnen herkennen. Het Europees Parlement is nog wat terughoudend, maar we kunnen het er vast van overtuigen dat we een goede balans zullen vinden tussen veiligheid en privacy.’

Een paar maanden na de aanslagen spreek ik de Amerikaanse privacyactivist Edward Hasbrouck, die zich in reizigerssurveillance heeft gespecialiseerd. Via Skype onderstreept hij nog eens dat de aanslag op Charlie Hebdo is uitgevoerd door Franse terroristen die met een gestolen auto op de plaats delict arriveerden. ‘Zou een pan-Europees surveillancesysteem hier uitkomst hebben geboden? Nee. Zou het hebben geholpen om de gestolen auto te vinden? Nee. Zou het hebben geholpen om het Franse binnenlandse terrorisme tegen te gaan? Nee. Zou het hebben geholpen om de daders te vinden die overigens al jaren bij de inlichtingendiensten bekend waren? Nee.’ Hasbrouck: ‘Herhalen jullie de fout die wij hebben gemaakt door in paniek allerlei surveillancemaatregelen te nemen die niet werken?’

Waar zijn de feiten?

Zo stellig wil Europarlementariër Sophie in ‘t Veld (D66, ALDE) niet zijn. Ik spreek haar in maart van dit jaar in Ancienne Poissonerie, een restaurantje op een steenworp afstand van het parlement in Brussel. Ze zit al sinds 2004 heel dicht op het PNR-debat. Op zich heeft ze niets tegen EU PNR, zegt ze. ‘Het zou kunnen dat PNR verreweg het beste middel is om terrorisme tegen te gaan. Misschien is het goed om reisgegevens vijf jaar op te slaan. Maar waarom niet tien? Of één jaar? Let wel, het parlement heeft nooit nee gezegd. Maar keer op keer vraag ik om een goede onderbouwing over nut en noodzaak. Die heb ik nooit gekregen.’

In ‘t Veld stoort zich niet alleen aan het gebrek aan feiten in het debat, maar ook aan de theatrale trucs die worden gebruikt om EU PNR door het parlement te loodsen. ‘Had EU PNR ‘Charlie Hebdo’ kunnen voorkomen? Kletskoek! Regelrecht gelogen. De ministers van Justitie waren al maanden bezig met een intensieve lobby om EU PNR door het parlement te krijgen. Toen kwam de aanslag. De gretigheid waarmee dat werd uitgebuit, is ronduit stuitend.’

De gretigheid waarmee de aanslag werd uitgebuit, is ronduit stuitend

Dat EU PNR er ondanks het parlementaire verzet gaat komen, daar twijfelt In ‘t Veld niet aan. De sfeer is na Charlie Hebdo omgeslagen. De politieke strijd gaat nu vooral over de voorwaarden waaronder het wordt ingevoerd. Op het moment dat ik In ‘t Veld spreek, is net een deal bereikt tussen het parlement, de Commissie en de Raad van Ministers. Het parlement committeert zich aan een snelle afhandeling van EU PNR in ruil voor een betere onderbouwing. ‘Tot mijn blijde verrassing heeft de Commissie op één punt meteen actie ondernomen. Volgende week vindt een hoorzitting plaats van onafhankelijke deskundigen die nu eens met een goede onderbouwing van EU PNR moeten komen.’

Die hoorzitting zal inderdaad een week na onze lunch plaatsvinden. In mei meld ik mij bij de Europese Commissie met de vraag of ik het gespreksverslag mag inzien. Een woordvoerder weigert het document te verstrekken: het is volgens haar geheim. Met behulp van de Europese Wet openbaarheid van bestuur krijg ik het document alsnog. Er staat weinig spannends in. Dezelfde anekdotische bewijsvoering die al jaren circuleert. Ook blijken de meeste onafhankelijke deskundigen niet bepaald belangeloos: ze zijn bijna allemaal werkzaam bij inlichtingendiensten, politie of grensbewaking.

In juli stemt een parlementaire commissie voor het laatste voorstel. Daarin staat:

• PNR-gegevens mogen gebruikt worden voor de opsporing en preventie van terrorisme en zware transnationale criminaliteit. Het woordje transnationaal is een compromis. In het eerste voorstel kwam alle zware criminaliteit in aanmerking.
• Ook vluchten binnen de Europese Unie vallen eronder. Deze bepaling gaat verder dan het eerste voorstel van de Commissie.
• Opsporings- en inlichtingendiensten hebben vijf jaar toegang tot de gegevens als het gaat om terrorisme. Dat is vier jaar als het gaat om zware criminaliteit. Die vier jaar is ook een compromis. Dat waren er vijf in het oorspronkelijke voorstel.
• Alle lidstaten moeten binnen twee tot drie jaar een PNR-systeem hebben ingevoerd.

Met deze stemming is het theater nog niet ten einde. Het zou zomaar kunnen dat we nog een deus ex machina gaan zien omdat het Europese Hof van Justitie EU PNR ongrondwettelijk kan vinden. Het definitieve slot zal ook niet in Brussel plaatsvinden.

Het veiligheidstheater toert de komende jaren langs alle Europese regeringscentra. Ik kan alleen maar zeggen: houd de agenda in de smiezen en gaat dit spektakel zien.