De grootste ontvanger van Europese ontwikkelingshulp is geen ontwikkelingsland

Het is de tweede week van november en de sfeer onder de 160 medewerkers van de Delegatie van de Europese Unie in Ankara is gespannen. Een dag eerder is het jaarlijks voortgangsrapport van de Europese Commissie voor kandidaat-lidstaat Turkije gepubliceerd. Het oordeel is niet mals: in Turkije gaat het bergafwaarts met de mensenrechten, persvrijheid en onafhankelijke rechtspraak. Het land glijdt van Europa vandaan.

In de kantoortoren van de delegatie, met uitzicht over een druilerig Ankara, zuchten de EU-ambtenaren. Vanuit dit kantoor wordt Turkije geholpen bij het overnemen van Europese wet- en regelgeving. ‘Natuurlijk wordt er ook wel vooruitgang geboekt,’ zeggen de hooggeplaatste diplomaten, ‘maar snel gaat het niet.’

Na tien jaar klaarstomen is EU-lidmaatschap nog niet heel dichtbij. Terwijl er jaarlijks toch gemiddeld 600 miljoen euro hulpgeld beschikbaar is om de Turkse wetten en regels in overeenstemming te brengen met de Europese eisen. Geld uit de EU-begroting dat ook tot het ontwikkelingsbudget van de EU wordt gerekend.

Dat ontwikkelingsbudget van de EU is groter dan vaak gedacht. Met een begroting van 14,9 miljard euro (2013) per jaar is de EU zelfs een van de belangrijkste donoren ter wereld. De EU profileert zich dan ook ook graag als een genereuze weldoener die haar geld uitgeeft aan die landen die de steun het hardste nodig hebben. Zo beloofde ze onlangs om de komende jaren 75 procent van haar ontwikkelingshulp aan de allerarmsten op aarde te geven.

Nu laten de cijfers een ander plaatje zien.

Niet een van de armste landen zoals Mali of Haïti, maar Turkije is de grootste netto ontvanger van het Europese ontwikkelingsbudget. In 2013 ontving het land volgens de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de instantie die bepaalt wat wel en niet als ontwikkelingshulp telt, 2,4 miljard euro ontwikkelingshulp van de EU-instituties.

Waar komt al dat geld terecht?

In 2013 gaf de EU 23 procent van haar ontwikkelingshulp aan de allerarmste landen. 36 procent ging naar hoge-middeninkomenslanden. In totaal vloeit zodoende 17 procent van het Europese hulpbudget naar Turkije.

Het Turkse bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking (10.970 dollar in 2013 volgens de Wereldbank) is namelijk ‘laag genoeg’ (beneden de 12.745) om bij de OESO voor ontwikkelingshulp in aanmerking te komen.

Dat terwijl Turkije zelf een donor van formaat is. Als gevolg van de vluchtelingenstroom uit buurland Syrië, gaf Turkije in 2013 3,1 miljard euro ontwikkelingshulp uit.

Ook Nederland betaalt mee aan EU-hulp. In 2014 gaf Nederland 488 miljoen euro, oftewel, 11,3 procent van het totale ontwikkelingsbudget aan Brussel.

Meer dan ooit hebben wij als Europa baat bij een stabiel Turkije

Naast 505 miljoen euro toetredingssteun uit de EU-begroting kon Turkije ook rekenen op 1,9 miljard euro aan hulpleningen via de Europese Investeringsbank. Turkije krijgt zodoende de meeste giften van alle landen en de meeste hulpleningen.

Turkije is inmiddels de achttiende economie van de wereld. In november was het Turkije dat de G20 hostte en met de belangrijkste wereldleiders de toekomst van de wereldeconomie en veiligheid besprak. Een bijeenkomst waar onze premier niet eens voor was uitgenodigd.

Toch betalen Nederland, België en alle andere EU-lidstaten mee aan hulpprojecten in Turkije. Geen directe armoedebestrijdingsprojecten maar projecten met een focus op EU-regels. Dat varieert van energieprojecten en strenge Europese transportregels tot meer ontwikkelingsgerichte mensenrechtenprojecten. Van de ruim vier miljard euro toetredingssteun die tussen 2014 en 2020 beschikbaar is voor Turkije, gaat het meeste geld naar het bevorderen van mensenrechten en goed bestuur.

‘Meer dan ooit hebben wij als Europa baat bij een stabiel Turkije,’ zegt het hoofd Politieke Zaken op de delegatie dat niet bij naam genoemd wil worden, ‘dat laat de vluchtelingencrisis nu zo duidelijk zien.’ Maar dat Europa Turkije nu nodig heeft, betekent volgens de diplomaten geenszins dat we minder kritisch moeten worden. ‘We blijven dezelfde eisen stellen aan goed bestuur, mensenrechten en persvrijheid. Deze waarden zijn juist van belang voor stabiliteit in de regio.’ Investeren in democratisering via het toetredingsfonds, is investeren in crisispreventie aan de grenzen, zo gaat de redenering.

Terwijl in Turkije kritische mediahuizen worden gesloten en journalisten onder druk gezet, zet Europa dus extra fondsen in op persvrijheid, mensen- en vrouwenrechten. Met het negatieve voortgangsrapport in het achterhoofd rijst de vraag, hoe werkt de EU eigenlijk met al dat geld aan de mensenrechtensituatie in Turkije?

‘Pff rechten, waar zijn we mee bezig!’

Pamfletten aan de muur, asbakken op tafel en discussiërende vrouwen. Bij de feministische organisatie KDV lijkt het of je een vervlogen tijdperk binnenstapt. De woorden patriarch en strijd vallen veelvuldig.

‘Vrouwenemancipatie in Turkije is een strijd, vergis je niet,’ benadrukt medewerker Pınar Çetinkaya. ‘Met [Recep Tayyip] Erdogan hebben wij een president die letterlijk zegt dat vrouwen en mannen niet gelijk zijn.’

Sinds de dodelijke bomaanslagen in oktober in Ankara is de sfeer binnen de mensenrechtenbeweging versomberd. Çetinkaya: ‘Soms kom ik hier op kantoor en denk ik: pff rechten, waar zijn we mee bezig, hoeveel zin heeft het eigenlijk allemaal?’

Maar veel tijd voor dergelijke bespiegelingen is er niet; er moet nog een subsidieaanvraag voor een EU-fonds de deur uit. ‘Onze regering doet niet veel aan de positie van de vrouw, dus als we een project willen financieren, is de EU vaak de enige waar wij bij terechtkunnen.’

Niet alleen het agenderen van vrouwenrechten, ook het binnenslepen van fondsen blijkt dan een strijd op zich. Want wil je als organisatie kans maken op een bijdrage uit de Europese ontwikkelingspot, dan kun je niet om de Turkse overheid heen. Daar ligt namelijk de verantwoordelijkheid voor het gebruik van EU-fondsen. Het Turkse ministerie van Europese Zaken en de technische controlepartner CFCU beslissen mee over welke ngo’s of ministeries fondsen krijgen en zien toe op de implementatie en verantwoording.

In praktijk betekent dat een voortdurende spanning tussen Europese idealen en de conservatievere realiteit van de regerende AK-partij. Op de EU-delegatie in Ankara kunnen ze nog zulke mooie mensenrechtendoelstellingen verzinnen, uiteindelijk zijn het de Turkse overheidsinstanties die de programma’s moeten uitvoeren.

Europarlementariër voor de PvdA, Kati Piri, is Turkijerapporteur en de recente achteruitgang op mensenrechtengebied baart haar zorgen. ‘Juist omdat de Turkse overheid alle projecten mede goed moet keuren,’ zegt zij in een gesprek, ‘moeten we ervoor waken dat het toetredingsfonds geen zakgeld voor de Turkse regering wordt.’

Wel doen, niet willen

Het grootste en meteen ook gevoeligste vrouwenrechtenprogramma van de EU is ‘Vrouwenhuizen in de Strijd tegen Huiselijk Geweld.’ Dit project heeft een budget van tien miljoen euro, waarvan de EU ruim negen miljoen voor haar rekening neemt. Samen met het Turkse ministerie van Gezins- en Sociale Zaken wordt de toegang tot veilige plekken verbeterd voor vrouwen die te maken hebben met huiselijk geweld. Huiselijk geweld, eerwraak en gedwongen huwelijken zijn nog altijd een serieus probleem in Turkije. Toch blijkt het in Turkije erg moeilijk om betrokkenen te vinden die iets kwijt willen over de voortgang van dit intensieve traject.

Zo kan de Duitse organisatie, Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), dat het programma onder haar hoede heeft, geen vragen beantwoorden. GIZ laat weten dat het thema te gevoelig ligt. Ook op het Turkse ministerie is er geen tijd voor vragen.

Uiteindelijk geeft de Turkse overheid geen prioriteit aan vrouwenrechten

Volgens de voormalig teamleider van het programma, Rachel Wareham, ligt in die gevoeligheid ook precies de uitdaging. ‘Uiteindelijk geeft de Turkse overheid geen prioriteit aan vrouwenrechten,’ schrijft Wareham. Zelfs als teamleider van zo’n omvangrijk traject lukte het haar niet om op het ministerie een afspraak te krijgen met het hoofd van de afdeling, laat staan met de minister. ‘Ik hoop dat de overheid een sterker standpunt inneemt over vrouwenrechten, maar ik ben niet optimistisch. De dominante facties willen de vrouw in een traditionele rol, afhankelijk van de man.’

Een tweede vrouwenprogramma, in samenwerking met de gendarmerie, lijkt een stuk beter te verlopen. Met drie miljoen euro subsidie van de EU is ervoor gezorgd dat gendarmeriepersoneel effectiever op kan treden in geval van huiselijk geweld. Ook zijn er 45 procent meer vrouwen gerekruteerd. ‘Bij dit project stond de overheidspartner, de gendarmerie, open voor input van de vrouwenorganisaties die al jaren met dit onderwerp bezig zijn. Daarom is het een succes geworden,’ zegt de Turkse vrouwenrechten- en EU-subsidie-expert Rana Birden.

Hoe de overheid toch haar eigen koers kan varen

Om ervoor te zorgen dat het maatschappelijk middenveld gehoord wordt, verplicht de EU de Turkse partner soms om een consultatieronde te organiseren. Maar daar schieten de activisten naar eigen zeggen niet veel mee op.

In interviews met allerlei soorten mensenrechtenorganisaties duikt namelijk steeds eenzelfde geheimzinnige term op: GONGO. ‘Een GONGO [Government-operated Non-governmental organization, SH] is een organisatie die eigenlijk alleen maar wordt opgericht om het beleid van de regering te legitimeren,’ legt Çetinkaya van de stichting voor vrouwensolidariteit uit. ‘Ze schieten hier de laatste jaren als paddenstoelen uit de grond.’ Zo kan de overheid dus laten zien dat ze openstaat voor input en vervolgens haar eigen koers varen.

KADEM is volgens de gevestigde vrouwenorganisaties zo’n ‘overheids-ngo,’ die EU-subsidies ontvangt en vaak geconsulteerd wordt. De dochter van president Erdogan zit in het bestuur. En net als de president en zijn dochter spreekt KADEM liever niet over gendergelijkheid, maar over ‘genderrechtvaardigheid.’ Op een KADEM-congres zette president Erdogan zich woordelijk af tegen andere vrouwenorganisaties: ‘Je kunt vrouwen en mannen niet in een gelijke positie plaatsen, hun natuur en constitutie zijn anders. Zo hebben vrouwen het moederschap […]. Sommige feministen zijn gewoon niet in staat om dat concept van moederschap te begrijpen.’

‘Ja, wij hebben een conservatieve insteek. Wij willen rechtvaardigheid voor vrouwen en het gezin als uitgangspunt,’ zegt KADEM-oprichtster Sezen Özgür. Dat de president er ook zo over denkt en graag op de bijeenkomsten verschijnt, betekent volgens haar niet dat ze worden bevoordeeld. ‘Misschien bestaan we pas drie jaar, maar wij spreken voor heel veel Turkse vrouwen, dat is waarom we worden gehoord.’

‘Dit is helemaal geen ontwikkelingshulp’

Bij het mensenrechtenpakket van een EU-lidmaatschap komen nog meer gevoelige thema’s kijken. Denk bijvoorbeeld aan rechten voor minderheden en homorechten. Voor organisaties die zich met deze onderwerpen bezighouden, is er een speciale ‘sluiproute’; die kunnen bij een van de twee subsidiepotjes terecht die de EU-delegatie in eigen beheer heeft. Zonder inmenging van Turkse instanties, want de kans dat daar een lgbt-club langskomt is nihil.

De EU zal het nooit zelf een sluiproute noemen, maar een extra subsidiemogelijkheid. Toch is het een beetje dubbel dat de EU een speciaal loket in het leven moet roepen voor organisaties die (volgens begunstigden hier) via de ‘gewone route’ geen ondersteuning van EU-fondsen kunnen krijgen.

‘Weet je,’ verzucht een mensrechtenactiviste die graag anoniem wil blijven, ‘uiteindelijk zijn we hier gewoon niet helemaal vrij.’ Als ze aan een verslag werkt van een EU-project, betrapt ze zichzelf op zelfcensuur. ‘Ik ben altijd minder kritisch dan ik zou willen, dat zijn we allemaal. Je wilt toch je kansen op een volgende subsidieronde niet vergooien.’

Liever iets dan niets, zeggen de Turkse mensenrechtenstrijders. Zonder de directe fondsen voor ngo’s uit Europa zouden sommige organisaties niet eens overleven. Om die reden nemen ze zelfs de gewraakte papiermolen die bij een EU-subsidie meekomt voor lief. De Brusselbureaucratie is hier berucht. Onder het toeziend oog van de Turkse CFCU, ‘de strengste boekencontroleur van alle toetredingslanden,’ wordt geen cent ongedocumenteerd uitgegeven. Sjoemelen met je budget kun je wel vergeten.

Soms is het bijna slapstick; zoals de foto van Pinar Çetinkaya voor een rij multomappen, het papieren verantwoordingsequivalent van een subsidie van anderhalve ton. Tussenevaluaties, eindrapporten, deelnemerslijsten, KvK-uittreksels, Engelse vertalingen en vooral oneindig veel bonnetjes. Alle organisaties klagen dat het papierwerk energie wegzuigt van het ‘echte’ mensenrechtenwerk. Langzaam besluipt je hier het gevoel dat de hele mensenrechtenbeweging zo een beetje administratief wordt beziggehouden. Dat kan toch niet de bedoeling zijn van ontwikkelingsgeld?

‘Maar wij zien het helemaal niet als ontwikkelingshulp,’ zeggen de medewerkers van de Ankarase mensenrechtenorganisatie STGM nog maar eens. En daar zit wellicht direct de crux van dit verhaal: het grootste ontwikkelingsbudget van de EU wordt door niemand van de betrokkenen ook als hulp beschouwd. Voor de EU is het geld om EU-regeltjes mee in te voeren en politieke invloed op Ankara uit te oefenen. Voor de ngo’s, waar het veldwerk plaatsvindt, zijn verheven doelstellingen als de toekomst van een EU-lidmaatschap of stabiliteit van Europese grenzen, ondergeschikt. Daar vindt de strijd op een ander niveau plaats. ‘Terwijl alles om ons heen restrictiever wordt en onze bewegingsruimte wordt ingeperkt,’ zegt STGM, ‘zijn deze toetredingsfondsen een soort kier naar de buitenwereld.’

Zonder zou het maar donker worden.

Deze reportage kwam tot stand met de steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek en is het eerste deel van een tweeluik dat ook in MO* Magazine verschijnt.

Verder lezen over Turkije?