Hoe de EU geld verdient aan ‘ontwikkelingshulp’

Met 200 kilometer per uur schiet het eentonige Turkse landschap van uitgestrekte vlaktes, geiten en lemen huisjes voorbij. Binnen, in de luxe coupé van de hogesnelheidstrein, brengen stewardessen in mantelpak thee en sandwiches rond en kijk je op je persoonlijk tv-schermpje Amerikaanse filmklassiekers.

Welkom in de High Speed Train van Ankara naar Istanboel; mede mogelijk gemaakt door het ontwikkelingsgeld van de EU. De 56 kilometer lange spoorlijn tussen station Köseköy en Gebze is gefinancierd met Europese toetredingssteun voor Turkije. Geld waarmee het land aan de grens van Europa wordt voorbereid op een toekomstig EU-lidmaatschap. Totale kosten van dit stukje rails? 140 miljoen euro. Bijna een kwart van het jaarlijkse toetredingsbudget voor Turkije.

Subsidie voor een supersnelle trein? ‘Jazeker, ook al is het maar een stukje van 56 kilometer, het is belangrijk dat wij Turkije aansluiten op het Europese spoorwegennet,’ zegt een politiek medewerker van de EU-delegatie in Ankara die anoniem wil blijven. De delegatie is hier om Turkije te helpen aan Europese wet- en regelgeving te voldoen. ‘Met deze subsidie stimuleren we handel en ook nog eens het gebruik van openbaar vervoer.’

De Europese investering houdt niet op bij de 140 miljoen. De overige kilometers van het gloednieuwe spoor zijn namelijk (grotendeels) gerealiseerd met een flinke lening van de huisbank van Europa, de Europese Investeringsbank (EIB). De EIB heeft in totaal al 1,5 miljard euro geïnvesteerd in het traject en bijbehorende stations.

Wat heeft een trein die de reistijd tussen Istanboel en Ankara terugbrengt naar nog geen vier uur met ontwikkelingssamenwerking te maken? Zowel de toetredingssteun (140 miljoen euro) als deze lening van de EIB (1,5 miljard euro) tellen volgens de DAC, de speciale ontwikkelingscommissie van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking), mee als officiële ontwikkelingshulp van Europa. De investering in de Turkse trein komt dus terug in de hulpcijfers van de Europese Unie.

Een investering of ontwikkelingshulp?

Elke keer dat de EU actief wordt in een nieuw land, zoals kandidaat-lidstaat Turkije, volgt de EIB in haar kielzog. ‘Inmiddels investeren wij hier in Turkije gemiddeld twee miljard euro per jaar in projecten die bijdragen aan het Turkse toetredingsproces,’ verklaart de vertegenwoordiger van de EU-bank in Istanboel, Massimo d’Eufemia, zijn aanwezigheid.

Toch kijkt d’Eufemia wat verbaasd bij de vraag op welke manier de investeringen dan als ontwikkelingshulp kunnen worden gezien. d’Eufemia: ‘Bij ontwikkelingshulp denk ik allereerst aan een gift en armoedebestrijding. Wij zijn een investeringsbank en verstrekken langlopende leningen; onze klanten moeten gezonde investeringen doen om ons terug te betalen.’ De EIB is geen officiële ontwikkelingsbank en de primaire doelstelling is niet om landen te ontwikkelen, het doel is om EU-beleid te implementeren.

Wij zijn een investeringsbank en verstrekken langlopende leningen; onze klanten moeten gezonde investeringen doen om ons terug te betalen

Toch kunnen ook de EIB-leningen aan Turkije bij de DAC als ontwikkelingshulp tellen, als de leningen maar ‘zacht’ genoeg zijn. Dat wil zeggen: heel gunstige voorwaarden hebben als een lage rente en een lange looptijd. Gunstiger dan een reguliere lening ook. Om dat te berekenen, wordt de donorlening vergeleken met een referentierente van 10 procent. De terugbetalingen aan de donor worden afgezet tegen wat deze zou krijgen als hij 10 procent rente had gerekend. Dat verschil, het giftelement, moet op 25 procent uitkomen.

Omdat de DAC deze referentierente van 10 procent ergens in de jaren zeventig heeft vastgesteld en de rente op de markt nu veel lager ligt, kunnen donoren makkelijk zachte of concessionele leningen verstrekken. Het Brusselse Eurodad, een samenwerkingsverband van 48 non-gouvernementele organisaties (ngo’s) op het gebied van ontwikkelingsfinanciering, berekende in een rapport (januari 2014) dat zelfs leningen waar door de donor flinke winst op wordt gemaakt, nu als ontwikkelingshulp meetellen. 

In het geval van de EIB worden bijna alle leningen die het aan Turkije uitgeeft door deze berekening als EU-ontwikkelingshulp gerapporteerd. Nu heeft de EU-bank officieel geen winstoogmerk, volgens de jaarcijfers werd er de afgelopen jaren gemiddeld wel 2,5 miljard euro ‘surplus’ (oftewel winst) geboekt. Dit surplus zou dus zomaar eens uit hulpleningen aan Turkije of andere hulpontvangende landen kunnen komen. De EIB zelf laat niet weten welke rente ze precies doorberekent maar met de huidige lage rentes zit er ruimte voor winst.

Zonder het zelf altijd te weten, zijn bankiers ontwikkelingswerkers geworden en geven ze inmiddels 23 procent van het Europese ontwikkelingsbudget uit.

Het slimme spel van de EU

Donoren op hun beurt zijn maar wat blij dat ze al die leningen tot hun hulpuitgaven kunnen rekenen. Lenen is een budgetvriendelijke manier van ontwikkelingssamenwerking omdat het geld weer terugkomt en opnieuw geïnvesteerd kan worden. Dat doet de EIB ook. Bovendien komen donorlanden nu gemakkelijker aan de internationale ‘verplichting’ om 0,7 procent van hun bruto nationaal product aan ontwikkelingshulp uit te geven.

Voor de EU betekenen de leningen extra middelen om te doen wat ze het liefst doet: zichzelf profileren als de koploper in de ontwikkelingssamenwerking; de grote gulle donor.

Volgens Jeroen Kwakkenbos, beleidsmanager bij ngo-netwerk Eurodad, is ontwikkelingssamenwerking het onderwerp waarop de EU zichzelf als belangrijke wereldspeler ziet. Kwakkenbos: ‘De EU heeft er dus baat bij als ze goede cijfers kan laten zien.’ ‘Bovendien,’ voegt hij daar fijntjes aan toe, ‘heeft de EU zo een manier om aan internationale verplichtingen te voldoen zonder dat het echt pijn doet. Ze hoeft haar eigen begroting hiervoor niet in te zetten.’

Gaat dit veranderen?

Met ontwikkelingshulp in de traditionele giftzin van het woord hebben de EIB-leningen voor infrastructuurprojecten in Turkije dus weinig te maken. De vraag is dan: hoe erg is dat?

Nieuwe vormen van ontwikkelingssamenwerking, zoals leningen, staan niet per se ter discussie. Wat bekritiseerd wordt is dat met de huidige definitie ‘harde leningen’ als hulp worden gerapporteerd, leningen waar de donor winst op maakt. En dat donoren door deze leningen als hulp te rapporteren hun hulpcijfers opblazen omdat er geen werkelijke, substantiële uitgaven tegenover staan.

Daarbij waarschuwde Eurodad ook dat leningen veel gemakkelijker naar rijkere ontwikkelingslanden (zoals Turkije) vloeien, omdat de kans dat je je geld terugkrijgt groter is. Dat kan dan ten koste gaan van hulp aan de allerarmste landen.

Misschien tellen de leningen aan Turkije vanaf 2018 niet in hun geheel meer mee als hulp, zeker nog wel voor een belangrijk deel

Twee jaar geleden was het uiteindelijk de DAC zelf die aankondigde dat de regels voor concessionele leningen achterhaald zijn en dat er een nieuwe definitie moest komen. ‘Sommige ontwikkelingslanden zijn voor 70 procent van hun externe financiering afhankelijk van hulp. Het is dus belangrijk dat er een eerlijker beeld van de hulpinspanningen van donoren ontstaat,’ aldus de DAC destijds.

Wat volgde was een slepende discussie tussen de donoren en de DAC. De laatste wilde strenge eisen voor hulpleningen, de donoren (ook de EU) vochten hard om dat tegen te werken. Het verhitte debat resulteerde eind december 2014 in een compromis.

Vanaf 2018 mogen donoren alleen nog het ‘zachte’ (oftewel giftelement) gedeelte van een lening, en niet de complete waarde van de lening, bij hun hulp rekenen. Dat is best een belangrijke stap, want hoe zachter je leningen hoe meer hulpcredit je dus krijgt. Een stuk minder baanbrekend zijn de nieuwe rentes. De hoogte van de rentes waar je als donor onder moet gaan zitten, is aangepast en verschilt per land. Voor Turkije, een middeninkomensland, is de referentierente voortaan 6 procent.

Youtube plaatst cookies bij het bekijken van deze video Bekijk video op Youtube

De effecten van deze nieuwe regels zien we pas in 2019/2020, als de cijfers uit 2018 zijn verwerkt, terug in de statistieken. Zelf zwakt de DAC het compromis direct af door te stellen dat de nieuwe definitie niet veel impact zal hebben op totale hulpcijfers. Verschillende experts laten weten dat donoren die zelf goedkoop kunnen lenen, ook met deze regels nog steeds winst op hun hulpleningen kunnen boeken. Het wordt moeilijker, maar het kan nog steeds.

Bij de EIB in Istanboel reageren ze dan ook met een vriendelijke glimlach bij het horen van de nieuwe cijfers. ‘Een referentierente van 6 procent staat af van de realiteit van de huidige kapitaalmarkt. Natuurlijk zitten we daar nog altijd ver onder. Ik kan je vertellen dat wij als EIB een tienjarige lening aan kunnen bieden voor een beetje meer dan 1 procent rente.’

Misschien tellen de leningen aan Turkije vanaf 2018 niet in hun geheel meer mee als hulp, zeker nog wel voor een belangrijk deel.

‘De EIB is dus eigenlijk een ontwikkelingsinstelling geworden,’ zegt Huub Schele van Both ENDS. ‘Maar dan zonder de expertise die een ontwikkelingsspeler met zo’n budget zou moeten hebben en dat is zorgelijk.’

Via het Belgische samenwerkingsverband Counter Balance houdt de non-profitorganisatie Both ENDS de gangen van de Europese huisbank in de gaten. Wat Scheele dwarszit, is dat de EIB niet genoeg expertise heeft om de projecten goed op ontwikkelingsimpact en daarmee duurzaamheid te monitoren. ‘Bovendien worden impactstudies die bijvoorbeeld de milieugevolgen van een project in kaart moeten brengen, vaak door de opdrachtgever of uitvoerder zelf ondernomen.’ De EIB schat dan zelf in of de lokale wetgeving en regels sterk genoeg zijn om aan Europese eisen te voldoen.

Gevoelige investeringen in infrastructuur

In Turkije is de EIB vooral actief met investeringen in microfinancieringen en grote infrastructuurprojecten. Juist die grote bouwprojecten liggen hier in Istanboel gevoelig. Sinds de Geziparkprotesten van twee jaar geleden keren de stadsbewoners zich geregeld tegen de betondrift van president Recep Tayyip Erdogan.

Marmaray is een wat megalomaan project, maar het moedigt wel gebruik van het openbaar vervoer aan, dus daar zijn wij alleen maar voor

Een van die grote bouwoperaties is de Marmaraytunnel. Een project vol symboliek, waarbij de Aziatische en Europese zijde van Istanboel door een treintunnel onder de Bosporus zijn verbonden. In deze stad, waar altijd file staat en auto’s voortdurend toeteren, is je verplaatsen een uitdaging. Met een hulpinvestering van de EIB van 1,2 miljard euro brengt de tunnel nu reistijdverlichting voor duizenden forenzen. Ondertussen wordt een tweede tunnel gebouwd waardoor straks ook auto’s onder de Bosporus door kunnen zoeven. Ontwikkelingshulpinvestering van de EIB: 265 miljoen euro.

‘Marmaray is een wat megalomaan project,’ zegt stadsactivist Onur Akgül, ‘maar het moedigt wel gebruik van het openbaar vervoer aan, dus daar zijn wij alleen maar voor.’ Waar de milieubeweging zich meer zorgen om maakt, is die tweede autotunnel, de Eurasiatunnel. Ook de Chamber of City Planners van Istanboel, een groep stedenbouwkundigen die de stad adviseert, heeft zich tegen het project gekeerd.

De Chamber of City Planners bracht in 2011 een rapport uit waarin ze de bouw van de Eurasiatunnel eigenlijk als overbodig bestempelen nu er een meer milieuvriendelijke Marmaraytunnel ligt. Het project heeft volgens stedenbouwkundigen negatieve milieugevolgen voor de groenzones van de stad, levert extra CO2-uitstoot en zou uiteindelijk alleen maar een stimulans zijn voor meer autogebruik.

Wie controleert de bank?

De EIB laat weten alleen in projecten te investeren als alle Europese regels op het gebied van milieu en sociale impact in lijn zijn met de EU-standaarden. ‘Wij investeren echt niet in alles, er zijn genoeg projecten in Istanboel waar wij nee tegen hebben gezegd omdat ze niet voldoen aan die criteria,’ aldus de bank. In het geval van de Eurasiatunnel toont een EIB-impactstudie aan dat de investering geen kwalijke gevolgen heeft voor de biodiversiteit van de stad.

Toch zijn het vervolgens de ingenieurs van de EIB zelf die in de gaten blijven houden of het project ook volgens de afspraken wordt uitgevoerd. Daar komt bij dat de Europese Commissie wel meekijkt met de investeringsplannen van de EIB maar een investering niet tegen kan houden. Alle verantwoordelijkheid voor de ontwikkelingsimpact ligt dus bij de EIB.

De situatie doet denken aan de kritiek die je van het Westen hoort als het de Chinese hulpactiviteiten in Afrika becommentarieert: er worden grote sommen hulpgeld in infrastructuurprojecten geïnvesteerd die niet altijd ontwikkelingsgericht zijn. Nu blijkt dat Europa zelf ook niet vies is van deze ‘moderne’ vorm van ontwikkelingshulp. Net als bij de Chinezen ligt de verantwoordelijkheid voor de ontwikkelingsimpact van deze investeringen bij bankiers en ingenieurs zonder hulpachtergrond. De grote vraag die alleen maar prangender wordt: is dit nog hulp?

Deze reportage kwam tot stand met de steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek en is het tweede deel van een tweeluik dat ook in MO* Magazine verschijnt.

Verder lezen over Turkije?