De waakhond van de geheime diensten wil door kunnen bijten, maar heeft er de tanden niet voor

Hebben de geheime diensten meer bevoegdheden en geld nodig om terrorisme te bestrijden?

Na een aanslag borrelt die vraag steevast op. Ook na de moordpartij in Parijs vorig jaar pleitten politici uit verschillende landen voor nieuwe mogelijkheden en méér middelen voor de diensten.

Harm Brouwer (1951) begrijpt die wens wel. ‘Als er zoiets vreselijks plaatsvindt, vind ik het vanzelfsprekend dat er ruimte is voor emotie,’ vertelt de voorzitter van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) in zijn Haagse werkkamer. ‘Ik kan mij voorstellen dat de eerste reacties worden ingegeven door de vraag of zoiets ook bij ons kan gebeuren. En dan gaat het natuurlijk heel snel over extra bevoegdheden en extra geld voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.’

Brouwer heeft de taak om te controleren of de Nederlandse diensten zich aan de wet houden. Zijn CTIVD is de waakhond die erop toeziet dat de nationale veiligheid niet ten koste gaat van de grondrechten van de burger. In stevige - maar goed leesbare - rapporten analyseert de CTIVD een paar keer per jaar de rechtmatigheid van het werk van de AIVD en MIVD. Zijn adviezen zijn niet bindend - ministers Ronald Plasterk (PvdA, Binnenlandse Zaken) en Jeanine Hennis (VVD, Defensie) kunnen ze in theorie naast zich neerleggen - maar worden meestal wel overgenomen door het kabinet.

Hoe op aanslagen te reageren?

Kunt u zich voorstellen dat na een terroristische aanslag grondrechten als privacy er voor sommige politici en burgers even minder toe doen?

‘Zeker. Ik begrijp dat de discussie niet meteen gaat over mensenrechten. Juist vanwege die emotie en de bezorgdheid. Maar we zijn en blijven een rechtsstaat. Naarmate de tijd verstrijkt, zul je zien dat de balans tussen de bescherming van de nationale veiligheid en het waarborgen van onze grondrechten terugkeert in het maatschappelijke debat.’

‘De omstandigheden in Parijs waren echt buitengewoon ernstig, ook omdat niemand wist of het gevaar al geweken was. Daar moet je als overheid op kunnen reageren. In die zin kon ik mij goed voorstellen dat in Frankrijk de noodtoestand werd uitgeroepen. Maar ook daarvoor gelden de wettelijke kaders en waarborgen van de rechtsstaat.’

Over nieuwe bevoegdheden heeft het kabinet gezegd: laten we die discussie voeren in het kader van het wetsvoorstel. Dat vind ik verantwoord

Hoe weet u zo zeker dat die balans zich herstelt?

‘Dat heeft voor een belangrijk deel te maken met mijn ervaring met dit soort processen. In mijn tijd bij het OM [Brouwer was tussen 2005 en 2011 de hoogste baas bij het Openbaar Ministerie, MM] zagen we hetzelfde gebeuren. Toen leidden incidenten in de rechtshandhaving tot een roep tot meer bevoegdheden voor politie of hogere straffen.’

‘Soms was dat terecht, soms vroeg het om meer nuance. Dan zag je dat het debat in media en politiek eerst naar meer bevoegdheden helde en dat er uiteindelijk toch weer een gezond evenwicht bereikt werd. Aan die ervaring ontleen ik het vertrouwen dat het goed zal gaan in Nederland. Zo werkt het systeem hier.’

‘Daarnaast vind ik dat het kabinet heel verstandig en waardig op de aanslagen in Parijs heeft gereageerd. Op de vraag of er wel voldoende geld was voor de bestrijding van terrorisme, was het antwoord van de regering: ja, op dit moment wel, maar mocht er meer nodig zijn, dan ligt dat klaar. Over nieuwe bevoegdheden heeft het kabinet gezegd: laten we die discussie voeren in het kader van het voorstel dat er al ligt voor de nieuwe wet voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Dat vind ik verantwoord.’

Wat vindt de CTIVD van de conceptwet?

Die nieuwe wet voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is de reden dat ik Brouwer interview. Op dit moment schrijft het kabinet aan een wetsvoorstel dat de huidige wet zal vervangen. De verwachting is dat het wetsvoorstel binnen enkele maanden naar de Raad van State wordt gestuurd. Daarna ontvangt de Tweede Kamer het wetsvoorstel.

Deze nieuwe wet zal de diensten nieuwe bevoegdheden geven. Broodnodig, volgens het kabinet en de diensten zelf: de oude wet stamt uit 2002 en de dreigingen en de technologieën zijn dusdanig veranderd dat de oude wet - en daarmee de bevoegdheden - niet meer voldoen.

Zo mogen de AIVD en MIVD op dit moment geen grote hoeveelheden communicatie aftappen die door de kabel loopt, zoals (mobiele) telefonie en internetverkeer. Daar moet de nieuwe wet verandering in aanbrengen.

Begin juli van dit jaar publiceerde het kabinet alvast een conceptwetsvoorstel. Dit bood de regering ter internetconsultatie aan. En dat gebeurde in groten getale: meer dan vijfhonderd partijen gaven een reactie op het conceptwetsvoorstel. Van bezorgde burgers tot bedrijven als KPN en Google tot organisaties als Bits of Freedom en Amnesty International.

Ook de CTIVD kwam met een reactie op het concepwetsvoorstel. Die was niet mals:

• De CTIVD vindt dat het kabinet communicatiedata te lang wil bewaren, namelijk één jaar voor gericht verzamelde gegevens en drie jaar voor grote hoeveelheden communicatie (bulk). De motivering van het kabinet voor deze lange bewaartermijnen - die strijdig zijn met een recente uitspraak van het Europees Hof van Justitie - ‘overtuigt niet,’ vindt de CTIVD.
• De toezichthouder is kritisch over de wens van het kabinet om computers, smartphones en tablets van ‘derden’ - personen die geen ‘target’ van de dienst zijn maar daar wel mee in contact staan - te mogen hacken. De CTIVD vindt dat het kabinet in het conceptwetsvoorstel deze ‘derden’ onvoldoende beschermt en ruimte overlaat om de informatie van deze derden ook voor andere doeleinden te gebruiken.
• De CTIVD plaatst vraagtekens bij de wens van het kabinet om van ‘geautomatiseerde data-analyse’ van grote hoeveelheden communicatie géén bijzondere maar een algemene bevoegdheid te maken. Daardoor hoeft er geen toestemming te worden gegeven door de minister maar kunnen de diensten zelf deze beslissing nemen.

Het zwaartepunt van de kritiek van de toezichthouder ligt evenwel bij het toezicht houden zelf. Kort gezegd vindt de CTIVD dat het kabinet het externe toezicht op de geheime diensten te zwak inricht, waardoor de grondrechten van de burgers onder druk kunnen komen te staan en Europese mensenrechtelijke normen niet worden gerespecteerd.

De noodzaak voor verscherpt toezicht

In zijn kamer vertelt Brouwer dat hij met interesse de reactie van het kabinet op de vele reacties van de internetconsultatieronde afwacht. ‘Ik heb er vertrouwen in dat er serieus naar gekeken wordt. Maar de vraag blijft: wat wordt het eindresultaat? En voor ons in het bijzonder: hoe wordt het toezicht ingericht? Er is door het kabinet in het concept nadrukkelijk gekozen voor een andere benadering dan die wij voor ogen hebben en wenselijk achten.’

In de reactie op het wetsvoorstel schrijft de CTIVD dat het toezicht nu versterkt moet worden. U spreekt zelfs over een ‘noodzaak.’ Wat zegt dat over het toezicht zoals jullie dat nu uitoefenen?

‘Het toezicht in Nederland voldoet niet aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat zegt dat effectief toezicht op de diensten vereist dat een onafhankelijke toezichthouder als de CTIVD bindend kan oordelen: dat de toezichthouder de inzet van een bijzondere bevoegdheid door de diensten, zoals het op grote schaal aftappen, moet kunnen voorkomen of beëindigen. Dat kan niet in Nederland. Onze oordelen zijn niet bindend en alleen de minister hoeft toestemming te geven voor de inzet van zo’n ingrijpende bevoegdheid.’

Wilt u als toezichthouder meebeslissen over de inzet van dat soort bevoegdheden? Wilt u dat dit bindende oordeel voorafgaand (‘ex ante’) van de inzet van zo’n bevoegdheid moet gelden?

‘Allereerst vinden wij het belangrijk dat een minister als eerste de beslissing neemt over de inzet van zo’n bevoegdheid en niet, waar sommigen voor pleiten, een rechter of een toezichthouder als de CTIVD. De minister draagt de politieke verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van de dienst en moet die verantwoordelijkheid dus ook nemen en zich daarover kunnen verantwoorden aan de Tweede Kamer. Dat is een hoeksteen van onze staatsinrichting.’

‘Vervolgens moet die beslissing juridisch getoetst worden, door een onafhankelijke toezichthouder als de CTIVD. Dat is ná de beslissing dat een bevoegdheid wordt ingezet maar vóór de toepassing van die inzet. In die zin is het ‘ex ante’ toezicht, maar ik spreek liever over ‘direct toezicht’: de CTIVD zou direct nadat de minister een beslissing heeft genomen een bindend oordeel moeten kunnen geven en die beslissing moeten kunnen terugdraaien.’

Het kabinet lijkt een heel andere keuze te maken: in het conceptwetsvoorstel blijven uw oordelen niet-bindend. Wat is daarvan de consequentie?

‘Als het kabinet dit doorzet, verwacht ik dat de wet vrij snel zal moeten worden aangepast. Want een Europees rechter zal het ontbreken van effectief onafhankelijk toezicht strijdig achten met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.’

Betekent het ook dat u uw werk nu niet goed kunt doen?

(stilte)

‘Wij hebben heel veel onderzoeksbevoegdheden - ook in vergelijking met toezichthouders in het buitenland. Wij hebben zelfstandig toegang tot de diensten, de dossiers, de mensen, de registers. Wij hoeven niet te vragen om informatie, we kunnen zelf tot in de krochten van de diensten afdalen. Dat is uitzonderlijk. Daar wordt met jaloezie naar gekeken. Daarbij komt dat recent ons budget van 1 miljoen is verhoogd met 5 ton.’

Het is natuurlijk hartstikke leuk dat wij overal bij kunnen en alles mogen opschrijven, maar het moet ook tot iets leiden

‘De volgende vraag is dan hoe er met jouw conclusies wordt omgegaan. Wat is je doorzettingsmacht? Het is natuurlijk hartstikke leuk dat wij overal bij kunnen en alles mogen opschrijven, maar het moet ook tot iets leiden. Dan zie ik dat onze adviezen en conclusies serieus worden genomen door het kabinet. De minister neemt in verreweg het merendeel van de gevallen de adviezen over én die leiden dan ook tot een wijziging in beleid.’

‘Wij kunnen dus nu ons werk goed doen. Maar als je naar de toekomst kijkt, moet je er rekening mee houden dat dit heel anders kan komen te liggen. Als er, bijvoorbeeld, een politiek klimaat ontstaat waarbinnen onafhankelijk toezicht maar lastig wordt gevonden en onze adviezen in de wind worden geslagen.’

‘Wettelijke waarborgen zijn er voor als het misgaat. Dus daar moeten we echt bij stilstaan. Dat betekent dat je nu een prachtig wetgevingstraject ingaat mét het risico dat je over twee jaar opnieuw moet beginnen.’

In uw geschreven reactie staat het iets uitgesprokener. U schrijft daar dat de CTIVD in het voorstel van het kabinet ‘voldoende tanden mist.’ Dat betekent dat u als waakhond niet kunt bijten, als het moet.

‘Op papier hebben we geen systeem waarin de toezichthouder genoeg tanden heeft om door te kunnen bijten. In de praktijk valt het op dit moment mee, want de meeste adviezen worden overgenomen. Maar je moet altijd rekening houden met de situatie dat dit niet meer zo is. Daar moet je wetgeving voor maken.’

Het werk van de diensten heeft in toenemende mate een hoog technologisch karakter. Heeft de CTIVD de noodzakelijke expertise in huis om goed toezicht te kunnen houden?

‘Daar worstelen wij mee. Voor effectief toezicht is ook kennis nodig van ict. Op dit moment kunnen we daar nét aan voldoen. Om die reden betrekken we sinds kort externe deskundigen bij onze adviezen. Maar dat is naar de toekomst toe niet meer voldoende. Een van de mogelijkheden waar wij nu over nadenken, is om in de toekomst één van de drie leden van CTIVD een ict-specialist te laten zijn. Op de iets kortere termijn kunnen wij nieuwe specialistische onderzoekers aan ons verbinden: al onze huidige zeven onderzoekers zijn jurist.’

‘De hoeveelheid informatie gaat alleen maar groter worden, de diensten zullen steeds afhankelijker worden van automatische verwerking en beslissingen. Wij moeten die systemen snappen en kunnen uitlezen. En wij moeten kunnen adviseren hoe die systemen er volgens ons uit moeten zien. Om uiteindelijk het eindproduct ook echt te kunnen beoordelen. Daar werken we aan.’

Als ik u nu zo hoor praten, dan klinkt u milder en minder uitgesproken dan in uw rapport over het conceptwetsvoorstel. Heeft u bepaalde punten uit dat rapport extra stevig aangezet als onderhandelingsstrategie?

Feller: ‘Nee. Ik streef er niet naar milder te zijn. Ik vind zelfs dat wij sommige punten uit het conceptwetsvoorstel onderbelicht hebben. Wij hebben niet genoeg aandacht besteed aan het hacken van non-targets bijvoorbeeld, waar een club als Bits of Freedom wel terecht de aandacht op vestigt. Dus nee, dit is geen onderhandelingsproces. Wij menen wat daar staat. Het is nu aan het kabinet.’