Zo is de Europese samenwerking tussen opsporings- en veiligheidsdiensten (niet) geregeld

Achteraf is het een nogal wrange passage in het recente rapport van de Europese Contra-Terrorisme Coördinator. Op pagina 44 staat dat afgevaardigden van politieorganisatie Europol vorig jaar een werkgroep hielden met Turkse collega’s in Ankara. Afgelopen februari heeft de directie van Europol voorgesteld dat de Turken een permanente verbindingsofficier in het Haagse kantoor zouden plaatsen. Dat voorstel is nog in behandeling. En juist uit Turkije is belangrijke informatie over een van de aanslagplegers in Brussel gemist. Misschien had zo’n verbindingsofficier het verschil kunnen maken.

Al jarenlang is er een grote ambitie om Europese opsporings- en inlichtingendiensten beter te laten samenwerken. Terroristen en criminelen hebben lak aan landsgrenzen, dus moeten de speurders internationaal informatie en expertise gaan delen. Om deze samenwerking te verstevigen worden na iedere aanslag telkens nieuwe afspraken gemaakt en nieuwe databanken uit de grond gestampt.

Het rapport van de Contra-Terrorisme Coördinator, en gesprekken die collega Bart de Koning en ik met experts voerden, laten zien dat die papieren werkelijkheid ver staat van de dagelijkse praktijk.

Eerst, wie is er verantwoordelijk voor Europese samenwerking?

In de eerste plaats natuurlijk de opsporings- en veiligheidsdiensten zelf. Bart de Koning laat vandaag zien waarom die diensten vaak niet in staat zijn belangrijke gegevens te delen. Ze krijgen simpelweg te veel informatie om die op waarde te kunnen schatten: er zijn gewoon te veel hooibergen. Er zijn organisatorische en juridische beperkingen, zoals privacywetgeving voor het verwerken en delen van alle informatie. Plus de gevoelige aard van het werk van veiligheidsdiensten maakt dat er eerst vertrouwen nodig is voordat informatie wordt gedeeld. Dat vertrouwen moet groeien en daar is tijd voor nodig.

Iets afdwingen kan de Europese Contra-Terrorisme Coördinator niet

In de tweede plaats zijn de lidstaten verantwoordelijk. Binnen de Europese Raad van Ministers is continu overleg gaande om de samenwerking tussen opsporings- en veiligheidsdiensten te verbeteren. De Raad heeft ook een bureau opgericht dat toeziet op de implementatie van die afspraken: de Contra-Terrorisme Coördinator. Op dit moment is dat de Belg Gilles de Kerchove. Hij heeft geen formele bevoegdheden, maar fungeert vooral als een oliemannetje dat iedereen bij de les moet houden. Geregeld rapporteert hij over de implementatie van alle anti-terrorismemaatregelen die in Europa worden afgesproken. Maar iets afdwingen kan hij niet.

In de derde plaats, en dat is heel interessant, zijn de Europese Commissie en het Europees Parlement verantwoordelijk voor Europese samenwerking. Dat klinkt logisch, maar als je bedenkt dat beide tot begin vorig decennium vrijwel niets over dit onderwerp te zeggen hadden, is er veel veranderd. De Europese Commissie is bijvoorbeeld de drijvende kracht achter veel nieuwe wetgeving, instanties en databases. Het Europees Parlement bepaalt uiteindelijk hoe die wetten, instanties en databases vorm krijgen.

Wat is de rol van Europol?

Een belangrijke rol is weggelegd voor politieorganisatie Europol, die in Den Haag is gevestigd. Heel belangrijk: Europol heeft geen bevoegdheid over veiligheidsdiensten. Al jaren zijn er verschillende werkgroepen actief die uitwisseling van terrorismegegevens tussen politie moeten verbeteren, maar daar is doorgaans weinig uitgekomen. Sinds begin dit jaar is daarom het European Counter Terrorism Center (ECTC) actief. Landen vaardigen politieliaisons af die informatie delen.

Na de aanslagen in Parijs van afgelopen november is de Task Force Fraternité opgericht, een niet-officiële samenwerking tussen een aantal landen dat in datzelfde ECTC nauw samenwerkt. Samen proberen ze de opsporing en vervolging van de daders van deze aanslag in goede banen te leiden. Hoewel Europol tevreden is over deze samenwerking, laten de aanslagen in Brussel de beperking van deze taskforce zien: hij kon de aanslagen niet voorkomen.

Zijn er nog meer instanties?

Ja. Eurojust, tevens gevestigd in Den Haag, is de plek waar Openbaar Ministeries samenwerken om strafrechtelijke onderzoeken op elkaar af te stemmen. Hoewel de lidstaten een wettelijke verplichting hebben om terrorismeonderzoeken te melden bij Eurojust, zodat andere lidstaten daar hun voordeel mee kunnen doen, gebeurt dat bij lange na nog niet.

Welke informatiekanalen zijn beschikbaar?

Veel. Maar bijna allemaal kampen ze met grote problemen.

Europol beheert bijvoorbeeld het zogenoemde Focal Point Travellers. Dit is een database met Europese Syriëgangers. In maart stonden daar ruim 2.700 namen in, terwijl uit betrouwbare schattingen blijkt dat er zeker 5.000 Europese strijders actief zijn of waren. Daarnaast is 90 procent van die 2.700 namen door vijf lidstaten ingevoerd. Veel lidstaten lijken nogal laks te zijn en dit soort informatie niet te delen.

Lidstaten wisselen data uit over DNA, vingerafdrukken van verdachten en kentekenregistraties. Opsporings- en veiligheidsdiensten kunnen daarmee sneller de antecedenten van verdachten controleren. Maar pas de helft van de Europese lidstaten heeft zich bij dit verdrag aangesloten. Daarnaast hebben nog niet alle aangesloten landen hun databases goed doorzoekbaar gemaakt.

Een belangrijke databron is het nieuwe Schengen Information System II (SIS II) dat in 2013 werd opgeleverd. Hierin kunnen opsporings- en veiligheidsdiensten signaleringen plaatsen voor gezochte mensen en goederen. De Nederlandse politie kan bijvoorbeeld aangeven dat een bekende teruggekeerde Syriëstrijder bij grensovergangen gecontroleerd en gevolgd moet worden.

Sinds kort zijn vingerafdrukken internationaal opvraagbaar, maar daar is nog geen goede zoekfunctie voor ontwikkeld

Sinds kort zijn ook vingerafdrukken via het systeem opvraagbaar, maar daar is nog geen goede zoekfunctie voor ontwikkeld. Daarnaast maken lidstaten op verschillende manieren gebruik van het systeem, waardoor de informatie minder waardevol wordt. Sommige registreren bijvoorbeeld heel veel signalementen, anderen nauwelijks. Lidstaten gebruiken verschillende definities voor bepaalde criminele handelingen en kennen eigen procedures voor hoe ze omgaan met signaleringen. Daarnaast zijn er veel technische problemen met SIS II. Het systeem is zeven jaar te laat opgeleverd en viel acht keer duurder uit dan begroot. En het werkt nog steeds niet zoals voorzien.

Een mogelijk belangrijke toekomstige bron zijn de zogenoemde PNR-databases. PNR is boekingsinformatie van vliegtuigreizigers. Wetgeving hierover heeft jarenlang vastgezeten in het Europees Parlement, maar dat is gisteren overstag gegaan: alle landen zullen PNR gaan verzamelen in zogenoemde nationale Passenger Information Units. Maar er bestaat in de aangenomen plannen geen enkele verplichting om die nationale data voor andere landen beschikbaar te stellen. Voor het probleem van gebrekkige samenwerking zijn deze databases dus niet per se een oplossing.

En de inlichtingendiensten dan?

Europese inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben hun eigen circuits en samenwerkingsverbanden. Er wordt veel gedeeld in bilaterale clubjes of in groepjes van een aantal inlichtingendiensten, maar altijd onder het mom ‘voor wat, hoort wat’ en absolute geheimhouding.

Op Europees niveau werken ze vanouds samen in de Club de Berne, ooit begonnen als een informeel overleg van diensthoofden, maar inmiddels uitgebreid met een aantal expertgroepen. Sinds 2001 is er ook de Counter Terrorism Group (CTG), niet te verwarren met het European Counter Terrorism Centre van Europol waarin inlichtingendiensten samenwerken en informatie delen. De CTG staat nu onder Nederlands voorzitterschap. In deze multilaterale clubs gaat het meer om het signaleren van fenomenen en het delen van analyses dan om het daadwerkelijk uitwisselen van operationele gegevens.

Meer lezen over internationale veiligheid: