Wat marktwerking met het Nederlandse onderwijs heeft gedaan

Meer keuze, meer dynamiek en meer eigen initiatief. Dat was de inzet van Onderwijsstaatssecretaris Sander Dekker toen hij afgelopen januari een plan lanceerde om het oprichten van nieuwe basisscholen en middelbare scholen te vereenvoudigen en zo de diversiteit van het scholenbestand te vergroten.

Rik Kuiper van de Volkskrant dacht er marktwerking in te herkennen, maar VVD-staatssecretaris Dekker ontkende: ‘Dat er sprake zou zijn van marktwerking, werp ik verre van me. Het onderwijs is geen sector die je volgens marktprincipes moet organiseren.’

Daar heeft men in Den Haag weleens anders over gedacht. Neem VVD-minister van Onderwijs Loek Hermans, die in 1999 betoogde dat marktwerking de aanbieders van het onderwijs scherp hield omdat zij concurrentie op kwaliteit bevorderde.

Of publicist Hans Wansink, die in een PvdA-rapport stelde dat de school het probleem van ongelijke kansen niet kon oplossen, zodat de vrijheid van onderwijs het nieuwe uitgangspunt moest zijn, ‘in de eerste plaats die van de onderwijsconsumenten.’

Concurrentie op kwaliteit is volgens critici zodoende versmald tot concurrentie op Cito-scores op middelbare scholen en slagingscijfers in het hoger onderwijs. Het woord ‘marktwerking’ is erdoor in diskrediet geraakt. Want hoeveel vrijer en beter is het onderwijs geworden?

Hoe besmet het begrip is geworden, werd mij duidelijk toen ik in januari voor dit medium over meet- en maatwerk in het onderwijs begon te schrijven. Van de vele reacties die ik kreeg, keerde er één steeds terug: de groei van bureaucratie en toezicht die je beschrijft, wordt in de hand gewerkt door marktwerking.

Die klacht klinkt de laatste tijd steeds vaker, maar is eigenlijk heel opmerkelijk. Want was marktwerking niet ooit bedoeld om de bureaucratie en de rol van de overheid terug te dringen? Waarom is dat niet gelukt?

De twee argumenten voor marktwerking in het onderwijs

Wie marktwerking zegt, zegt neoliberalisme. Want de vermarkting van de publieke sector is een uitvinding waarvoor vooral neoliberalen zich aanvankelijk inzetten. In de Verenigde Staten begon dat omstreeks 1980 onder het bewind van Ronald Reagan, in Groot-Brittannië met premier Margaret Thatcher en met de komst van de kabinetten-Lubbers (1982-1994) raakte ook Nederland in de ban.

‘De sector moest meer ‘inrichtingsvrijheid’ krijgen en daarbij paste een terugtredende overheid

In het onderwijs werd marktwerking voor het eerst beproefd door CDA-minister Wim Deetman, die zijn voorstellen daartoe uitwerkte in de nota Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit (HOAK) in 1985. Deetman meende dat de overheid zich te gedetailleerd met het hoger onderwijs bemoeide. De kleinste koerswijzigingen moesten nog door de overheid worden goedgekeurd, en daarvan ging een ‘vernieuwingsonvriendelijke werking’ uit. ‘De sector moest meer ‘inrichtingsvrijheid’ krijgen en daarbij paste een terugtredende overheid.

Drie jaar later werkte Deetman deze deregulering ook uit voor het basis- en voortgezet onderwijs in de nota De school op wegnaar het jaar 2000, waarin hij sprak van ‘de autonome school.’ Naast de terugtredende overheid voerde hij ditmaal nog een tweede argument aan om de autonomie van het onderwijsveld te bepleiten: ‘Op deze wijze kan (maar ook: moet) elke school, gebruik makend [sic] van zijn eigen kenmerkende punten, ‘concurreren’ met andere scholen op basis van het meest wezenlijke criterium: de kwaliteit van het onderwijs.’

Deetman stelde een lumpsum-bekostiging voor, die kort daarna werd ingevoerd. Voortaan kregen scholen geen geoormerkte gelden meer van de overheid, maar één zak geld die ze zelf mochten besteden.

Maar werkt de onderwijsmarkt wel?

In dezelfde periode werden veel andere publieke diensten in de markt gezet. Soms verliep dat betrekkelijk eenvoudig, zoals in de telecomsector. Tussen 1989 en 1994 werd het staatsbedrijf PTT Telecom geprivatiseerd en ging het verder als KPN Telecom. Sindsdien heeft het vele concurrenten gekregen die een volwaardige positie hebben verworven. Een markt dus.

Met de privatisering van de NS is het lastiger. Hoe je het ook wendt of keert: over een spoor rijdt maar één trein tegelijk en de overheid is voor het spoornet verantwoordelijk. De spoorsector is daarom geen reguliere marktsector en kan dat ook niet zijn. Hij wordt door de overheid behandeld als ware het een vrije markt. Marktwerking dus.

Waar het marktmechanisme in de spoorsector beperkt is, is het in het onderwijs nagenoeg afwezig. In zijn pas verschenen boek De hoofdstroom in de Nederlandse onderwijsdelta legt onderwijskundige Sjoerd Karsten uit waarom. Ten eerste is de consument – het kind – door de leerplichtwet gedwongen tot consumptie. Ten tweede is het kind vaak nog te jong om zelf te kiezen. Het heeft in de meeste gevallen dan ook twee toezichthouders: ouders. Ten derde verstrekt en financiert de overheid vrijwel het gehele onderwijsaanbod. Ten slotte is de overheid, die het onderwijsaanbod verstrekt, via de inspectie tevens toezichthouder van de onderwijsmarkt.

Vroeger heette dit gewoon een planeconomie.

Hoe het onderwijs steeds planmatiger werd

Het is dan ook niet vreemd dat het onderwijs door marktwerking trekken van een planeconomie is gaan vertonen: scherp toezicht, centrale kwaliteitscontroles en veel bureaucratie.

In het hoger onderwijs werden deze maatregelen vanaf 1985 ingevoerd. Deetman meende dat de toegenomen inrichtingsvrijheid van het hoger onderwijs tot meer toezicht noopte en sprak zich uit voor een ‘versterking van de betekenis van evaluatie op alle niveaus van het stelsel.’

Hij bepleitte visitatiecommissies die de kwaliteit van onderwijs en onderzoek periodiek moesten beoordelen. En hij voerde de ‘outputfinanciering’ in, waardoor hogescholen en universiteiten voortaan per afgestudeerde student werden betaald. Zo werd het voor instellingen in het hoger onderwijs financieel aantrekkelijk om studenten sneller door hun studie te loodsen. Het ‘studierendement’ moest hiermee stijgen, terwijl Deetman hoopte dat hogescholen en universiteiten ook beter onderwijs zouden geven. Met goed onderwijs konden zij immers meer studenten trekken en dus meer ‘output’ genereren.

Het is niet vreemd dat het onderwijs trekken van een planeconomie is gaan vertonen: scherp toezicht, centrale kwaliteitscontroles en veel bureaucratie

Waar het verscherpte toezicht in het hoger onderwijs via het studierendement zijn intrede deed, werden Cito-scores in het basis- en voortgezet onderwijs een steeds belangrijker instrument om scholen telkens tot een nieuwe ‘kwaliteitsslag’ te bewegen. In 1997 maakte dagblad Trouw voor het eerst de Cito-scores van middelbare scholen openbaar. Hans Wansink, een warm voorstander van marktwerking in het onderwijs, noemde dit in 2001 de belangrijkste ontwikkeling in het onderwijs van de laatste tien jaar: eindelijk werden scholen beoordeeld op basis van hun prestaties.

In de daaropvolgende jaren kreeg ook de overheid steeds meer aandacht voor ‘harde’ Cito-scores en werd een verscherping van toetsingscriteria steeds vaker gebruikt als oplossing voor problemen in het onderwijs. Toen kort na de millenniumwisseling bleek dat Nederlandse leerlingen bijvoorbeeld slecht scoorden op reken- en taaltoetsen, werden de leerdoelen voor deze vakken nauwkeurig in ‘referentieniveaus’ vastgelegd, zodat de inspectie nauwkeurig kon vaststellen of - en in hoeverre - het probleem werd aangepakt. De overheid kon ook niet anders: ze was naast toezichthouder immers ook verantwoordelijk voor het onderwijsbestel. Als er problemen waren, moest zij daarvan op de hoogte zijn.

Het gevolg: blikvernauwing

Uit bovenstaande voorbeelden blijkt de paradoxale uitwerking van marktwerking in het onderwijs. De overheid verklaart dat ze het veld vrijlaat en zelf alleen maar toezicht houdt. Maar omdat de toezichthouder tevens eindverantwoordelijk is voor het onderwijsbestel, rest hem in het geval van misstanden slechts één optie: verscherping van het toezicht en dus inperking van de vrijheid die hij het onderwijs aanvankelijk gunde. Zo leidt marktwerking tot steeds meer toezicht, en mondt ze uit in een systeem waarin de overheid steeds meer bepaalt.

Niet in alle opzichten natuurlijk. Op bepaalde terreinen hebben scholen door marktwerking meer ruimte gekregen om eigen accenten te leggen in hun onderwijscurriculum. Ze kunnen bijvoorbeeld Engelstalig onderwijs aanbieden zonder dat de overheid zich daar ogenblikkelijk mee bemoeit. Ze kunnen extra aandacht schenken aan topsport, muziek of bètavakken, zonder hierover eerst uitgebreid met het ministerie in conclaaf te gaan.

Daar komt een nieuw probleem uit voort. Want wie bepaalt de maatstaven voor onderwijskwaliteit? Dat is de overheid. Door vrije concurrentie aan te moedigen op basis van haar eigen kwaliteitscriteria, stimuleert ze scholen om zich aan haar toezichtskader te conformeren.

In haar rapport Een smalle kijk op onderwijskwaliteit laat de Onderwijsraad zien wat de effecten van het huidige toezicht voor het middelbaar onderwijs zijn. Vakken met ‘meetbare’ resultaten en afgebakende referentieniveaus - zoals rekenen en taal - slokken vrijwel alle aandacht op, omdat de inspectie deze resultaten tamelijk precies in kaart kan brengen. Een vak als filosofie telt bij het meten van onderwijskwaliteit nauwelijks mee, niet omdat filosofie niet belangrijk wordt gevonden, maar omdat de leeropbrengsten zo moeilijk meetbaar zijn.

En: perverse prikkels

Daar komen de perverse prikkels nog bij. Een opleiding in het hoger onderwijs die het studierendement wil verhogen, kan de kwaliteit van het onderwijs verhogen in de hoop dat zij betere studenten trekt. Of ze kan de eisen verlagen en zo veel mogelijk studenten zo snel mogelijk door hun studie loodsen. Een directeur die zijn basisschool van het predicaat ‘zwak’ af wil helpen, kan het onderwijs van de grond af opnieuw opbouwen. Of hij huurt een zzp’er met ervaring in die hem helpt om snel van het predicaat ‘zwak’ af te komen, de pijnlijke beslissingen neemt die het management zelf liever niet maakt en vervolgens weer vertrekt.

We hoeven maar aan de diplomafraude in het hoger onderwijs te denken om te weten dat het huidige systeem van toezicht bijeffecten heeft

Dit laatste is natuurlijk geen staande praktijk – leraren en onderwijsbestuurders hebben gelukkig hun eigen beroepsethiek en beroepseer. Maar we hoeven maar aan de diplomafraude en de publicatiefraude in het hoger onderwijs te denken om te weten dat het huidige systeem van toezicht bijeffecten heeft.

Ook snel scoren wordt erdoor aangemoedigd. In 2008 maakte de Amsterdamse Lodewijk Asscher als wethouder furore met zijn strijd voor beter onderwijs en bracht hij het aantal zwakke scholen terug van 44 naar 4. Op papier althans. Pas jaren later concludeerde het Centraal Planbureau dat de Cito-scores in Amsterdam onder Asscher waren gedaald in vergelijking met de rest van Nederland. De scholen waren vooral goed door het inspectiesysteem geloodst.

Naar een ander stelsel

Voorstanders van beter onderwijs zouden ten strijde moeten trekken tegen de planeconomie in het Nederlandse onderwijs. Ze werkt eenheidsworst in de hand, omdat de waarde van onderwijs in de planeconomie vooral wordt bepaald met vaste, kwantificeerbare kwaliteitsindicatoren. En omdat ze kwaliteit en kwantiteit met elkaar verwart, verleidt ze de onderwijssector ertoe dat ook te doen.

Wat zijn onze alternatieven? De oplossing lijkt me niet om de strijd aan te binden met ‘de meetcultuur’ in het onderwijs. Meetwerk en toetsing kunnen ook veel goeds opleveren – aandacht voor de verschillen tussen kinderen bijvoorbeeld. Ook een eenvoudig pleidooi voor ‘meer autonomie voor het onderwijsveld’ is niet toereikend, al is het maar omdat de marktwerking in het onderwijs juist met deze leuze in de markt is gezet.

Veel belangrijker is het besef dat juist het beginsel van ‘vrije concurrentie’ in het onderwijs leidt tot scherp toezicht en uniformiteit. Vanaf dat besef wordt het mogelijk om het toezicht op het onderwijs anders te organiseren en onderwijskwaliteit niet enkel te versmallen tot cijfers. Dit kan door de kwaliteitscontrole van scholen niet enkel aan de inspectie over te laten, maar bijvoorbeeld na te denken of scholen elkaar daarnaast ook onderling zouden kunnen controleren, zoals de Onderwijsraad onlangs adviseerde.

Ook over de eindtermen van vakken - en hoe gedetailleerd die moeten worden vastgelegd - kan beter worden nagedacht, want wanneer de doelstellingen voor rekenen en taal tot in detail zijn vastgelegd terwijl de doelen voor andere vakken breed en vaag blijven, is wel duidelijk naar welke vakken de aandacht uitgaat. De oplossing zou hier niet moeten zijn om álles maar gedetailleerd in kaart te brengen, maar eerder om de weging tussen vakken nader te bestuderen, zodat niet het eenvoudige criterium van meetbaarheid bepaalt hoe belangrijk een vak bevonden wordt.

Ten slotte rest de vraag of we blij moeten zijn met een overheid die zichzelf vooral de rol van toezichthouder en marktmeester toebedeelt. Als de overheid hierdoor in een abstracte wereld van rendementscijfers en Cito-scores terechtkomt, wordt het tijd om haar weer met beide benen op de grond te zetten. Niet door ‘de diversiteit te bevorderen’ of ‘het veld de ruimte te geven,’ maar door van de overheid weer een visie op onderwijs te verwachten - en daarover vervolgens het debat aan te gaan.

Eerder in deze reeks: