Wanneer Oeganda een kadaster als het onze heeft? In het jaar 3036

Er zijn weinig artikelen waar ik zoveel respons op heb gehad als het stuk dat ik een paar weken geleden publiceerde. Ik hield een pleidooi over het enorme - en vaak totaal genegeerde - belang van bureaucratie in ontwikkelingslanden. Ik schreef over Sony Lebrun, een Haïtiaanse sloppenbewoner, die niets liever wilde dan een kadaster: een instantie waar hij kon registreren dat de grond waarop zijn huisje stond, ook echt van hem was. Een instantie die hem zekerheid zou bieden, om een toekomst op te bouwen.

Ik riep op om anders te kijken naar het verbeteren van de wereld. Niet als een superheldentaak, maar als een saaie kantooraangelegenheid.

Vanuit allerlei hoeken kreeg ik reacties op dit verhaal - en niet in de laatste plaats van werknemers van het Nederlandse kadaster. Die wilden mij natuurlijk allereerst vertellen dat hun werk helemaal niet saai was - waarvan akte -, maar ook dat het Nederlandse kadaster al jaren probeert kadasters in ontwikkelingslanden te ondersteunen. Dat wist ik niet, en dus nam ik de trein naar het hoofdkantoor in Apeldoorn om aan tafel te gaan met Paul Saers, adviseur bij het Kadaster Internationaal.

Want mijn oproep voor meer bureaucratische zekerheid in ontwikkelingslanden klinkt mooi op papier, maar werkt het ook zo in de praktijk? Waar loop je dan tegenaan?

Uitkijkend over de Veluwe leerde ik vijf lessen.

Les 1: Een kadaster als het onze duurt veel te lang

Het is een van de eerste anekdotes die Saers me vertelt: het kadaster in Oeganda is een puinhoop. Er staan eigenaars in die al vier generaties dood zijn, vrouwen komen er nauwelijks in voor, of grond staat überhaupt niet geregistreerd. Daar moest verandering in komen, vond de Oegandese regering. Ze schafte een nieuw computersysteem aan, begon met het minutieus opmeten van woningen en percelen. Wall-to-wall, zoals landmeters dat noemen. Én de regering riep de hulp in van het Nederlandse Kadaster. ‘Ik heb voor ze uitgerekend hoelang het inrichten van het kadaster zou duren als ze zo precies te werk gingen,’ vertelt Saers.

Het antwoord? ‘Ze zouden klaar zijn in het jaar 3036.’

Mijn pleidooi voor bureaucratische zekerheid is dus mooi, maar meer dan een millennium werken tot je een goed systeem hebt, eh, daar draait niemand voor warm. De doelen moeten dus gerichter, realistischer, haalbaarder.

Les 2: Ook een minimale registratie is waardevol

‘Je moet echt met het minimale beginnen,’ zegt Saers. ‘Hier in Nederland is het heel ingewikkeld: je moet stokken plaatsen, meten, meten en nog eens meten. Maar wat doen we nu in essentie? Het komt uiteindelijk neer op een coördinatenset, een mens, en zijn of haar relatie met dat land.’

Neem bijvoorbeeld Mozambique. Daar vindt elke tien jaar een volkstelling plaats. ‘Als je tijdens die volkstelling een fototoestel meeneemt, en mensen laat vertellen wat hun land is, daar coördinaten aan hangt en het in een app vastlegt - dan heb je al 80 procent gedaan. Wat maakt het uit of een perceel rond, vierkant of rechthoekig is. Het gaat erom dat je zegt: mijn land is 500 stappen die kant uit. Dan bestaat het al.’

Volgens Saers is het dus beter om te beginnen met een snelle, minimale registratie - je legt alleen de essentiële gegevens vast. Vervolgens kijk je waar de druk op het land het grootst is, en daar ga je dan gericht verbeteringen aanbrengen.

Les 3: Leg goed uit: what’s in it for them?

Rwanda zette een paar jaar geleden ook vaart achter het registreren van land. Dat ging ongeveer zo: gewapend met een luchtfoto en een dikke viltstift liepen speciaal getrainde lokale ‘blotevoetenlandmeters’ het land door, om de omtrekken van percelen in te tekenen. In elk perceel zetten ze een nummertje, dat ze ook op een briefje aan de rechthebbende gaven. Voor 8 dollar per perceel kon de rechthebbende zich vervolgens melden om een officieel certificaat op te halen.

Binnen een jaar of vier werden zo 10 miljoen percelen ingetekend. Het enige probleem: lang niet iedereen die een genummerd briefje kreeg, haalde ook zijn certificaat op. 3 miljoen certificaten bleven onaangeroerd in een dossierkast liggen. Want: waarom zouden de arme boeren 8 dollar betalen voor zo’n papiertje?

‘Dat moet je ze dus voor je begint heel duidelijk maken,’ zegt Saers. ‘Dat ze een lening kunnen afsluiten met zo’n certificaat. Dat zo’n certificaat bescherming biedt tegen Chinezen die een weg door je huis heen leggen. Dat jouw kinderen door zo’n certificaat ook recht op het land houden.’ Land literacy, dat moet de mensen worden bijgebracht. Want alleen dan zullen arme mensen gaan investeren in hun eigen zekerheid.

‘Ze kunnen zich bijna niet voorstellen dat de overheid iets voor ze doet waar ze iets aan hebben,’ zegt Saers. ‘Daar ben ik wel van geschrokken.’

En laten we wel wezen - de overheid doet het ook niet alleen voor de arme boertjes. Dankzij de registraties kan belasting worden geheven. ‘Dat was ook de reden dat Nederland ooit een kadaster kreeg,’ lacht Saers. ‘Napoleon had toen geld nodig voor zijn oorlogen.’

Les 4: De wet van de remmende voorsprong

Een theodoliet. Zo heet de ouderwetse driepoot waarmee je landmeters in Nederland weleens langs de weg ziet staan. Zij doen arbeidsintensief en duur werk. Een perceel splitsen in Nederland kost bijvoorbeeld zo 480 euro. Saers: ‘In ontwikkelingslanden moeten we percelen kunnen opmeten voor minder dan 10 dollar. En dat lukt. Dat is op zich al een klein wonder.’

Hoe ze dat dan doen? Door gebruik te maken van allerlei nieuwe technieken. Je kunt bijvoorbeeld met een gps-apparaat rond je perceel lopen, en die data direct vastleggen in een app. Dat is wel redelijk ruwe data: de standaardafwijking van een gps-meting is zo’n 7 meter. Het Kadaster gebruikt internationaal net een nieuw apparaatje waarmee de afwijking kan worden teruggebracht tot minder dan een meter. In Nederland mag de standaardafwijking tussen de 10 en 20 centimeter zijn. Saers, enthousiast: ‘Maar als we straks in ontwikkelingslanden met drones gaan werken, kunnen we - waar het nodig is - luchtfoto’s gaan maken met een precisie van 2 centimeter!’.

Waar wij dus decennialang handmatig onze grond hebben gemeten, kunnen ontwikkelingslanden direct aan de slag gaan met de nieuwste technologie. Om zo een stuk sneller, en een stuk goedkoper land te registreren.

Les 5: Pas op, een kadaster heeft ook nadelen

In de sloppen rondom de Namibische hoofdstad Windhoek bezit geen enkele inwoner méér land dan zo’n 100 vierkante meter. ‘Dat is niet levensvatbaar,’ zegt Saers. ‘Daar kun je geen nutsvoorzieningen aanleggen, en geen echte wegen.’ Wat als je al die inwoners hun grond dan laat registreren, waardoor zij de eigenaren worden? ‘Dan heb je een groot probleem qua ruimtelijke ordening.’

Een kadaster kan dus ook nadelig zijn voor de ontwikkeling van een land. In het geval van sloppenwijken, experimenteren ze in Namibië daarom met het registreren van land per groep. Pas als het groepsperceel aan bepaalde eisen van ruimtelijke ordening voldoet (de wegen zo breed, de bermen zo breed), krijgt de gemeenschap een officieel document. ‘Zo maak je van gewone mensen ruimtelijke planners.’

Nog een potentieel gevaar van een kadaster: wie mag de informatie allemaal inzien? In Cambodja werd van de landregistraties dankbaar gebruikgemaakt door een regime op oorlogspad: criminelen wisten zo precies wie ze moesten vermoorden.

‘Een openbaar kadaster vereist ook een rechtsstaat, en controle op de macht,’ zegt Saers. En laat dat er nu in veel ontwikkelingslanden niet altijd zijn.