Een kleine geschiedenis van het veto dat de wereld verlamt

4 oktober 2011 had hét keerpunt moeten zijn in de Syrische burgeroorlog. Het conflict was toen nog overzichtelijk: president Assad vocht nog maar een paar maanden tegen het Vrije Syrische Leger. Er waren nog geen chemische wapens ingezet. Islamitische Staat bestond nog niet. Miljoenen mensen waren nog niet de grenzen over gevlucht.

Het keerpunt had moeten plaatsvinden in New York, in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties - het hoogste orgaan ter wereld dat belast is met vrede en veiligheid. Op die dag in oktober werd daar gestemd over een plan dat het geweld van de Syrische autoriteiten tegen haar burgers veroordeelde, en de weg vrijmaakte voor verdere sancties tegen het regime. Kortom: er zou een deksel op de uitslaande oorlogsvlammen gezet worden.

Maar 4 oktober 2011 werd geen keerpunt.

De oorlog raasde voort. Het dodental liep op. Ook 4 februari 2012 (7.500 doden) werd geen keerpunt. Noch 19 juli 2012 (13.000 doden), noch 22 mei 2014 (150.000 doden).

Op al deze data probeerde de internationale gemeenschap een vuist te maken om de oorlog in Syrië te beëindigen. En op al deze data stond één ding in de weg.

Het veto.

In de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties hebben vijf landen het vetorecht: de Verenigde Staten, Rusland, China, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Daarmee hebben deze landen de macht om elke internationale actie in conflictgebieden tegen te houden.

De afgelopen maanden interviewden wij tientallen experts over de rol van de Verenigde Naties in oorlogen. En telkens als we over ideeën voor de toekomst spraken - als we het hadden over manieren waarop de VN slimmer, effectiever of sneller zouden kunnen ingrijpen in conflicten - eindigde dat in hetzelfde gesprekje.

Expert: ‘Allemaal leuk en aardig, maar dat gaat toch nooit gebeuren...’

Wij: ‘Waarom niet?’

Expert: ‘Tja, het veto…’

Wij: ‘O ja, het veto…’

In onze zoektocht naar de toekomst van vredesmissies is het veto als een muur, waar we telkens tegenaan lopen. En wij zijn niet de eersten die op die muur knallen. Al zolang de Verenigde Naties bestaan - dit jaar zeventig jaar - wordt er over het veto geklaagd. Het is om moedeloos van te worden.

Maar moedeloos zuchten, daar heeft niemand iets aan. En dus besloten we eens serieus in het veto te duiken. Waarom is het er ooit gekomen, hoe wordt het gebruikt, en zou het ook anders kunnen?

Onze conclusie: het veto is inderdaad een muur. Maar dan wel een specifieke. Het veto is als de Berlijnse Muur van onze tijd.

Een Bond die kort bestond

Het is nu nauwelijks voor te stellen, maar ooit leek het veto een goede oplossing voor een probleem. Om dat te snappen, gaan we terug naar het einde van de Eerste Wereldoorlog. De winnaars van die oorlog richtten in 1920 (onder leiding van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) de Volkerenbond op: een organisatie die moest voorkomen dat er een Tweede Wereldoorlog uitbrak.

Het machtigste orgaan van de Bond was de Uitvoerende Raad, waarin de grootmachten van die tijd een vaste zetel hadden. Om een beslissing te nemen - om bijvoorbeeld geweld te veroordelen of sancties tegen een land in te voeren - moesten álle leden van de Raad instemmen. Dat maakte de Bond traag als dikke stront. Het gebeurde bijna nooit dat iedereen het met elkaar eens was.

Bovendien miste één belangrijke speler aan deze tafel: de Verenigde Staten. De Amerikaanse Senaat stemde tégen lidmaatschap van de Bond, en daarmee stond de organisatie vanaf het begin minder sterk in de schoenen.

Het liep dan ook slecht af met de Bond. Na de opkomst van de nazipartij stapte Duitsland uit de organisatie, gevolgd door Japan en Italië. De Sovjet-Unie werd eruit gegooid, omdat het zonder toestemming Finland had aangevallen.

En die Tweede Wereldoorlog, die werd niet voorkomen.

De bus met stopknoppen

Enter de Verenigde Naties. Poging twee van de wereld om een club op te richten die wereldvrede zou brengen. Wederom waren het de winnaars van de oorlog die het initiatief namen: dit keer de geallieerden.

Om niet net zo ten onder te gaan als de Volkerenbond, werd besloten om de Uitvoerende Raad van de VN anders te organiseren. Daadkrachtiger. Sneller. Effectiever. De nieuwe zogenoemde Veiligheidsraad kreeg daarom een inventieve vorm.

Je kunt je de Veiligheidsraad het beste voorstellen als een bus die op een hobbelige weg rijdt. Eindbestemming: wereldvrede. In de bus zijn vijf zitplaatsen gemaakt - de zogenoemde ‘permanente zetels’ van de Veiligheidsraad - die bezet worden gehouden door de winnaars van de Tweede Wereldoorlog: de Verenigde Staten, China, Rusland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Er zijn ook tien staplaatsen in de bus - de niet-permanente zetels - waarop om de twee jaar nieuwe landen mogen staan.

Om een beslissing te nemen over de richting waarin de bus rijdt, moeten negen van de vijftien zittende en staande passagiers vóór stemmen.

Alle landen die niet in de bus passen, rijden in colonne achter de bus aan - zij zijn voor hun snelheid afhankelijk van hoe hard de bus richting wereldvrede rijdt.

Maar er moest iets verzonnen worden om te zorgen dat de grootmachten überhaupt in de bus wilden gaan zitten, en er niet bij het minste of geringste uit zouden stappen (zoals bij de Volkerenbond). Daarom werd bij de oprichting van de VN besloten de zitplaatsen in de bus te voorzien van een stopknop: het vetorecht. Zo konden de zittende grootmachten zelf de snelheid van de bus bepalen.

En zo kan het dat de Verenigde Staten, Rusland, China, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk nog altijd elke beslissing van de Veiligheidsraad van de VN kunnen blokkeren, en daarmee de koers van de VN op het gebied van internationale vrede en veiligheid. Zij worden wel de P5 genoemd: de vijf permanente inzittenden van de bus.

Het vetofeest

De stopknop bleek een gouden vondst: anders dan de Volkerenbond bestaan de Verenigde Naties nog steeds - en alle grote landen zitten nog bij de club. Maar het vetocadeautje aan de grootmachten had ook nadelige effecten.

Dat werd vlak na de oprichting van de VN meteen pijnlijk duidelijk. Om in de Koude Oorlog hun eigen invloedssfeer te beschermen en uit te breiden bemoeiden de VS en de Sovjet-Unie zich met elk conflict. In proxy-oorlogen in Cambodja, Angola en Vietnam stonden de twee grootmachten lijnrecht tegenover elkaar - en dus waren ze het nooit eens over hoe er ingegrepen moest worden. De grootmachten konden intussen zelf ook rustig hun gang gaan: het Verenigd Koninkrijk beschermde het apartheidsregime in Zuid-Afrika, de Sovjet-Unie viel Afghanistan binnen, de VS stuurden hun leger naar Panama. En de VN konden er niets aan doen. Steevast werden plannen om in te grijpen gevetood door een van de grootmachten. De Veiligheidsraad zat muurvast.

Bovendien was het bijna onmogelijk voor nieuwe landen om lid te worden van de VN. De Sovjet-Unie trok de vetokaart telkens als een nieuw land een aanvraag deed om VN-lid te worden, om te voorkomen dat de precaire Oost-Westverhouding in de organisatie zou veranderen.

In totaal spraken de P5 tijdens de Koude Oorlog 199 veto’s uit. Bijna de helft kwam van de Sovjet-Unie.

Het einde van de Koude Oorlog rond 1990 betekende het begin van een nieuw tijdperk in de Veiligheidsraad. Eindelijk zou het veto niet langer ingezet worden om de Oost-Westvete uit te vechten. Eindelijk zou de Veiligheidsraad zich gezamenlijk kunnen inzetten om conflicten te voorkomen en op te lossen.

Zou je denken.

Maar het afbreken van de Berlijnse Muur betekende niet het neerhalen van het veto, zoals de grafiek hieronder laat zien.

De Verenigde Staten bleven bijvoorbeeld voorgestelde sancties tegen Israël blokkeren. De veroordeling van de annexatie van de Krim in Oekraïne werd tweemaal door Rusland gestopt. En nergens is de incompetentie van de Veiligheidsraad duidelijker zichtbaar dan nu in Syrië. China en Rusland blokkeren elke actie tegen het regime van president Assad.

Natuurlijk kunnen we niet met zekerheid zeggen hoe de wereld eruit zou zien als er niet gevetood zou worden. We weten niet of de oorlog in Syrië gestopt zou zijn als de VN al vroeg hadden ingegrepen. Maar wat we wél weten, is dat er met ingrijpen van de VN vaak minder burgerdoden vallen. Dat vrede vaak langer standhoudt als de internationale gemeenschap ingrijpt. En dat het toekijken terwijl er zoveel slachtoffers vallen moreel onacceptabel is.

Als je de twee grafieken nog eens met elkaar vergelijkt, valt trouwens nog iets op. Het veto werd een stuk minder vaak gebruikt sinds de Koude Oorlog: ‘slechts’ 35 keer. Dat lijkt goed nieuws, maar zo eenvoudig is het niet. Vanwege het slechte imago dat aan een veto is gaan kleven - ‘bloed aan de handen’ - proberen de P5 namelijk vooral gebruik te maken van de dreiging van een veto, een zogenoemd pocket veto. De vijf landen hoeven maar met de hand richting de stopknop te gaan, of een onderwerp komt niet eens op de agenda.

En zo heeft het veto de wereld nog steeds in de houdgreep.

Gelyncht door een woedende menigte

Tijd om even terug de tijd in te gaan, naar de vijfde eeuw voor Christus. Er waren nog geen Verenigde Naties, maar er werd al wel gevetood.

Het vetorecht werd namelijk rond deze tijd bedacht, in de Romeinse Republiek. In dit rijk lag de hoogste macht bij de elitaire Senaat. Een soort Veiligheidsraad van de Romeinen. Het veto - Latijn voor ‘ik verbied’ - werd bedacht als een manier om de macht van de Senaat in te perken. De tribunen, de vertegenwoordigers van het gewone volk, konden een veto uitspreken over de beslissingen van senatoren. Luisterde een senator niet naar het veto van het volk? Dan werd hij in de regel gelyncht door een woedende menigte.

In zijn oorsprong is het veto dus een vorm van democratische controle, een manier om de machtige Senaat ter verantwoording te roepen. Maar in de Veiligheidsraad hebben juist de machtigste landen - de P5, de Senatoren zeg maar - het veto zelf in handen. In plaats van een democratisch middel is het veto dus een manier geworden voor de grootmachten om hun macht vast te houden, om de status quo in stand te houden.

En hoe ouder de VN worden, hoe meer die status quo in de Veiligheidsraad gaat wringen met de werkelijkheid. Want zijn de P5 nog wel de grootmachten van de wereld anno 2015?

Het antwoord is natuurlijk nee. De vijf landen die na de Tweede Wereldoorlog het veto kregen, zijn lang niet allemaal meer zo machtig in de eenentwintigste eeuw. Ze hebben concurrentie gekregen van landen als Brazilië, India, Duitsland en Japan. Maar hoe moet de Raad anno nu er dan wél uitzien?

Kijk je bijvoorbeeld naar inwonertal, dan zou dit de P5 van de Veiligheidsraad moeten zijn.

Kijk je naar economische macht, dan zou dit de P5 worden.

Of zo, als je kijkt naar wie het sterkste leger heeft.

En natuurlijk zijn er nog 1001 manieren om tot een top vijf te komen. Je zou bijvoorbeeld ook kunnen kijken in welke regio’s de meeste oorlogen plaatsvinden. Dan zouden Afrika en het Midden-Oosten bijvoorbeeld beter vertegenwoordigd moeten zijn. En wie zegt trouwens dat er een top vijf moet komen? De Veiligheidsraad zou ook uitgebreid kunnen worden - met permanente, of met niet-permanente leden - om zo méér landen invloed te geven.

Wilt u zitten? Ik kan staan!

Eigenlijk heeft de wereld dus twee vragen op haar bord: wie moet er in de VN Veiligheidsraad zitten, en mogen zij wel of niet het veto?

Om op die vragen antwoord te geven heeft de VN al in 1993 een werkgroep in het leven geroepen. De groep heeft de langste VN-naam ooit: de Open-Ended Working Group on the Question of Equitable Representation and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters Related to the Security Council.

Maar ondanks veelvuldig vergaderen, heeft de werkgroep nog geen oplossing gevonden voor het probleem. En dat is ook niet zo gek.

Om te snappen hoe moeilijk zo’n oplossing te vinden is, gaan we weer even terug naar de bus, waarin de Verenigde Staten, Rusland, China, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk al decennia lang de zitplekken met stopknop bezet houden.

Achter de bus rijdt een flinke file: de andere lidstaten van de VN. In die file heerst grote onvrede. Iedereen is het erover eens dat het oneerlijk is dat er maar vijf landen in de bus mogen blijven zitten. En bovendien: er mag wel wat minder op de stopknop gedrukt worden. Men wil doorrijden.

Het merendeel van de auto’s heeft zich dan ook verenigd in de zogenaamde ACT-groep: ze hebben een affiche gedrukt met een gedragscode voor stopknopgebruik. Ze stellen voor dat er een verbod komt op de stopknop wanneer er sprake is van ‘grootschalige wreedheden’, en bovendien moet de stopknopgebruiker uitleggen waarom ‘ie eigenlijk drukt.

Maar er zijn ook allerlei groepjes die méér willen. Ze zijn het zat om achter de bus te rijden. Alleen: zij zijn het er totaal niet over eens wie van hen dan wel, of óók in de bus zou mogen.

• De G4 bijvoorbeeld - India, Brazilië, Duitsland en Japan - willen ook een zitplek. Ze beloven voorlopig niet op de stopknop te drukken.
• De C-10 wil twee zitplekken voor Afrikaanse landen - mét stopknop - plus vijf extra staplekken. Wie er op die plekken mag zitten, daarover stemt de Afrikaanse Unie.
• De Arabische groep wil ook een eigen zitplek.
• En dan is er nog de United for Consensus-groep. Dit zijn jaloerse rivalen van de G4, zoals Italië, Argentinië en Pakistan. Zij weten dat ze nooit zullen mogen zitten, en vinden daarom dat iedereen moet staan. Ze proberen te zorgen dat er géén oplossing gevonden wordt.

De P5 zitten ondertussen lekker, en vinden het allemaal wel best. Ze laten de file lekker kibbelen. Verdeel en heers. Zo doen ze dat ook met de landen op de staplaatsen in de bus, de niet-permanente leden. Vanaf hun zitplekken oefenen de P5 druk uit om te zorgen dat deze landen niet met elkaar overleggen, zodat ze nooit tot een gemeenschappelijk standpunt tegen de P5 kunnen komen.

Af en toe doen de P5 wel eens een kleine handreiking naar de file. Frankrijk bijvoorbeeld, spreekt steun uit voor het affiche van de ACT-groep. En het Verenigd Koninkrijk zegt dat er best wat Afrikaanse landen bij mogen zitten, als ze maar van de stopknop af blijven. Maar het ‘Wilt u zitten? Ik kan staan!’-bordje wordt door de P5 straal genegeerd: geen van hen is bereid om op te staan voor een ander land.

De Berlijnse Muur van onze tijd

Je ziet: de situatie is om moedeloos van te worden. Want zeg nu zelf: als jij de baas van deze bus zou zijn, wie zou je dan wel en niet laten instappen? En onder welke voorwaarden? Hoe kun je het daar ooit met de hele wereld over eens worden? En wat garandeert dat de machtsverhoudingen niet heel snel wéér veranderen?

Plus: al zou de hele file het eens worden, dan is er altijd nog die stopknop. Met een veto kan elke hervorming van het veto geblokkeerd worden.

Maar - we schreven het al - wat als we het veto nu eens zien als de Berlijnse Muur? Wat als we ons erbij neerleggen dat we de oplossing nú nog niet kunnen zien, maar dat die er onvermijdelijk komt? Dan word je ineens zo moedeloos niet meer.

Het vetorecht is immers bedacht als een manier om de grootmachten bij de Verenigde Naties te houden, een manier voor de P5 om hun invloed in de wereld veilig te stellen. In die zin lijkt het vetorecht op de Berlijnse Muur. Ook die was bedoeld om de macht van een grootmacht - de Sovjet-Unie - te beschermen. Het vetorecht is, net als de Muur, een manier om de status quo in stand te houden.

Maar de geschiedenis leert: de wereld laat zich niet vangen in status quo’s.

Er komt een moment dat een status quo onhoudbaar wordt. Een moment misschien waarop andere landen zó veel machtiger worden dan de P5, dat het van belang gaat worden hén bij de Verenigde Naties te houden. Een moment misschien waarop er eensgezindheid onder de landen in de file komt over een betere aanpak. Een moment misschien waarop de status quo gewoon te gek voor woorden is geworden.

De Berlijnse Muur is uiteindelijk gevallen, ook al leek dat enkele dagen voor de val nog ondenkbaar. En zo zal het ook met het veto gaan.

Wat er in elk geval nodig is, is een eensgezinde menigte. Het was een eensgezinde menigte Berlijners die de Muur afbrak. Een eensgezinde menigte vermoordde elke senator die het veto van het volk van de Romeinse Republiek niet respecteerde.

De vraag is: hoe hoog moeten de kosten zijn, voordat zo’n menigte opstaat? Hoeveel slachtoffers moeten er nog vallen in Syrië? Voordat de file de bus van de weg af rijdt? Voordat de Muur valt?

Dit artikel werd geschreven in samenwerking met onderzoeksassistent Lisa Peters. 

Eerdere verhalen over de Verenigde Naties: