Zo wordt een wet in Europa gemaakt

‘Goed nieuws!’, tweette Connie Hedegaard op 16 december. De Deense Eurocommissaris voor klimaatactie vond dat er die dag ‘een zeer belangrijke deal’ was gesloten over  F-gasssen. Onderhandelaars van het Europarlement en de Europese lidstaten waren het eens geworden over hoe ze deze superbroeikasgassen in de komende decennia langzaam maar zeker gaan uitbannen. F-gassen, die onder meer in koelkasten en airconditioners zitten, zijn tot meer dan twintigduizend keer sterker dan kooldioxide. Het akkoord was, vond Hedegaard, een mijlpaal in de strijd tegen de opwarming van de aarde. Ze feliciteerde het Europees Parlement en noemde speciaal Bas Eickhout.

Twee weken eerder zat Eickhout nog wat zenuwachtig in het Brusselse café The Beer Factory op zijn stoel te schuiven. De Europarlementariër van GroenLinks leidde als   rapporteur de trialoog. (Zie de uitklappers voor uitleg van dit Brusselse beleidsabracadabra.) Eickhout was net van de onderhandelingstafel weggelopen. Daarna had hij boze tweets de wereld ingeslingerd. Er zat ‘nul komma nul beweging’ in De Raad. ‘Het is verbazend. Ze denken dat het Parlement alles slikt,’ brieste hij op Twitter. 

‘Die tweets waren natuurlijk ook een beetje theater,’ gaf hij toe in het café pal tegenover het Europarlement. Maar helemaal gerust dat zijn blufpoker hem de winst zou bezorgen, was hij er niet op. ‘Ik ben ook maar een chemicus die een beetje bijbeunt, geen getraind onderhandelaar,’ zei hij met zelfspot. En als het zou mislukken, was dat een flinke nederlaag. ‘Dan baal ik wel verschrikkelijk.’

Lobby van chemiereuzen

Het spel was in het najaar van 2012 begonnen. Toen publiceerde de Europese Commissie een voorstel om de uitstoot van F-gassen aan banden te leggen. Het idee was dat de hoeveelheid van de sterke broeikasgassen die op de markt mag komen, stapsgewijs zou worden afgebouwd tot er in 2030 nog maar 21 procent over zou zijn van het huidige gebruik. Al in 2015 zouden er verboden moeten komen voor bepaalde soorten F-gassen in koelkasten voor huiselijk gebruik, brandblussers en airconditioners. Voor die toepassingen zijn nu al goede natuurlijke alternatieven voorhanden. 

Het voorstel was er niet zonder slag of stoot gekomen. In consultatierondes was de Commissie overladen met technische rapporten. Studies vanuit de milieubeweging die vooral moesten aantonen dat de F-gassen zeer schadelijk zijn en dat er prima natuurlijke alternatieven bestaan. En studies vanuit de industrie, die het doel hadden aan te tonen dat het reuze meeviel met de bijdrage van F-gassen aan het broeikaseffect en dat het peperduur zou zijn om ze uit te bannen.

Maar liefst 261 partijen deden mee aan de consultatieronde die de Europese Commissie organiseerde. Drie kwart daarvan kwam uit de industrie

Maar liefst 261 partijen deden mee aan de consultatieronde die de Europese Commissie organiseerde. Drie kwart daarvan kwam uit de industrie. Onder meer van chemiereuzen als DuPont en Honeywell, die de F-gassen produceren. En van de European Partnership for Energy and the Environment (EPEE), de koepelvereniging van de koelingsindustrie die de gassen gebruikt.

Niet alleen met deftige rapporten maar ook met tekenfilms trachtte de industrie de publieke opinie en de beleidsmakers te beïnvloeden. In ’ The Adventures of Brock ‘n Ollie’ legden twee broccolifiguurtjes uit dat F-gassen juist uitstekende diensten bewezen, zoals het energiezuinig maken van koelkasten. De filmpjes stonden prominent in reclamebanners op in Europa belangrijke sites als euractiv.com.

De lobby van de industrie bleek effectief. In een uitgelekte eerdere versie van het voorstel van de Europese Commissie, waren ook verboden opgenomen voor bepaalde F-gassen in commerciële koelsystemen die bijvoorbeeld in supermarkten worden gebruikt. Maar die waren in het uiteindelijke voorstel spoorloos verdwenen.

Slachtoffer eigen succes

Toen was het Europarlement aan zet. Rapporteur Eickhout, een GroenLinkser voor wie het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen niet snel genoeg kan gaan, zette alles op alles om het voorstel van de Europese Commissie aan te scherpen. En daar slaagde hij wonderwel in. Hij wist de dienstdoende milieucommissie van het Europarlement achter een pakket te krijgen dat stukken ambitieuzer was. Het gebruik van F-gassen moest sterker teruglopen, tot 16 procent in 2030 in plaats van 21 procent. Het EP breidde de lijst met verboden toepassingen van F-gassen behoorlijk uit. En het wilde een prijskaartje hangen aan het gebruik van de gevaarlijke gassen, zolang het nog wel was toegestaan.

Nogal trots was Eickhout in juni, toen hij dit pakket door de milieucommissie had geloodst. Maar in december wist hij niet meer zo zeker of hij het spel wel goed had gespeeld. ‘Wat ik erdoor heb gekregen in het Europees Parlement was zo ambitieus, dat de industrie extra hard is gaan lobbyen bij de lidstaten en zij extra conservatieve standpunten innamen. Ik ben zogezegd het slachtoffer van mijn eigen succes.’

Wat ik erdoor heb gekregen in het Europees Parlement was zo ambitieus, dat de industrie extra hard is gaan lobbyen bij de lidstaten en zij extra conservatieve standpunten innamen

Dat het lastig werd, bleek al snel na het begin van de onderhandelingen in oktober. Bij de trialogen zijn er in Brussel altijd fameuze schema’s in omloop. In de linkerkolom staat punt voor punt het voorstel van de Commissie. Daarnaast de wijzigingsvoorstellen van het Europarlement. En in de derde kolom de reactie van de Raad. En daarin las Eickhout schrikbarend vaak ‘niet aanvaardbaar.’ Tegen bijna alle extra’s die hij door het Parlement had gekregen, zeiden de lidstaten nee.

Veel van die ‘niet aanvaardbaars’ waren strategisch, wist Eickhout. Hij moest erachter zien te komen wat de lidstaten écht niet wilden slikken en waarmee ze eventueel wel konden leven. Maar dat was niet eenvoudig. Want het Parlement doet alles met openbare stemmingen. Het is dus transparant wie welke standpunten heeft. Maar de vertegenwoordigers van de lidstaten komen achter gesloten deuren bijeen. Welke landen achter een bepaald standpunt zitten en hoe groot hun meerderheid is, blijft in nevelen gehuld. Via vertegenwoordigers waar hij goed contact mee had, probeerde Eickhout daar achter te komen. 

Dat de weerstand groot was, werd hem al snel duidelijk. Zuidelijke landen als Spanje, waar veel airconditioners worden gebruikt, verzetten zich sterk tegen snelle verboden. De relatief nieuwe lidstaten in het oosten zoals Polen hebben hun handen nog vol aan de invoering van de bestaande Europese wetten en zaten niet te wachten op nieuwe milieuregels. En noordelijke landen zagen juist niets in het voorstel om een prijskaartje aan F-gassen te hangen. Groot-Brittannië vond dat dit een vermomde belasting was. En belastingen vallen in de EU in de categorie waartegen lidstaten een veto kunnen uitspreken.

Niet alleen had Eickhout onwillige lidstaten tegenover zich. Ook wankelde zijn eigen meerderheid in het Europarlement. De Europese Volkspartij (EVP), de  grootste fractie in het Parlement, was gaan muiten. In juni had Eickhouts christendemocratische schaduwrapporteur Erik Banki zijn fractie nog achter het voorstel gekregen. Maar toen al stuurde een Spaanse partijgenote een boze mail uit waarin ze de christendemocraten liet weten dat Banki de belangen van hun partij niet had gediend. Het bereikte compromis was schadelijk voor de industrie en voor de economie van zuidelijke landen, waarschuwde ze. Tijdens de onderhandelingen met de Raad liet de EVP Eickhout weten dat ze het oorspronkelijke Commissievoorstel steunde, niet de extra’s waar ze eerder wel haar zegen aan had gegeven. ‘Het zijn altijd de christendemocraten die terugkomen van compromissen,’ verzuchtte Eickhout in The Beer Factory. 

Tikje hoekig

De GroenLinkser was even bang dat hij met lege handen zou staan. Maar hij had één troef. In de Europese Unie is er een roulerend voorzitterschap. Het afgelopen halfjaar was Litouwen aan de beurt. En dat land had op milieugebied één dossier waarvan ze van tevoren had gezegd dat ze het tot een goed einde zou brengen. Ook zij zou balen als de onderhandelingen stokten. ‘De dossierhouder van de Litouwers heeft er haar levenswerk van gemaakt. Zij zag er redelijk geshockeerd uit toen ik wegliep,’ vertelde de GroenLinkser.

De hoofdonderhandelaar van de Litouwers was Arunas Vinciunas, een tikje hoekige man naar de smaak van Eickhout. Op een dag had hij de Nederlandse Parlementariër boos opgebeld toen hij op station Den Haag Centraal stond. De Europese Commissie was met een nieuw compromisvoorstel gekomen. En Vinciunas dacht dat Eickhout daar achter zat en met de Commissie onder een hoedje speelde.  

Ook bij de laatste onderhandelingsronde op 16 december was de Litouwer niet de allersoepelste onderhandelaar in de ogen van Eickhout. ‘Het ging nog bijna mis. Toen het compromis er ongeveer lag, had hij geen zin meer om op tekstniveau door te onderhandelen.’ De Belg Jos Delbeke, topambtenaar van de Europese Commissie en ervaren diplomaat, suste de gemoederen en stelde voor de vergadering even te schorsen.

De stroefheid van het proces zit me wel dwars. In de Raad is het bij milieuwetgeving nu vechten voor elke millimeter

En toen kwam het toch nog goed. Eickhout en Vinciunas bereikten een akkoord dat verder gaat dan het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie. De Nederlandse Europarlementariër heeft ervoor gezorgd dat er enkele extra verboden zijn voor toepassingen van F-gassen, onder meer in commerciële koelingen.

De reacties op de uitkomst zijn gemengd. De lobbywaakhond Corporate Europe Observatory oordeelt dat het akkoord laat zien hoe de lobby van de industrie succesvol is geweest in het verzwakken van Europees klimaatbeleid. Maar het normaliter toch ook zeer kritische European Environmental Bureau verwelkomde de deal als ‘een bemoedigende zege in het gevecht tegen klimaatverandering.’ Zeker had deze milieuorganisatie op nog strengere verboden gehoopt, maar dit akkoord betekende wel het begin van het einde voor F-gassen in Europa. 

Ook Eickhout zelf heeft gemengde gevoelens, vertelt hij als het kerstreces al is begonnen in een Utrechts café. ‘Ik denk dat ik er het maximale uit heb gehaald. Ik ben opgelucht. Maar de stroefheid van het proces zit me wel dwars. In de Raad is het bij milieuwetgeving nu vechten voor elke millimeter.’

En of de buit echt binnen is, moet nog blijken. Formeel moeten het Europarlement en daarna de Raad van Milieuministers nog hun definitieve zege geven. Maar Eickhout heeft er vertrouwen in dat dit enkel formaliteiten zullen zijn.  

De moraal van het verhaal

Deze kleine geschiedenis van de totstandkoming van zomaar een Europese regeling laat zien dat er geen Brussel is dat beleid over ons uitstort. EU-beleid komt tot stand in een ingewikkeld samenspel tussen de Europese Commissie, het Europarlement en de in de Raad verzamelde lidstaten. Die achtentwintig lidstaten zijn bepaald niet onmachtig. Met blokkerende minderheden en soms veto’s kunnen ze veel tegenhouden. Bovendien kunnen zij hun kaarten in de onderhandelingen tegen de borst houden, terwijl het Europarlement ze op tafel moet leggen.

Tijdens dat complexe onderhandelingsspel staan geen machtige instellingen tegenover elkaar, maar een handjevol mensen dat er samen uit moet zien te komen. In dit geval een ietwat hoekige, maar zeer ervaren Litouwse topdiplomaat die niet wil dat het voorzitterschap van zijn land vruchteloos blijft. En een Nederlandse Europarlementariër met een groen hart die alles weet van chemie, maar op zijn intuïtie moet onderhandelen. Ook in de Europese Unie hangt de geschiedenis van toevalligheden aan elkaar.